Отношений

 

Надлежащее выполнение субъектами управления финансами своих полномочий (функций, прав и обязанностей), успешное проведение финансовой политики и её реализация через финансовый механизм невозможно без соответствующего финансово-правового обеспечения функционирования государственного, муниципального и частного финансового хозяйства. Такие финансовые «правила игры» задаются и фиксируются в нормах финансового права.

Финансовое право представляет собой упорядоченную совокупность правовых законодательных и нормативных актов, норм и правил, регламентирующих основы построения финансов, финансовой системы и финансового механизма, а также полномочия органов управления финансами.

В соответствии с двухотраслевым построением системы финансов (публичные и частнохозяйственные финансы), а также движением финансовых ресурсов в двух формах публично-правовой и частноправовой, финансовое право также можно разделить на две отрасли - публичное и частнохозяйственное финансов право.

Публичное финансовое право регламентирует правоотношения в области формирования и использования финансовых ресурсов и доходов органов государственной власти и местного самоуправления, основы построения публичных финансов, функции, права и обязанности органов публичной власти и управления, финансовые формы, методы и инструменты, финансовые взаимоотношения с организациями и физическими лицами, иные публичные финансовые правоотношения, включая государственный финансовый контроль. Публичное финансовое право включает в себя следующие отрасли: валютное право, правовые основы денежной системы, бюджетное право, внебюджетное право, таможенное право и налоговое право, а также отдельные нормы конституционного, гражданского, хозяйственного, трудового, административного права, правовые нормы местного самоуправления (в части, касающейся публичных финансовых отношений) и правовые основы банковской системы (в части, касающейся Банка России и банковского регулирования). Публичное финансовое право носит исключительно императивный (принудительно-властный) характер, нормы которого обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, за неисполнение (не должное исполнение) которых последние несут финансовую (в виде штрафов), административную (в виде административных штрафов и лишения руководящих лиц должностей) и уголовную (в виде штрафов и лишения свободы) ответственности. Учитывая последнее, часть публичных финансовых правоотношений регламентируется также нормами уголовного права.

Частнохозяйственное финансовое право регламентирует определенные правоотношения в области формирования и использования финансовых ресурсов и доходов организаций (коммерческих, некоммерческих) и домашних хозяйств, основы построения финансов организаций различных форм собственности, включая профессиональных участников финансового рынка, отдельные полномочия органов управления ими, основы семейных финансовых отношений, финансовые формы, методы и инструменты, финансовые взаимоотношения организаций и домашних хозяйств с органами государственной власти (местного самоуправления) и участниками финансового рынка, иные частнохозяйственные финансовые правоотношения. Частнохозяйственное финансовое право включает в себя соответствующие нормы конституционного, гражданского, хозяйственного, административного, трудового и семейного права, а также нормы отраслей публичного финансового права, касающиеся частнохозяйственных финансовых правоотношений. Широкий круг финансовых правоотношений охватывает хозяйственное право, включая правовые финансовые нормы о коммерческих и некоммерческих организациях, финансовой несостоятельности (банкротстве) организаций, предпринимательской, инвестиционной, лизинговой, страховой, банковской и кредитной деятельности, о ценных бумагах и бухгалтерском учете, о землепользовании, недропользовании, лесопользовании и другие хозяйственно-финансовые правоотношения. В отличие от публичного финансового права, частнохозяйственное финансовое право, кроме жёстких императивных, обязательных к исполнению законодательных правовых норм, в значительной мере строится на более мягких рекомендательных нормах или нормах с широкими правами альтернативного выбора при решении вопросов о правоприменениях (например, Положение бухгалтерского учета, Международные стандарты финансовой отчетности, банковские инструкции, нормы, регламентирующие деятельность на финансовом рынке, применение организациями финансовых форм, методов и инструментов и т.д.).

Таким образом, предметом финансового права выступают денежные отношения, в которые вступают как субъекты финансового права органы государственной и муниципальной власти, организации (юридические лица) и домашние хозяйства (физические лица) и которые требуют правовой регламентации в виде правовых законодательных и нормативных актов.

В России финансовые правоотношения в зависимости от субъектов финансового права делят на следующие группы:

- между Российской Федерации, её субъектами и муниципальными образованиями при разграничении бюджетных доходных (налоговых) и расходных полномочий по уровням бюджетной и налоговой систем, а также в процессе организации межбюджетных отношений;

- между финансовыми, налоговыми органами и юридическими лицами при формировании доходной части бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов, финансировании организаций и домашних хозяйств из бюджетов и внебюджетных фондов в форме ассигнований, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов, оплате государственных (муниципальных) заказов;

- между государственными или муниципальными финансовыми органами в процессе реализации бюджетного процесса на всех уровнях публичной власти;

- между государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и их собственниками при формировании уставного капитала, формировании, распределении и использовании полученного дохода, при распределении ответственности по обязательствам между унитарным предприятием и его учредителем;

- между профессиональными участниками финансового рынка, включая кредитный рынок, и организациями и физическими лицами в связи с уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, привлечением финансовых, кредитных и инвестиционных ресурсов, их размещением и получением дохода;

- между финансовыми, налоговыми органами и физическими лицами по поводу уплаты налоговых и других обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также предоставления организациям и получения домашними хозяйствами социальных трансфертов и социальных страховых выплат из внебюджетных фондов1;

- между органами государственной власти, её структурами и хозяйствующими субъектами по поводу формирования и использования государственных финансовых резервов (Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, валютных резервов РФ);

- между Банком России, другими органами государственного надзора и коммерческими банками, страховыми организациями, профессиональными участниками рынка ценных бумаг по поводу государственного банковско- кредитного, страхового регулирования и регулирования фондового рынка;

- между организациями по поводу выполнения хозяйственно-финансовых договоров и разрешения хозяйственно-финансовых споров, в том числе, в судебном порядке;

- между организациями и их работниками по поводу соблюдения трудового законодательства, включая закон о минимальной оплате труда;

- между федеральными или региональными органами государственной власти и природопользователями, включая землепользователей, по поводу соблюдения соответствующего законодательства в части платности природных ресурсов и охраны окружающей среды;

- между членами семьи по поводу разрешения финансовых споров, дарения и наследования денежных средств и ценных бумаг.

Финансово-правовое обеспечение процесса управления финансами осуществляется в форме правовых актов, в которых заключены финансовые правовые нормы. По степени императивности или юридической силе финансовые правовые акты подразделяются на законы (кодексы) или правовые законодательные акты и подзаконные или правовые нормативные акты (указы президента, постановления правительства, министерские и ведомственные приказы, указания, инструкции, положения и т.п.). Законодательные акты (на уровне местного самоуправления - решения) принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти (местного самоуправления). Одни правовые акты регламентируют финансовые отношения во всех звеньях системы финансов, например Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и т.д., но большая их часть регулирует финансовые отношения в отдельных звеньях и элементах системы финансов.

К финансовым правовым нормам можно отнести также правовые акты, выходящие за рамки одной страны, например, международные договоры о внешнем государственном заимствовании (условиях получения и погашения с процентами), о предотвращении двойного налогообложения между странами, Система национальных счетов, Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) и др.

Отдельные финансовые правоотношения могут регулироваться постановлениями Конституционного суда РФ (ими могут отменять или изменять спорные правовые акты или нормы федерального законодательства), а также постановления или решения арбитражного суда и суда общей юрисдикции по спорным финансовым вопросам, включая наложение финансовых санкций.

Основы правового обеспечения финансовых отношений и системы управления финансами в Российской Федерации схематично представлены на рис. 7.2.

 

 

Рис. 7.2. Основы правового обеспечения финансовых отношений и управления финансами

 

Эффективность управления системой финансов в значительной степени зависит от качества действующей системы её правового обеспечения в целом и финансово-правовых норм в частности.

В этой связи следует отметить ряд существенных недостатков, присущих современному российскому финансовому праву, к числу которых специалисты относят следующие1:

-противоречия между федеральным и территориальным (региональным, муниципальным) законодательством, что приводит к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных образований, несовершенству механизма разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы (в частности, к передаче вышестоящим уровнем нижестоящему уровню расходов, не обеспеченных адекватным объёмом доходных источников);

- противоречия между отдельными законами и ведомственными правовыми финансовыми актами, что вызывает их различное толкование;

- слабая экспертиза проектов финансовых законодательных и нормативных актов;

- наличие ряда законов и правительственных программ, реализация которых затруднена в силу необеспеченности финансовыми ресурсами;

- нечётность формулировки отдельных законов и нормативных актов, вызывающая необходимость их уточнения, дополнения и изменения, что порождает нестабильность финансового правового поля;

- языковая сложность формулировки положений законодательных и нормативных актов;

- несвоевременное принятие и опубликование отдельных финансовых правовых актов.

Без решения названных и других правовых проблем сложно будет эффективно управлять публичными и частнохозяйственными финансами. Отсюда – необходимость совершенствования российского финансового права.

Все многообразие финансовых отношений, закрепленных нормами финансового права, отражается в понятиях «система финансов» и «финансовая система». Чаще всего между этими понятиями не проводят никаких различий, что не правомерно. На самом деле - это близкие, но не однозначные понятия. Система финансов составляет только часть финансовой системы. Последняя структурно включает в себя кроме системы финансов еще и другие элементы - принципы организации и органы управления (см. рис. 7.3). Финансовая система как категория управления финансовыми отношениями имеет объект (управляемый элемент системы) и субъект (управляющий элемент системы).

()

 

Управляемым объектом финансовой системы выступает система финансов, функционирующая на основе определённых организационных принципов. Управляющим субъектом являются субъекты налоговых отношений и органы, осуществляющие управление этими отношениями.

Финансовая система – это основанная на денежных отношениях совокупность отраслей и звеньев системы финансов, построенная на определенных принципах и управляемая общими и специальными органами публичной власти и управления хозяйствующих субъектов.

Система финансов включает в себя две отрасли или большие группы финансовых отношений, различающиеся степенью централизации финансового хозяйства: публичные финансы и частнохозяйственные финансы. В состав российских публичных финансов входят: система бюджетов (федеральный, региональные и местные бюджеты); система государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного и медицинского страхования); государственный (муниципальный) кредит; государственные финансовые резервы и фонды (валютный резерв, Фонд национального благосостояния, Резервный фонд). В состав частнохозяйственных финансов включаются следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций, финансы домашних хозяйств, страховой рынок и финансы страховых организаций, фондовый рынок и финансы профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитный рынок и финансы кредитных организаций.

Финансовая система страны строится на определённых принципах, отражающих основополагающие требования к организации, взаимодействию и эффективному функционированию отраслей и звеньев системы финансов и органов управления финансами. Содержание таких принципов должно определять минимальные требования к построению рациональной финансовой системы страны с учётом специфики её государственного устройства, экономики и финансов. Применительно к Российской Федерации основными принципами построения финансовой системы являются:

- принцип единства финансового пространства и относительной равномерности распределения финансовых ресурсов на территории всей страны;

- принцип относительной самостоятельности каждого звена системы финансов в организационном и территориальном разрезе;

- принцип чёткого разграничения публичных расходов и доходов между органами федеральной, региональной власти и органами местного самоуправления;

- принцип полноты отражения расходов и доходов в финансовом учёте и отчётности;

- принцип эффективного и рационального использования финансовых ресурсов;

- принцип полного покрытия расходов каждого звена системы финансов собственными доходами и привлеченными финансовыми ресурсами;

- принцип результативности функционирования каждого звена системы финансов;

- принцип адресности и целевого расходования публичных финансовых ресурсов;

- принцип прозрачности всех финансовых потоков.

Наличие общих организационных принципов построения финансовой системы не отвергает, а предполагает функционирование отдельных отраслей и звеньев финансовой системы на основе своих специфических принципов. Так, принципы построения системы публичных финансов задекларированы в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ и федеральном законе о местном самоуправлении. Частнохозяйственные финансы коммерческих организаций и профессиональных участников финансового рынка строятся на принципах коммерческого расчета и специальных принципах, регулирующих различные сегменты финансового рынка (страховой, фондовый, кредитный рынки). Принципы организации финансов домашних хозяйств зафиксированы в Гражданском кодексе РФ и других федеральных законодательных актах, но к данному звену системы финансов отчасти применимы принципы коммерческого расчета.

Субъектный элемент финансовой системы (органы власти, органы управления хозяйствующих субъектов) осуществляют свою деятельность в финансовой сфере на основе определённых полномочий, прав и обязанностей, регламентируемых нормами публичного и частнохозяйственного права. Федеральные, региональные и местные органы управления системой публичных финансов руководствуются в своей деятельности положениями соответствующих законодательных и нормативных актов.

Верхняя и нижняя палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума РФ) рассматривают и утверждают федеральный бюджет и отчёт о его исполнении, принимают законы, регламентирующие финансовые отношения, совершают другую законодательную деятельность. Кроме того, Совет Федерации формирует Счетную Палату РФ, осуществляющую государственный финансовый контроль по поручению законодательной власти России.

Президент РФ, при участии его Администрации, определяет цели и задачи финансовой политики в ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию и соответствующих указах, подписывает финансовые законодательные акты, даёт поручения Правительству РФ и контролирует его деятельность, в том числе, по финансовым вопросам.

Федеральное Правительство России разрабатывает и реализует финансовую политику, составляет и исполняет федеральный бюджет, разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ законы по финансовым и связанными с ними вопросами, разрабатывает и выпускает нормативные акты, обеспечивающие пояснения и реализацию действующего законодательства, и осуществляет другую исполнительную финансовую деятельность. В составе Правительства РФ основные функции управления системой финансов возложены на Министерство финансов РФ. В его структуре находятся следующие федеральные службы: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральное казначейство.

Названные федеральные службы обладают большой самостоятельностью в решении вопросов, находящихся в их ведении. В целом функции Министерства финансов РФ достаточно широки. К ним относятся: разработка государственной финансовой политики, в том числе - бюджетной, налоговой, страховой, кредитной, валютной, денежной политики, политики в сфере аудита, учёта и отчетности; координация различных частей государственной финансовой политики; разработка проектов законов и нормативных актов в области бюджетных и межбюджетных отношений, налогообложения, учёта и отчётности; разработка проекта закона о федеральном бюджете на очередной год, организация его исполнения и составление отчёта об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; управление государственным долгом России; эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ; прочие функции.

Кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов по доходам и расходам, их учет на единых счетах распорядителей бюджетных средств, распределение доходных источников в соответствии с Бюджетным кодексом и другие функции возложены на органы Федерального казначейства.

В свою очередь, казначейским органам открываются счета в подразделениях Центрального банка РФ (Банка России) и других уполномоченных банках по учёту средств федерального бюджета. Банк России отвечает также за проведение единой государственной денежной, валютной и кредитной политики.

Все прочие федеральные министерства и подчинённые им федеральные службы и агентства участвуют в управлении государственными финансами как главные распорядители бюджетных средств и главные администраторы доходов бюджета, а также как органы регулирования и контроля финансовой деятельности в подведомственных им сферах и отраслях экономики. Среди таких министерств и служб выделяются Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРиТ) и Федеральная таможенная служба. МЭРиТ, ко всему прочему, участвует в разработке стратегии финансовой политики и её реализации, а Федеральная таможенная служба ведает всеми финансовыми вопросами, связанными с перемещением товаров через таможенную территорию РФ, включая сбор таможенных платежей, налога на добавленную стоимость и акцизов.

На уровне субъектов Федерации органы законодательной и исполнительной власти выполняют близкие федеральному уровню функции по управлению системой финансов своего региона. Органы региональной законодательной власти в пределах своей компетенции принимают законы в области финансов, касающиеся регионального налогообложения, бюджета субъекта РФ на очередной год, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, финансовой поддержки региональной экономики и других финансовых вопросов. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют разработку региональной финансовой политики, проекта бюджета субъекта РФ, организацию его исполнения и другие функции управления региональными финансами, включая регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Глава администрации субъекта Федерации, министерства, департаменты, управления и т.п. обладают сходными с их федеральными аналогами полномочиями только в масштабе региона. Несмотря на схожие названия многих федеральных министерств и региональных ведомств, включая финансовое, они независимы друг от друга в принятии экономических и финансовых решений в пределах своих компетенций, а также по административной вертикали.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения о местном бюджете и утверждают отчёт об его исполнении, а также решают другие финансовые вопросы, находящиеся в их компетенции. Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют реализацию финансово-бюджетной политики на местах и исполняют соответствующие бюджеты. Местные финансовые органы могут быть независимыми, а могут выступать как отделения региональных финансовых органов.

Управление финансами коммерческих организаций и профессиональных участников финансового рынка, является прерогативой органов управления и их должностных лиц (совета акционеров, совета директоров, дирекции и т.п.), а также финансовых служб, отделов и финансовых менеджеров. Высший менеджмент определяет стратегию финансовой политики организации, утверждает финансовые планы и отчеты об их фактическом выполнении. Реализацией финансовой стратегии и управлением финансовыми потоками занимаются исполнительные директора, в том числе финансовый, бухгалтерия, отделы финансового менеджмента и другие экономические службы, организации.

Органы управления некоммерческими организациями отличаются большим разнообразием и определяются организационно-правовыми формами этих организаций и характером их деятельности. К управлению финансами, кроме непосредственных руководителей и специальных финансовых и других экономических отделов, могут привлекаться независимые ревизионные комиссии, попечительские советы и другие общественные формы управления и контроля. Большую специфику имеют бюджетные организации, находящиеся на полном или частичном бюджетно-сметном финансировании. Отсюда - ограниченная самостоятельность в управлении финансами таких организаций в сочетании с жестким финансовым контролем со стороны государства. В то же время, бюджетные и другие некоммерческие организации имеют право осуществлять определенные законодательством виды предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Домашние хозяйства чаще всего не имеют органов управления финансами. Эти функции выполняют обычно члены семьи (индивидуально или коллегиально) и (или) индивидуальный предприниматель.