Муниципальная служба
Статус выборных лиц местного самоуправления составляет лишь часть, хотя и важную, правового регулирования деятельности лиц, участвующих в осуществлении функций муниципальной власти. Кроме выборных лиц, в реализации этих функций играют немалую роль лица, замещающие невыборные муниципальные должности, - муниципальные служащие. Они состоят на муниципальной службе, т.е. занимаются профессиональной деятельностью, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе" и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные правовые акты.
Принципиальным положением Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации", характеризующим порядок прохождения муниципальной службы, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ этого Закона, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения. Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
Заключение специального контракта предусмотрено только с гражданином, поступающим на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по указанному контракту, а также порядок заключения и расторжения такого контракта определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", о чем подробно речь шла выше.
Правовое положение муниципального служащего в некоторых отношениях сходно с правовым положением государственных служащих, причем тенденция состоит в том, чтобы муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближалась по своему статусу с государственной службой.
Еще в 2001 г. в Определении от 8 февраля 2001 г. Конституционный Суд РФ записал, что, реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления и устанавливая общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службы и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
Разделяя эту позицию, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятый Госдумой 7 июля 2004 г., установил взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.
Продолжая эту линию, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" определил, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:
единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность*(106).
На 1 ноября 2007 г. муниципальных служащих насчитывалось 328,3 тыс. человек. По сравнению с 1998 г. их численность возросла на 150 тыс. человек.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных Законом в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Если ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определял, что должности муниципальной службы устанавливались нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемых законом субъекта Федерации, то, сохраняя то же правило, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" подразделил эти должности на следующие группы:
высшие должности муниципальной службы;
главные должности муниципальной службы;
ведущие должности муниципальной службы;
старшие должности муниципальной службы;
младшие должности муниципальной службы.
Теперь в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований должности муниципальной службы устанавливаются в соответствии с этой группировкой так же, как и на государственной гражданской службе. Вообще, в указанном Федеральном законе немало положений, позволяющих субъектам Федерации и муниципалитетам конкретизировать и развивать условия муниципальной службы. На 1 января 2011 г. значительная часть отсылочных положений Закона реализована.
Следует заметить, что Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, не всегда выделяет особенности муниципальной службы по сравнению с федеральной гражданской службой. В то же время он не во всем оправданно относит решение ряда вопросов муниципальной службы к компетенции региональных и муниципальных органов. В этом отношении предстоит работа над оптимизацией указанного Федерального закона.
В соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба осуществляется на следующих принципах:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Муниципальный служащий имеет право на: ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета; защиту своих персональных данных; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений; пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
С учетом усиления борьбы с коррупцией Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" более подробно определил понятие "конфликт интересов" и способы разрешения этого конфликта. Закон под конфликтом интересов на муниципальной службе понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В случае если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное правление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.
Несоблюдение гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с муниципальной службы вышеназванного требования, влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.
Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с муниципальной службы обязан с десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Муниципальный служащий обязан: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Правовую гарантию исполнения этих обязанностей может дать разработка должностных регламентов муниципальных служащих, которые начали принимать в некоторых муниципальных образованиях. Регламенты содержат процедуры служебного взаимодействия со служащими того же муниципального органа, где трудится данный муниципальный служащий, а также со служащими других муниципальных органов, порядок его служебных действий, последовательность осуществления служащим его прерогатив.
С муниципальной службой связаны определенные ограничения. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Чрезвычайно важна установленная Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" обязанность муниципальных служащих, замещающих должность муниципальной службы, представлять представителю нанимателя (работодателя) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Закон установил в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность муниципальной службы, или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Эти новеллы тем более важны, что в практике муниципальной службы нередки случаи взяток и других коррупционных проявлений, которые устремляли муниципальную службу совсем не на тот путь, который ей предназначен самой сущностью местного самоуправления.
Ограничения, связанные с муниципальной службой, и строгие требования к ней в определенной степени компенсируются предоставлением ей ряда гарантий.
Муниципальному служащему гарантируются:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.
При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления либо сокращением штата работников органа местного самоуправления муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.
Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Например, Уставом Новоуральского городского округа Свердловской области для муниципального служащего городского округа за счет местного бюджета установлены следующие дополнительные гарантии:
1) возмещение расходов и предоставление иных компенсаций в связи со служебными командировками (расходы на питание, транспортные расходы, оплата проживания в гостиницах (помещениях гостиничного типа)) в размере 100% расходов. При этом предполагаемый допустимый размер расходов должен быть предварительно согласован с органом местного самоуправления, в который гражданин принят на муниципальную службу;
2) предоставление санаторно-курортного лечения в соответствии с заключением медицинского учреждения;
3) в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, при невозможности трудоустройства гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по ранее занимаемой должности и непрерывного трудового стажа на срок не более 6 месяцев, а также предоставление возможности замещения иной должности муниципальной службы;
4) в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления может быть предложена другая должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления городского округа с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности;
5) расходы на дополнительные гарантии муниципальным служащим определяются Думой городского округа при рассмотрении проекта местного бюджета на очередной финансовый год или путем внесения поправок в бюджет.
Согласно Уставу города Томска заместители главы администрации города Томска, руководители структурных подразделений органов местного самоуправления и органов администрации города продолжают получать назначенное им денежное содержание до устройства на новое место работы, но не более одного календарного года со дня увольнения, при увольнении с муниципальной службы по следующим основаниям:
1) ликвидация органа местного самоуправления или органа администрации города, являющегося юридическим лицом;
2) сокращение численности или штата работников;
3) несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением;
4) прекращение допуска к государственной тайне, если выполняемая работа требует допуска к государственной тайне;
5) восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда;
6) признание работника полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением.
В случае если на новом месте работы указанные должностные лица получают заработную плату ниже размеров прежнего денежного содержания, производится доплата до уровня прежнего денежного содержания, но не более одного года со дня увольнения или прекращения полномочий.
Бросаются в глаза различия в предоставлении льгот муниципальным служащим в различных субъекта Федерации и муниципальных образованиях. Это не только противоречит принципу равенства прав граждан, но и может затруднять переход муниципальных кадров с одного на другое место службы, расположенное на иной территории. Поэтому логичным представляется суждение ряда экспертов, предлагающих установить исчерпывающий или, по крайней мере, типовой перечень льгот для всех муниципальных служащих.
Весьма существенное значение для муниципального служащего имеет оплата его труда. Согласно Федеральному закону об основах муниципальной службы от 8 января 1998 г. размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации. В каких случаях и в какой мере субъекты Федерации могут влиять на размер оплаты труда муниципальных служащих на федеральном уровне, установлено не было. Практика пошла разными путями - от полной свободы муниципалитетов в определении оплаты труда своих работников до установления субъектами Федерации в соответствии с утверждаемыми ими реестрами муниципальных должностей размеров денежного содержания каждой должности.
Федеральный закон N 131-ФЗ внес в этот вопрос ясность. В части 2 ст. 53 этого Закона сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (ч. 2 ст. 53). Вместе с тем Федеральный закон вводит новый принцип оплаты труда как муниципальных служащих, так и выборных должностных лиц, устанавливая зависимость свободы и самостоятельности органов местного самоуправления от того, получает ли муниципальное образование дотации или нет.
В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для получения дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации. Это сделано для того, чтобы избавиться от практики, довольно распространенной в муниципальных образованиях, когда органы местного самоуправления устанавливали себе высокие должностные оклады, несмотря на то, что бюджетных денег не хватало на оказание самых необходимых услуг населению.
Следуя установлению Федерального закона, органы государственной власти ряда субъектов Федерации приняли соответствующие нормативные акты, разграничивающие свободу муниципалитетов в определении денежного содержания своих работников. Например, Законодательная Дума Хабаровского края приняла 28 декабря 2005 г. Закон "О предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях края, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций из краевого бюджета в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности".
Поскольку дотации в крае получают многие муниципальные образования, закон затронул размер денежного содержания немалого числа работников органов местного самоуправления.
Порядок определения уровня оплаты муниципальных работников состоит здесь в определении предельных нормативов их должностных окладов в зависимости от численности населения муниципального образования в процентном отношении к денежному вознаграждению работников регионального уровня соответствующих категорий, установленных Законом Хабаровского края "О государственной службе Хабаровского края". Соответственно, определяются предельные нормативы дополнительных ежемесячных выплат и надбавок. Устанавливается предельное количество высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы в городских округах и муниципальных районах.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" установил общие принципы оплаты труда муниципального служащего, исходя из правил, определенных Федеральным законом N 131-ФЗ, и сложившейся практики. В нем сказано, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.
Сейчас все большее значение приобретает качество работы муниципальных служащих, их устремленность на высокий уровень оказания услуг населению. Для муниципальных служащих первейшим профессиональным качеством должно быть внимание к людям, их нуждам и заботам, недопущение грубости, пренебрежения к тем, кто обращается по вопросам, решение которых находится в руках у муниципального работника, будь он главой администрации, руководителем отдела или департамента, специалистом этих подразделений. К сожалению, муниципальные служащие, во всяком случае многие из них, не осознают, что их роль совсем не та, что у работников бывших местных Советов. "Государственный" бюрократизм, который был характерен для этих работников, продолжает процветать в муниципальных учреждениях. Старая притча о том, что "не аппарат для населения, а население для аппарата", далеко к не потеряла своей актуальности и живет в качестве рабочей философии у сотрудников ряда органов местного самоуправления. Средства массовой информации пестрят сообщениями о том, что для получения обыкновенной справки, не говоря уже об ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, нужно нередко преодолеть многочисленные бюрократические бастионы.
Складывается впечатление, что органы самоуправления подчас работают на себя, а не на членов местного сообщества, от которых в принципе должны зависеть и которым прежде всего должны служить. Вывод, напрашивающийся из сложившейся ситуации, состоит в том, что муниципальным служащим, наверное, еще немало потребуется времени, чтобы все, как говорится, встало на свои места и самоуправление приобрело адекватные черты. Для этого нужно плотнее соотносить уровень оплаты труда муниципального служащего с качеством его труда, результатами его усилий. Совершенно обоснованным выглядит правило, установленное Федеральным законом "О противодействии коррупции", принятым 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, о том, чтобы внедрить в практику кадровой работы органов местного самоуправления правило, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему специального звания или при его поощрении. Конечно, это не исчерпывающие средства, чтобы добиться цели. Нужен комплекс мер - правовых, организационных, морально-воспитательных и других.