Отличия «spoil system» и «merit system»

 

Системы	Система добычи	Система заслуг
Критерии	Parrainage (франц.) Paternalisme (англ.) Spoils system (америк.)	Concours (франц.) Merit system (америк.)
Оперативность формирования государственного аппарата	Быстро	Медленно
Служебная верность руководителю	Предан	Самостоятелен
Квалификация служащего	Решающего значения не имеет	Высокая
Образование Принцип	Не требуется Лояльности	Специалист управления Нейтральности
Стоимость системы	Дёшево	Дорого
Демократичность (доступность)	Изо всех слоев общества	Только образованные
Организационные последствия	Препятствует закрытой касте чиновников	Образуется каста специалистов
Постоянство (стабильность)	Нет	Есть
Способ замещения должностей (по преимуществу)	Назначение	Выборы
Ответственность	Перед начальником	В судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора	Начальник	Специальный государственный орган
Преемственность	Нет	Есть

 

 

Государственная служба представляет собой политический организационно-управленческий, регулятивный и интегративный институт общества, который обеспечивает взаимодействие граждан и государства, реализацию функций государства посредством специальных учреждений и организаций, в которых работают специально подготовленные служащие, основывающие свою деятельность на соответствующих нормах и ценностях.

Ключевой тенденцией развития государственной службы является повышение ее институциональных возможностей посредством:

1) совершенствования законодательства,

2) разработки и внедрения кодексов,

3) создания стройной системы ее организации как по вертикали, так и по территории государства,

4) четкого определения функций, границ применения власти,

5) участия в процессах реформирования общества и государства.

Тенденцией исторического развития государственной службы является развитие ее функций в аспекте все большего усиления направленности на реализацию интересов народа и государства, их всесторонней гуманизации.

Мировая практика дает огромное разнообразие подходов к

организации кадровой работы на государственной службе.

Подходы формируются под воздействием различных истори-

ческих, культурных, социально-экономических, политических,

конфессиональных и иных особенностей развития страны. В по-

строении системы кадровой работы в государственных органах

важную роль играют несколько факторов, среди них: норматив-

ное правовое регулирование государственной службы и управле-

ние государственной службой. Первый фактор связан с наличием

нормативных правовых актов, регулирующих порядок органи-

зации государственной службы в определенной стране. В США

основным нормативным правовым актом является Закон Пендл-

тона, который был принят в 1883 году. В последующем, в 1993

году Конгрессом был принят Закон Хэтча. Во Франции действу-

ют комплексные законы, такие как Закон от 13 июля 1983 года

«О правах и обязанностях чиновников» и Закон от 11 января 1984

года «Статус публичной службы». В соответствии с этими акта-

ми все служащие, независимо от того, на чьей службе они нахо-

дятся – государства либо коммун, департамента или района, под-

чинены минимуму общих правил. Наряду с общими действуют

и специальные статуты по видам административных органов. В

Великобритании действует программа «Улучшение управления в

правительстве: следующие шаги». ;В ФРГ – Общий Закон

«О правовом положении государственных служащих»иЗакон

«О федеральных государственных служащих»в редакци-

ях1985 года.

Второй фактор связан с наличием «эффективной внутрен-

ней системы управления самой государственной службой» ,

которая обычно представлена специальными государственными

органами или подразделениями государственных органов, к ком-

петенции которых относится обеспечение и развитие системы

государственной службы. В США кадровые полномочия распре-

делены между Советом по защите системы заслуг и Офисом по

управлению персоналом (Office of Personnel Management). По-

следний обеспечивает централизацию и координацию деятель-

ности кадровой службы в административно-государственном

управлении. Офис располагает полномочиями: назначать госу-

дарственных служащих на должность, способствовать карьерно-

му продвижению, проводить оценку их труда, повышать квалифи-

кацию, поощрять и привлекать к ответственности, разрабатывать

рекомендации для совершенствования кадровой работы. Совет

по защите заслуг в свою очередь должен обеспечить соблюдение

законов, касающихся государственной службы по найму, ее про-

хождения соответственно принципу «системы заслуг» и уволь-

нения. Кроме того, в каждом федеральном ведомстве

создается Совет по управленческим ресурсам, который определя-

ет процедуру найма и отбора на руководящие должности.

Отдел высшего руководства тесно контактирует с учреждени-

ями, подбирая, оценивая и анализируя номенклатурную группу

административных государственных служащих. В его функции

входит организация работы советов по квалификации. Предста-

вителям советов Управления по итогам сверки квалификацион-

ных данных с точки зрения определенной должности приходится

работать с ведомственными советами, оценивающими деятель-

ность кадровых учреждений при министерствах .

Во Франциивопросами функционирования системы местной

государственной службы занимается Национальный центр го-

сударственной территориальной службы, во главе которого сто-

ит Административный совет. Данный совет состоит из равного

представительства местных коллективов (коммун, департаментов

и округов) и представителей профсоюзных организаций мест-

ных служащих. Национальный центр государственной террито-

риальной службы занимается вопросами образования местных

государственных служащих; организует конкурсы на замещение

должностей; проводит экзамены для продвижения по службе, по-

лучения нового ранга или новой должности; принимает участие в

исследованиях, касающихся проблем образования.

В Великобритании функция набора кадров закреплена за

Комиссией гражданской службы по кадровым вопросам и

Агентством по оценке и отбору кандидатов для государственной

службы. Комиссия гражданской службы занимается отбором на

средние и высшие должности гражданской службы (юристы,

экономисты, инженеры, администраторы) через специальные

конкурсы. Отбор кандидатов проводят отделы Комиссии по ад-

министративным, научным, техническим должностям, а также

общий отдел по отбору на юридические, информационные и

другие должности.

Во всех рассматриваемых странах существуют норма-

тивные правовые акты и специальные органы, занимающиеся во-

просами государственной службы.

Прием на государственную службу четко регламентирован,

но имеет свои особенности. В отборе на государственную службу

существуют различия между элитарной (относительно закрытой)

системой отбора кадров, которые характерны для ФРГ, Франции,

, где усложненная программа конкурсного отбора – сред-

ство поддержания элитарности, и гибкая система отбора на кон-

курсной основе, применяемая в Великобритании, США, ряде других стран.

Например, в Великобритании процедура найма различается в

зависимости от ступени, группы и характера должности. Так, все

государственные должностные лица подразделены на 2 основные

категории: политиков, заменяемых в ходе ухода правительства в

отставку, и администраторов – профессионалов, нанимаемых на

постоянную работу Комиссией гражданской службы.

На технические должности 1 и 2 ступеней приходят по осо-

бой процедуре и требуют одобрения Премьер-Министра. Пере-

мещения на 3 ступени должны быть одобрены Управлением по

делам Кабинета.

Процедура конкурсного отбора администраторов состоит из

письменного доклада, тестов, интервью и заключительного со-

беседования прошедших испытания с сотрудниками Отдела по

окончательному отбору.

Во Франции проводятся конкурсы трех типов: внешний, вну-

тренний и открытый. Их отличия между собой состоят в следую-

щем: к участию во «внешнем» конкурсе допускаются кандидаты,

поступающие на государственную службу, во «внутреннем» − те,

кто продвигается по службе, имеют некоторый опыт, в «откры-

том» − все желающие, отвечающие требованиям стандарта .

Конкурс предполагает проведение устного и письменного

экзаменов. По результатам экзаменов составляется рейтинг пре-

тендентов. Если жюри не одобрило ни одного кандидата или же

представлено недостаточное число претендентов, а должностных

вакансий больше, возможно составление дополнительного списка.

Для некоторых должностей категорий «А» (служба

контроля, инспекций) допускается произвольный выбор админи-

страции, т.е. внеконкурсные процедуры. Также если замещаемая

должность не настолько важна для них, не применяют сложную и

дорогую конкурсную процедуру и проводят внеконкурсную про-

цедуру набора.

Конституция Франции закрепила равный доступ к государ-

ственной службе, который запрещает любую дискриминацию по

полу, убеждениям либо взглядам претендента. Но в случае, если

претендент имеет взгляды, несовместимые с должностью или

противоречащие общечеловеческим нравственным нормам, от-

клонение его кандидатуры необходимо. Если в приеме на госу-

дарственную службу отказано, это можно обжаловать в судебном

порядке .

В США занятие должностей, помимо «патронажного» мето-

да, «проводится в «открытой» и «закрытой» формах и основыва-

ется на «системе заслуг».

«Закрытая форма» предусмотрена для комплектования выс-

ших должностей государственного аппарата (министров, их за-

местителей и помощников), ряда министерств и ведомств (госу-

дарственного департамента, ФБР, ЦРУ, служб здравоохранения и

лесного хозяйства) .

При «открытой» форме существует четыре типа назначений

на карьерные и общие высшие административные должности:

1) карьерное назначение посредством конкурсного отбора

на основе модели управленческой квалификации на карьерные

должности;

2) некарьерное назначение, проводимое Офисом по управле-

нию персоналом, на общие должности;

3) временное назначение на срок не более трех лет на общие

должности для выполнения специальных работ;

4) чрезвычайное назначение на срок не более 18 месяцев на

общие должности в случае особых обстоятельств.

Кроме этого, в США законодательно закреплена норма, пред-

усматривающая прохождение определенного срока подготови-

тельной службы для занятия последующей должности путем

сдачи квалификационного экзамена. Внеконкурсные назначения

касаются лиц, впервые назначаемых на средние и низкие (техни-

ческие) должности государственной службы и так называемой

«патронажной системы», где на должности назначаются лица,

пользующиеся особым доверием Президента или глав мини-

стерств и ведомств .

В ФРГ лица, находящиеся на государственной службе, делят-

ся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в

их статусе определяются характером их взаимоотношений с госу-

дарством, порядком приема на работу, прохождения и прекраще-

ния службы, вознаграждения за работу, предъявляемыми к ним

требованиями, содержанием их прав и обязанностей.

Различие между государственными служащими и граждан-

скими служащими (и рабочими) государственной службы состо-

ит в том, что если первые назначаются на службу, то со вторыми

(и третьими) заключается трудовое соглашение. Государственные

служащие назначаются пожизненно, тогда как трудовое согла-

шение со служащими и рабочими может быть расторгнуто. Для

оплаты труда чиновников законом устанавливается денежное со-

держание, труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии

с тарифным соглашением. Чиновники получают государствен-

ную пенсию, а служащие и рабочие – пенсию на основе договора

о социальном страховании.

Порядок приема на государственную службу регулируется

федеральными законами по единой системе для всех трех уров-

ней государственной службы: федерации, земель и общин. Ком-

плектование кадрами осуществляется на конкурсной основе. К

каждому уровню государственных должностей предъявляются

квалификационные требования. Например, для занятия низше-

го уровня необходимым условием является успешное окончание

основной общеобразовательной школы или подготовительная

практика по будущей специальности. Средний уровень предпола-

гает окончание реального училища, подготовительную годичную

практику, сдачу экзамена. Для повышенного уровня необходимо

школьное образование, имеющее право на поступление в высшую

школу, подготовительная практика к занятию должности в тече-

ние трех лет, сдача экзамена на право службы в этой должности.

Для высшего уровня – окончание высшей школы, подготовитель-

ная практика к занятию должности в течение минимум двух лет,

сдача экзамена на право прохождения государственной службы.

В частности, федеральные государственные служащие при-

нимаются на должность Федеральным президентом либо его

представителем посредством вручения претенденту грамоты о

его назначении. Грамота содержит отметки: «с испытательным

сроком», «почетный служащий», «временно», «пожизненно», но

если изменяется характер деятельности – обозначается новый

статус.

Наряду с этим государственная служба предусматривает

определение испытательного срока, но не более чем пять лет.

Назначить на постоянную государственную службу могут лишь

после того, как будет успешно пройден испытательный срок, а

также достигнут возраст двадцати семи лет.

Интересен опыт временного замещения должностей. К при-

меру, если у руководителя отдела возникают причины, препят-

ствующие выполнять свою работу, им назначаются один или

несколько помощников с определенными полномочиями, так

называемые «временные руководители». Более того, если, по

мнению служащего, заданная ему работа не отвечает его способ-

ностям или ему хотелось бы выполнять какую-либо другую, об

этом должна быть уведомлена кадровая реферативная группа. В

такой ситуации кадровому работнику вменяется в обязанность

провести личную беседу со служащим и представить результаты

руководителю.