Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления
Отзыв - наиболее острая и сильная форма ответственности выборных лиц перед избирателями, суть которой в досрочном лишении выборного лица полномочий по решению избирателей на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Если Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривалась лишь возможность отзыва депутатов и других выбранных лиц, предусматриваемая Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, то Федеральным законом N 131-ФЗ отзыв депутата и других выборных лиц определяется как обязательный институт прямой муниципальной демократии.
Важнейшие параметры этого института были установлены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г., принятом в связи с жалобами граждан А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. Конституционный Суд записал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах, на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.
Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3 Конституции РФ) и предназначения каждой из форм непосредственной демократии. Отсюда вывод Суда о недопустимости облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, о том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Позиция Суда состоит, в частности, в следующем: в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действе выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без предварительного юрисдикционного подтверждения. При этом гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Лица, инициирующие отзыв, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве.
Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. По мнению Суда, законодатель субъекта Федерации, защищая такие конституционные ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.
Конституционный Суд подчеркнул необходимость гарантии защиты в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем, чтобы обеспечить в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва - и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Определяя параметры отзыва депутатов, выборных должностных лиц, Федеральный закон N 131-ФЗ учитывал эти правовые позиции Конституционного Суда. Вместе с тем Закон несколько ужесточил правовой механизм отзыва. В частности, он установил, что отозванным считается лицо, за отзыв которого проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.
И Конституционный Суд, и Федеральный закон N 131-ФЗ трактуют об отзыве выборных лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления, не выделяя возможные особенности выборов. Однако при этом надо иметь в виду, что отзыв депутата предполагается возможным, если депутат избран по мажоритарной системе (в одномандатном или многомандатном округе). Отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. В личном качестве депутат-"списочник" отвечает перед партией или другим избирательным объединением, включивших его в число баллотировавшихся кандидатов.
Основания для отзыва депутата, других выборных лиц и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. При этом в соответствии со ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В этой связи возможности муниципального образования в установлении оснований отзыва сводятся к конкретизации понятия "противоправные решения или действия (бездействие)".
К особенностям порядка отзыва, предусматриваемым Федеральным законом N 131-ФЗ, относится указание на то, что этот порядок должен обеспечивать возможность депутату, другому выборному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.