Сущность внебюджетных фондов

 

Вторым, после бюджетов публично-правовых образований, элементом бюджетной системы ряда стран, включая Россию, являются внебюджетные фонды (в России – государственные внебюджетные фонды). Одновременно, внебюджетные фонды представляют собой вторую по значимости форму образования и использования (расходования) целевых денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства (местного самоуправления) по социальной защите населения и решения других конкретных вопросов. Наконец, внебюджетные фонды образуют относительно самостоятельное звено системы публичных финансов. Названные особенности внебюджетных фондов и составляют в совокупности их экономическое содержание.

Как элемент бюджетной системы страны, внебюджетные фонды функционируют в виде относительно самостоятельной системы их бюджетов. Система бюджетов внебюджетных фондов представляет собой совокупность их видов по уровням управления. В некоторых странах внебюджетные фонды вообще не включаются в бюджетную систему страны, принимая форму внебюджетных счетов.

Бюджеты внебюджетных фондов связаны с бюджетами органов власти публично-правовых образований по линии финансирования дефицита бюджетов внебюджетных фондов и предоставления межбюджетных трансфертов. В целом же бюджеты внебюджетных фондов автономны. Они имеют свои органы управления, собственные целевые источники доходов и направления их расходования. Бюджеты внебюджетных фондов функционируют в рамках самостоятельного бюджетного процесса, то есть подлежат обособленному от других бюджетов составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению, учету средств и составлению отчетности. Система бюджетов внебюджетных фондов организуется и работает на тех же принципах, что и бюджетная система страны в целом, за исключением принципа общего (совокупного) покрытия расходов в силу целевого характера внебюджетных фондов.

Экономическую (финансовую) основу внебюджетных фондов (их бюджетов или счетов) составляют финансовые ресурсы, которые поступают в распоряжение органов управления фондами, учитываются и управляются обособленно от бюджетов публично – правовых образований. В процессе движения этих финансовых ресурсов образуются и используются целевые доходы бюджетов внебюджетных фондов (внебюджетных счетов), предназначенные для финансового обеспечения отдельных социальных и экономических функций и задач государства (муниципальных образований) по производству, распределению и предоставлению определенных социальных и других общественных благ (услуг).

Внебюджетные фонды (счета) образуются преимущественно за счет целевых, закрепленных за ними на постоянной основе доходных источников: страховых взносов на государственное пенсионное, социальное и медицинское страхование, целевых налогов, сборов и других обязательных платежей, межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы, безвозмездных поступлений от юридических лиц и иных источников. Каждый внебюджетный фонд имеет свои законодательно закрепленные за ним доходы. Расходы бюджетов внебюджетных фондов (внебюджетных счетов) осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством страны. Целевое назначение расходов внебюджетных фондов (счетов) определяется целями их создания: финансирование социальной защиты населения, дорожного хозяйства, природоохранных мероприятий и т.п. Бюджеты внебюджетных фондов по доходам и расходам, с дефицитом или профицитом, утверждаются законами (решениями) соответствующих органов публичной власти.

Самостоятельность бюджетов внебюджетных фондов (внебюджетных счетов), их относительная независимость от бюджетов публично – правовых образований и специфика внебюджетных фондов как целевой формы образования и использования публичных финансовых ресурсов позволяют выделить внебюджетные фонды (их систему) в самостоятельное звено публичных финансов. Внебюджетные фонды непосредственно связаны с частнохозяйственными финансами в процессе формирования доходов внебюджетных фондов (основная их масса образуется за счет платежей организаций и домашних хозяйств), а также в процессе осуществления их расходов (на выплату пенсий, пособий и оказание медицинских услуг населению, на финансирование других общественных потребностей, необходимых организациям и домашним хозяйствам). Внебюджетные фонды и система бюджетов публично-правовых образований связаны межбюджетными отношениями.

Внебюджетные фонды отличаются разнообразием по странам мира. Они различаются по целям, формам, видам, уровням управления и т.д. Несмотря на их многообразие, внебюджетные фонды можно классифицировать:

1) по целевому назначению:

-социальные внебюджетные фонды (предназначены для финансирования расходов на социальную защиту населения – выплату пенсий, пособий, обязательное медицинское страхование и т.п.);

-прочие внебюджетные фонды (предназначены для целевого финансирования расходов в дорожное хозяйство, на природоохранные мероприятия и т.д.);

2) по формам:

-внебюджетные фонды в форме бюджетов;

-внебюджетные фонды в форме специальных счетов (отличаются от бюджетов меньшей регламентацией порядка формирования и использования средств и отсутствием полноценного бюджетного процесса);

3) по видам внебюджетные фонды делятся на: пенсионные, социального страхования, медицинского страхования, безработицы (занятости), экологические, дорожные и др.

4) по уровням управления:

-федеральные (общенациональные) внебюджетные фонды (в них аккумулируются средства, необходимые для финансирования отдельных конституционных прав граждан, особо важных научных исследований, развития инновационных технологий и т.д.);

-региональные внебюджетные фонды (создаются для гарантированного финансирования отдельных расходов регионального значения путем фондирования средств);

-местные внебюджетные фонды (финансируются отдельные потребности местного самоуправления, чаще всего социального характера, требующие гарантий путём фондирования средств).

Основными источниками формирования внебюджетных фондов являются страховые взносы, уплачиваемые, как правило, работодателями и работниками (соотношение их долей различается по странам), целевые (закрепленные) налоги и трансферты из бюджетов бюджетной системы страны, а также доходы от вложения средств фондов на финансовом рынке. В России страховые взносы во внебюджетные фонды (аналог страховых взносов в налоговой форме) и страховые взносы уплачиваются только работодателями.

Недостатками финансирования части публичных расходов за счет средств внебюджетных фондов являются: во-первых, недостатки любого фондирования – жесткая привязка конкретных доходов к конкретным расходам и отвлечение средств из общего фондового оборота публично-правового образования, а как следствие, снижение маневренности совокупности финансовых ресурсов; во-вторых, создание для управления внебюджетными фондами специального аппарата (служб), что увеличивает общий объем управленческих расходов. Учитывая названные недостатки, важно не допустить излишнюю множественность внебюджетных фондов. Фондирование средств должно осуществляться только для финансирования особо важных общественных потребностей, требующих гарантированного финансового обеспечения, например расходов по обеспечению конституционных прав граждан на социальную защиту. В некоторых странах внебюджетные фонды создаются на определенный период времени. Поэтому не менее важной для них проблемой является определение продолжительности функционирования внебюджетных фондов с учетом характера и сложности задач, для решения которых они создаются.

Таким образом, внебюджетные фонды (счета) представляет собой самостоятельное звено системы публичных финансов (в отдельных странах - бюджетной системы), особую форму образования и использования целевых публичных финансовых ресурсов, доходов и расходов, предназначенных для финансового обеспечения функций государства (местного самоуправления) по социальной защите граждан и решению других задач путем фондирования денежных средств, учитываемых и управляемых автономно от бюджетов публично-правовых образований.

Функции внебюджетных фондов аналогичны функциям публичных финансов в целом. Иногда внебюджетные фонды наделяют социальной функцией, учитывая, что наиболее значимые в системе внебюджетных фондов являются фонды социальной защиты граждан. Однако, и в бюджетах публично-правовых образований большое место занимают социальные расходы, но практически никто не наделяет бюджет социальной функцией. Последняя является одной из функций государства, в процессе реализации которой оно производит, распределяет и предоставляет социальные общественные блага (услуги), используя такие финансовые формы, механизмы и инструменты, как бюджеты и внебюджетные фонды.

В Российской Федерации создана двухуровневая система бюджетов государственных внебюджетных фондов, включающая в себя следующие их виды:

1) бюджеты государственных внебюджетных фондов:

-бюджет Пенсионного фонда РФ;

-бюджет Фонда социального страхования РФ;

-бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

2) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов:

-бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды аккумулируют финансовые ресурсы (доходы) и осуществляют расходы для финансового обеспечения реализации конституционных прав населения Российской Федерации на пенсионное страхование и обеспечение, на социальное страхование по временной нетрудоспособности, рождению и воспитанию детей, по охране здоровья и получению бесплатной медицинской помощи. То есть в России внебюджетные фонды носят социальный характер и являются фондами системы социальной защиты граждан.

Страхование – официальный социальный механизм, предназначенный для сокращения риска путем передачи рисков нескольких индивидуальных субъектов права страховщику на основе договора между ними. Договор, по которому одно лицо (страховщик) соглашается обеспечить или гарантировать другому лицу (страхователю), что наступающий по конкретно определенной причине ущерб либо причитающийся при наступлении оговоренных обстоятельств доход будет возмещен в будущем первым, которому на основе встречного удовлетворения последним будет выплачена сумма установленной страховой премии в указанный срок[40].

Социальное страхование – это один из важнейших механизмов реализации социальной политики государства, основа организации социальной защиты населения в системе финансовых отношений.

Наличие развитых систем защиты граждан: социальной помощи и социального страхования является одной из основных черт рыночных отношений. При этом социальное страхование является главным финансовым институтом защиты человека, неотъемлемой частью жизни каждого человека. Исторически определились три формы организации этой системы: коллективная, государственная, смешанная (рис.2.2).

В основе социального страхования лежат принципы, которые определяют его эффективность, возможность адаптации к экономическим изменениям и подконтрольность^[41]:

- социальное страхование является обязательным для всех граждан и регулируется государством;

- обязанность по уплате страховых взносов на социальное страхование несут совместно работники и работодатели с привлечением при необходимости финансовых средств государства;

- размер фондов социального страхования соответствует той степени защиты, которая необходима населению, исходя из установленных общественных стандартов уровня и качества жизни;

- социальные выплаты определяются размерами, сроками и другими условиями уплаты страховых взносов;

- право на получение социальных выплат определяется фактами уплаты взносов и наступления социального риска без дополнительной проверки нуждаемости в доходе.

Социальное страхование обладает рядом существенных признаков, которые принципиально отличают его от государственного социального обеспечения и личного страхования. Взятые в совокупности, они определяют место и главенствующую роль социального страхования в системе управления социальными рисками.

 

Рис. 2.2. Формы организации социального страхования[42]

 

Целью социального страхования является защита имущественных интересов, сохранение, восстановление или улучшение социального положения материального уровня, и качества жизни граждан, ухудшающихся вследствие реализации страховых случаев как проявившихся в действительности социальных рисков.

Объектами социального страхования являются имущественные интересы граждан – застрахованных лиц, которые защищаются в связи с наступлением страховых случаев, в том числе путем возмещения или компенсации им причиненного таким случаем вреда, либо оплаты или предоставления разного рода услуг в натуральной форме, обеспечивающих сохранение, восстановление или улучшение социального положения, материального уровня и качества жизни^[43].

Формы и виды социального страхования включают (рис.2.3):

 

 

Рис. 2.3. Состав форм и видов обязательного социального страхования^[44].

 

1) Централизованно организованную, осуществляемую и контролируемую государством форму обязательного социального страхования;

2) Децентрализованную форму обязательного социального страхования, организованную и осуществляемую в соответствии с федеральными законами, указанными в них в качестве страхователей экономическими субъектами.

Рассматриваемые организационно-правовые формы социального страхования имеют не только приведенные выше общие свойства, но и свои особенности.

Во-первых, централизованной формой обязательного социального страхования охватывается все население или очень большие массы населения. По видам децентрализованной формы подлежит обязательному социальному страхованию жизнь и здоровье значительных по численности категорий лиц в основном опасных профессий, а также пассажиров на междугородных перевозках всеми видами транспорта.

Во-вторых, при обязательных видах социального страхования устанавливаются законом: страхователи, категории подлежащих страхованию граждан, социальные риски, страховые суммы, условия и сроки социально-страховой защиты, страховые тарифы и размеры социально-страхового обеспечения.

В-третьих, при централизованной и децентрализованной формах социального страхования социальное обеспечение при страховых случаях может осуществляться постоянно или в течение длительного периода времени.

Социальное страхование выполняет важные функции (рис 2.4). Все эти функции присущи также одному из его видов: обязательное страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний (ОСС НС ПЗ), но со спецификой для данного вида социального страхования функции дополняются и уточняются.

Следует отметить, что социальное страхование функционирует в системе финансовых отношений. Однако оно имеет свои отличительные черты от денег, финансов, кредита:

1. Финансам всегда присущи денежные отношения, формирование денежных фондов, а страхование может быть и натуральным;

2. Страхование всегда привязано к возможности наступления страхового случая, то есть страховые отношения носят вероятностный характер. Использование средств страхового фонда, который формируется в системе финансовых отношений, связано с наступлением и последствиями страховых случаев;

3. Если доходы государственного бюджета формируются за счет налогов физических и юридических лиц, то использование этих средств выходит далеко за рамки плательщиков данных налогов. Здесь происходит перераспределение средств как между территориальными единицами, так и во времени. Страхование же предусматривает замкнутое перераспределение ущерба с помощью специализированного денежного страхового фонда, образуемого за счет страховых взносов;

4. Движение денежной формы стоимости в системе финансовых отношений в страховании подчинено степени вероятности нанесения ущерба в результате наступления страхового случая, и накопительному характеру (сохранению необходимого объема финансовых ресурсов) управления.

Имеются также и схожие черты страхования: 1) с финансами – при страховании возникают перераспределительные отношения по формированию и использованию специализированного страхового фонда; 2) с кредитом – средства страхового фонда подлежат возврату (относится прежде всего к страхованию жизни); при имущественном страховании, при страховании от несчастных случаев и др. видах страхования выплаты страхового возмещения производятся только при наступлении страхового случая и в размерах, обусловленных соответствующими документами.

 

Рис. 2.4. Важнейшие функции социального страхования и ОСС НС ПЗ[45]

 

Страхование имеет черты, объединяющие его с категориями «финансы» и «кредит», однако как экономическая категория имеет только характерные для него функции:

1. Защитная – заключается в поддержании и защите интересов застрахованного и членов его семьи от наступления неблагоприятных материальных и социальных последствий в случае реализации производственного риска.

2. Гарантийная – возмещение ущерба и личное материальное обеспечение граждан, не только в денежных средствах (пособия), но и в натуральном виде.

3. Экономическая – формирование и распределение специализированного страхового фонда денежных средств, который формируется как в обязательном, так и в добровольном порядке. Через эту функцию осуществляются также и инвестиции временно свободных средств в банковские и другие структуры (например, в центры реабилитации) и т.д.

4. Регулирующая и контрольная – строгое формирование и использование средств страхового фонда. Осуществление финансового страхового контроля за правильным проведением страховых операций.

5. Предупредительная – предупреждение страхового случая и минимизация ущерба. Подфункция «предупреждение» предполагает широкий комплекс мер, в том числе финансирование мероприятий по недопущению или уменьшению негативных последствий несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Она связана с использованием части средств страхового фонда на уменьшение степени и последствий страхового риска. Подфункция минимизация ущерба означает реабилитацию.

Пенсионный фонд РФ представляет собой автономную от федерального бюджета форму образования и расходования денежных средств, предназначенных исключительно для финансового обеспечения социальной защиты граждан от риска утраты заработка или другого постоянного дохода в результате потери трудоспособности по старости и инвалидности от рождения, смерти кормильца (для нетрудоспособных членов семьи), длительного выполнения вредной для здоровья профессиональной деятельности (для определенных категорий работников).

Фонд социального страхования РФ – это автономная от федерального бюджета форма образования и расходования денежных средств, предназначенных исключительно для финансового обеспечения социальной защиты населения от риска потери заработка (иного постоянного дохода) и реализации прав граждан на социальное обеспечение в случаях потери трудоспособности по болезни и инвалидности, потери кормильца, рождения и воспитания детей.

Фонды обязательного медицинского страхования представляют собой автономную от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения гарантированной государством медицинской помощи населению в порядке обязательного медицинского страхования. Эти фонды делятся на Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Такое их деление обусловлено необходимостью решения задач обязательного медицинского страхования – обеспечение всем гражданам страны равных возможностей в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет фондов обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, предусмотренных программой обязательного медицинского страхования, законами и другими нормативными актами Российской Федерации.

В государственных внебюджетных фондах аккумулируются значительные объемы финансовых ресурсов. Для сравнения, доля их доходов в ВВП составляла в среднем за последние три года более 7%, а по отношению к доходам федерального бюджета – более 42%, в том числе, доходы Пенсионного фонда РФ по отношению к доходам федерального бюджета составили 36%, доходы Фонда социального страхования РФ – 5,5%, и доходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,2%. В этой связи важнейшей проблемой управления государственными финансами является полноценное финансовое обеспечение результативного и эффективного функционирования государственных внебюджетных фондов. К примеру, по итогам 2006г. бюджет Пенсионного фонда РФ был исполнен с дефицитом в 150 млрд. руб. в связи со снижением на 10% основной ставки единого социального налога. Неоправданно высок в этом фонде уровень управленческих расходов. Периодически возникают финансовые проблемы в системе ОМС по поводу бесплатного и льготного лекарственного обеспечения нуждающихся граждан. Оставляет желать лучшего эффективность использования средств Фонда социального страхования РФ.

Состав доходов и их объем, направления расходования средств государственных внебюджетных фондов зависят от характера и масштабности целей и задач, поставленных перед ними.

Доходы государственных внебюджетных фондов в целом можно сгруппировать:

во-первых, по признаку обязательности:

1) налоговые доходы и другие обязательные платежи:

-страховые взносы во внебюджетные фонды и иные налоговые доходы;

-страховые взносы;

-недоимки, штрафы и пени;

2) доходы, носящие необязательный характер:

-средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

-доходы от размещения средств фондов;

-безвозмездные поступления;

-другие доходы;

во-вторых, по методам (способам) аккумуляции:

1) налоговые доходы (страховые взносы во внебюджетные фонды и отчисления от единых налогов, взимаемых в порядке применения специальных налоговых режимов);

2)неналоговые доходы (страховые взносы, недоимки, штрафы и пени, доходы от размещения средств фондов, безвозмездные поступления, межбюджетные трансферты, прочие поступления).

Направления использования доходов (расходования средств) государственных внебюджетных фондов определяются их общественным предназначением. В целом по внебюджетным фондам основными направлениями расходования средств являются:

1) расходы на осуществление уставной деятельности (выплата пенсий и пособий, лекарственное обеспечение нуждающихся граждан и оказание бесплатной медицинской помощи и др.);

2) расходы на содержание органов управления (оплата труда управленческого персонала, содержание зданий и сооружений, приобретение компьютерной техники, транспортных средств, инвентаря и т.д.);

3) инвестиционные расходы, в том числе на финансовом рынке и на рынке недвижимости;

4) прочие расходы.

Порядок формирования и использования государственных внебюджетных фондов регламентируется бюджетным и налоговым законодательством, а также законодательством о конкретных видах социального страхования. В Бюджетном кодексе РФ прописан процесс составления, представления и исполнения бюджетов внебюджетных фондов, их доходы, порядок составления и предоставления отчетности. Налоговым кодексом РФ регламентируется порядок взимания, включая распределение ставок по внебюджетным фондам и в федеральный бюджет, страховых взносов – основного источника доходов бюджетов внебюджетных фондов, уплачиваемого работодателями – организациями и индивидуальными предпринимателями. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов и страховые взносы, уплачиваемые работодателями, регулируются законодательством об обязательном пенсионном, социальном и медицинском страховании.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в форме законов одновременно с утверждением закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. На бюджеты государственных внебюджетных фондов распространяются основы общей бюджетной классификации Российской Федерации. Наконец, для управления средствами государственных бюджетных фондов созданы одноименные финансовые организации (учреждения), деятельность которых осуществляется в соответствие с уставами (положениями). В них определяются задачи и функции данных организаций по управлению средствами конкретных государственных внебюджетных фондов.

Органы управления государственными внебюджетными фондами тесно связаны в своей деятельности с такими структурами, как региональные органы социальной защиты населения, осуществляющими непосредственное назначение и выплату пенсий и пособий получателям; Банк России и его региональные управления, через расчетно-кассовые центры которых фонды осуществляют свои операции; региональные отделения Сбербанка РФ; Федеральная служба почтовой связи, через отделения которой осуществляется выплата пенсий и пособий.