Принципы обеспечения безопасности взаимодействия человека со средой обитания

Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы глобализации задают новые параметры экологического развития государства, по-новому определяют проблемы обеспечения экологической безопасности в силу меняющегося характера вызовов и угроз, с которыми сталкивается человечество. Неблагоприятное состояние окружающей среды и необходимость обеспечения экологической безопасности требуют принятия адекватных мер правового, организационного и иного характера. Комплексное воздействие на человека негативных социальных, экономических, экологических и других факторов приводит к ухудшению здоровья населения, отражается на демографии. В мире сегодня от 25 до 33% всех зарегистрированных заболеваний, по оценкам ВОЗ, напрямую связаны с загрязнением окружающей среды, из них 2/3 составляют детские заболевания1.
На современном этапе право на благоприятную окружающую среду служит основой конституционных экологических прав и выступает как важнейшая конституционная ценность. Реализация данного права дает возможность человеку пользоваться благоприятным состоянием окружающей среды, проживать в здоровой среде, не угрожающей его жизни и здоровью, способствует полноценному и свободному его развитию. Благоприятное состояние окружающей среды – обязательная составляющая права на достойный уровень жизни.
Ухудшение экологической ситуации отрицательно сказывается не только на реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, но и на экологической безопасности Российского государства. Экономическое развитие страны осуществляется без учета экологических факторов. Поэтому совершенствование системы государственного регулирования качества окружающей среды и экологических условий жизни должно быть жестко привязано к основным направлениям обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Приоритетным направлением развития современного правового, социального Российского государства является определение национальных интересов, путей и средств их реализации в сфере обеспечения национальной безопасности, важнейшей составляющей которой выступает экологическая безопасность.
В рамках социальной политики Российскому государству необходимо активизировать усилия по оздоровлению и улучшению окружающей среды, сделать ее отвечающей параметрам достойного уровня жизни. «Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах»2.
Действующее законодательство не обеспечивает снижение негативного воздействия на окружающую среду, выполнение природоохранных и восстановительных мероприятий в полном объеме. Оно не содержит механизмов, обязывающих природопользователей компенсировать причиненный вред окружающей среде. Ставки платы за загрязнение окружающей среды не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб.
Существуют проблемы и в организационном плане. Установленная система специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не способствует эффективному решению экологических проблем. Свидетельство тому – ситуация с лесными пожарами в 2010 г.
Обеспечение экологической безопасности предполагает разработку и проведение единой государственной политики в области экологии. Основными ее элементами являются финансирование федеральных программ по оздоровлению окружающей среды, принятие мер по экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Надлежащее исполнение данных конституционных полномочий прописано в Основном Законе Российской Федерации и позволит обеспечить экологическую устойчивость.
Задача обеспечения экологической устойчивости Российского государства недостаточно учитывается в последних стратегических документах Правительства РФ. В них решение экологических проблем представляется скорее как тактическое и краткосрочное действие, а не как комплексная долгосрочная политика страны. Так, в официальных программах Правительства России – планах действий Правительства РФ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы – упоминание экологических проблем минимально.
Конституционно-правовые основы государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального природопользования призваны гарантировать баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, и экологических интересов человека и общества в целом. Этим предопределяются возложенные на государство в лице его органов соответствующие координирующие, контрольные и нормативно-регулятивные функции и конституционно-правовая ответственность за их невыполнение.
Обеспечение экологической безопасности и защита конституционных экологических интересов нынешнего и будущих поколений, безусловно, относятся к приоритетам внутренней и внешней политики Российской Федерации. Важнейшими задачами Российского государства в этой области являются совершенствование национального законодательства, разработка экологической стратегии и экологической политики с учетом международных норм и принципов устойчивого развития.
Изложенные обстоятельства определяют актуальность задачи доктринального построения целостной конституционно-правовой концепции экологической безопасности в Российской Федерации.
Научная проблема диссертационного исследования обусловлена отсутствием в действующем российском законодательстве и доктрине конституционного права единого представления о сущности экологической безопасности, ее содержательных характеристиках и механизмах обеспечения. Результатом анализа поставленной проблемы являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию экологической безопасности Российской Федерации и основные направления совершенствования ее конституционно-правовой регламентации.
Целью диссертационного исследования является комплексный, системный анализ понятия, содержания и сущности экологической безопасности, формулировании теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правовой регламентации экологической безопасности в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих
задач:
– проанализировать понятие и теоретико-правовое содержание экологической безопасности, выявить ее конституционно-правовую сущность;
– выявить основные тенденции влияния глобализационных процессов на экологическую безопасность человека, общества и государства в современных условиях;
– сформулировать национальные интересы Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности;
– исследовать конституционные основы экологической стратегии и экологического развития Российского государства в контексте принципа устойчивого развития;
– определить институциональные основы конституционно-правового регулирования экологической безопасности;
– проанализировать социальную функцию Российского государства в сфере экологической безопасности;
– раскрыть сущность и современное значение конституционных экологических прав;
– охарактеризовать основные субъекты конституционного права на благоприятную окружающую среду;
– дифференцировать понятия «право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды», «право на экологическую информацию», выявить основные проблемы и перспективы реализации конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;
– обосновать особую роль конституционного права на возмещение экологического вреда в системе экологической безопасности и определить публично-правовые механизмы его реализации;
– теоретически осмыслить юридическую природу и формы реализации конституционных экологических обязанностей;
– выделить основные субъекты конституционных экологических обязанностей, обосновать роль Российской Федерации в этой сфере в контексте концепции «позитивных обязательств» государства;
– раскрыть сущность конституционно-правовой ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности и обосновать ответственность Российского государства по возмещению экологического вреда здоровью человека и окружающей среде;
– сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в сфере конституционно-правового регулирования экологической безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовая регламентация экологической безопасности, выраженная в нормативном содержании Конституции РФ и федеральных законов, доктрине конституционного права, практике Конституционного Суда РФ, а также складывающаяся на этой основе правоприменительная практика.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа диссертационного исследования. Комплексный характер конституционно-правовой концепции экологической безопасности потребовал анализа научной литературы по общей теории государства и права, философии, социологии, политологии, юриспруденции.
До настоящего времени в науке конституционного права отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные конституционно-правовой сущности экологической безопасности. Нерешенной остается задача формирования конституционно-правовой концепции экологической безопасности, исследования институциональных основ ее обеспечения, определения конституционной стратегии Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности, исследования значения конституционных экологических прав и обязанностей в системе обеспечения экологической безопасности. Все эти проблемы и предопределили выработку авторской концепции конституционно-правового регулирования основ экологической безопасности.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и очевидность практической значимости рассматриваемой проблемы, ее определенная новизна, а также объективная потребность в совершенствовании правового регулирования экологической безопасности в Российской Федерации вызывают необходимость выработки авторской концепции конституционно-правовых основ экологической безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть концепцию экологической безопасности с точки зрения относительно инвариантных стратегических основ ее обеспечения, с одной стороны, и динамики правового регулирования в данной сфере с учетом становления в Российской Федерации демократического социального государства, интеграции в европейское пространство – с другой. На основе данного метода автор обосновывает достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, демонстрирует изменения конституционно-правовой модели обеспечения экологической безопасности в зависимости от совокупности воздействующих на нее внутренних и внешних факторов.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования отношений в сфере обеспечения экологической безопасности с позиции ее конкретного нормативного содержания.
Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования проблемы экологической безопасности с учетом различных экономических, политических и социальных аспектов охраны окружающей среды. С помощью данного метода экологическая безопасность проанализирована в качестве интегративной структуры с учетом ее разноотраслевых характеристик и механизмов обеспечения.
Достижению поставленной в диссертационной работе цели способствовал и метод сравнительного правоведения. На его основе автор проанализировал значительный массив зарубежного и международного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, выделил интегративные характеристики различных подходов в данной сфере.
Возможности междисциплинарного подхода были использованы с целью учета научных достижений как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, экологического, международного и др.), так и иных сфер гуманитарного знания. Концептуальные идеи политологии, социологии, экономики позволяют проанализировать данную научную проблему с различных точек зрения и определить в том числе вектор конституционно-правового развития стратегии экологической безопасности.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки конституционного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, международного, экологического, гражданского и административного права, а также обобщения и выводы по философии, политологии, экономики и социологии.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральное законы, подзаконные акты федерального уровня, законодательство субъектов Федерации, другие нормативные материалы и статистические данные.
В качестве эмпирического материала в работе использовались постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое комплексное исследование, посвященное выяснению конституционно-правовой природы экологической безопасности. В ней впервые на монографическом уровне проводится полное исследование сущности и содержательных характеристик экологической безопасности, предлагаются институциональные структуры ее обеспечения, выявляются конституционные параметры определения экологической политики, стратегии экологического развития России как социального государства.
Впервые проанализированы круг субъектов конституционных экологических прав и обязанностей; определено значение конституционных экологических прав в системе смежных прав (природоресурсовых, гражданско-правовых и иных); обоснована особая юридическая природа конституционного права на возмещение экологического вреда; рассмотрено содержание конституционной обязанности Российского государства по обеспечению экологической безопасности; выявлена сущность конституционно-правовой ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Экологическая безопасность определяется автором как состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
В работе обосновано, что концепция экологической безопасности должна формироваться именно в рамках конституционного права, поскольку, являясь частью национальной безопасности, она отнесена к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, представляет собой конституционно-правовую категорию. Именно и только конституционно-правовой дискурс позволит синтезировать разнонаправленные подходы, имеющие целью обеспечение экологической безопасности методами и средствами различных отраслей права.
2. Автором доказано, что понятия «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» не совпадают, во-первых, телеологически (по целевому признаку) и, во вторых, содержательно.
Охрана окружающей среды выступает в качестве средства (но не единственного) обеспечения экологической безопасности. Экологическая же безопасность выступает в качестве результата целого комплекса мер, в который входит и охрана окружающей среды. Точно так же охрана окружающей среды представляет собой важное, но не единственное направление деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц по обеспечению экологической безопасности.
Содержательно экологическая безопасность является более объемным концептом, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства. Природоохранная деятельность (даже если рассматривать окружающую среду в максимально широком смысле, включая в нее и антропогенные объекты) является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности. Среди направлений деятельности уполномоченных органов и лиц в этой сфере можно отметить санитарно-эпидемиологические, гигиенические, технологические и иные меры, нацеленные на обеспечение экологической безопасности.
3. Обеспечение экологической безопасности, по мнению автора, достигается системой правовых, организационных, экономических, политических и иных мер, принимаемых на государственном уровне, направленных на сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий в целях удовлетворения экологических интересов и потребностей нынешнего и будущих поколений.
4. Экологическая стратегия Российского государства имеет конституционную основу и понимается как совокупность долговременных приоритетов, целей, задач и мер, определяющих важнейшие направления экологического развития, включая научные, правовые, организационные основы и экономические механизмы обеспечения экологической безопасности.
При этом экологическая стратегия должна выступать концептуальной основой для государственно-частного партнерства по вопросам обеспечения экологической безопасности; обеспечивать согласованность действий органов государственной власти различных уровней по направлениям экологического развития в долгосрочной перспективе; определять стратегический вектор для разработки и корректировки нормативно-правовой базы обеспечения экологической безопасности; служить основой для принятия решений на государственном уровне по разработке и реализации целевых программ и проектов обеспечения экологической безопасности.
Признание на государственном уровне экологических проблем должно повлечь за собой не только совершенствование законодательной базы обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и природных ресурсов, но и разумное реформирование существующей системы специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Целесообразным является создание системы таких органов, возглавляемых Министерством охраны окружающей среды РФ. Требуется также формирование и отдельной, самостоятельной структуры по вопросам использования и охраны природных ресурсов (Министерство природных ресурсов РФ).
Логичной представляется и постановка вопроса о создании новых подразделений, например Управления по экологической безопасности в структуре Администрации Президента Российской Федерации.
5. Национальные интересы в сфере обеспечения экологической безопасности, по мнению автора, представляют собой совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности окружающей среды, в рациональном природопользовании, в защите экологических прав и устойчивого развития личности, общества и государства.
Национальные экологические интересы, сформулированные в виде стратегических задач, составляют основу экологической безопасности и должны быть реализованы государством на национальном и международном уровнях.
Охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологическое благополучие, обеспечение экологической безопасности составляют интересы личности, общества и государства и в совокупности образуют конституционные экологические интересы.
Конституционные экологические интересы следует определить как потребность в обеспечении здоровых и безопасных условий жизнедеятельности, гарантирующих устойчивое функционирование объектов окружающей среды, личности, общества и государства.
При исследовании сущности, значения и особенностей реализации экологических интересов актуальным является вопрос об их сочетании, балансе. В данном случае сущность баланса интересов выражается в реализации принципа соразмерности, адекватности между степенью важности интересов и характером затрачиваемых усилий по их обеспечению. Реализация данного принципа направлена на уменьшение вероятности наступления большего вреда в результате ограничения интересов одних субъектов и предоставления режима наибольшего благоприятствования другой стороне.
В этом плане сущность баланса интересов в сфере обеспечения безопасности может проявляться в установлении правила, в соответствии с которым закрепление приоритета интересов одного из субъектов правоотношений должно компенсироваться установлением льгот и гарантий другим субъектам правоотношений.
6. Обосновывается необходимость учета экологической составляющей социальной политики Российской Федерации как социального государства.
Социальная политика государства направлена, в частности, на решение экологических проблем, а в плане гарантирования достойного уровня жизни населения она не может быть реализована без обеспечения качественного, здорового состояния окружающей среды, оказывающей благоприятное влияние на жизнь и здоровье людей.
Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Значит, обеспечение права на благоприятную среду обитания следует рассматривать как составную часть конституционного права на благоприятную окружающую среду. Обеспечение достойного уровня жизни требует выработки единых стандартов, нормативов, основанных на общепризнанных нормах и принципах международного права.
7. Автором предлагается модель согласования разнонаправленных интересов (экономических, экологических и т.п.) в сфере обеспечения экологической безопасности на основе институциональной структуры социально-партнерских отношений.
Исходя из максимально широкого понимания социального партнерства как диалога между различными слоями общества и государством, автор видит значительный потенциал использования наработанных в рамках социально-трудовой сферы механизмов в решении иных социальных проблем. В работе предлагается использовать указанные механизмы вне того предметного содержания, которое им придается в теории и практике трудового права. Существуют все необходимые предпосылки развития социально-партнерских отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Представляется целесообразным создание на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) трехсторонних комиссий в составе: представителей органов государственной власти и местного самоуправления; крупных предприятий; общественных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.
Целями деятельности таких комиссий должны стать:
– обсуждение законопроектов и проектов иных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы экологической безопасности;
– заключение коллективных соглашений по вопросам обеспечения экологической безопасности;
– консультации по проблемам применения законодательства, связанным с обеспечением экологической безопасности и т.п.
8. Экологическая политика – это деятельность органов публичной власти, которая позволяет оптимальным образом регулировать отношения между человеком и окружающей средой в социально-экономической и политической сферах и направлена на охрану окружающей среды, рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности в интересах нынешних и будущих поколений.
В качестве стратегических целей экологической политики автор выделяет следующие направления:
– реализация права настоящего и будущего поколений на благоприятную окружающую среду;
– обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов;
– поддержание устойчивого развития и экологической безопасности России.
9. Особая юридическая природа конституционного права на благоприятную окружающую среду (наличие характеристик личного и одновременно социального) свидетельствует о его многофункциональном характере. С одной стороны, государство должно принимать меры по его реализации (позитивная функция), а с другой – воздерживаться от чрезмерного вмешательства (негативная функция).
Реализация конституционных экологических прав способствует решению таких важнейших задач, как обеспечение благоприятного состояния окружающей среды; информационное обеспечение экологической деятельности; защита прав людей, оказавшихся жертвами экологических катастроф и бедствий; усиление ответственности должностных лиц за принятие решений, нарушающих экологические права и интересы личности, населения, общества, государства; согласование экологических и экономических интересов хозяйствующих субъектов, населения.
10. В работе обоснована специфика экологических прав в их соотношении со смежными правами (природоресурсными, экономическими и т.п.). Автором показано, что в отношении морфологически единого объекта могут возникать различные по своему характеру и отраслевой принадлежности правоотношения. При этом вполне возможна конкуренция различных прав в отношении одного и того же объекта. Автор считает, что именно экологические права очерчивают границы реализации природоресурсных и имущественных прав.
Критерием ограничения прав и свобод выступает закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип соразмерности ограничения основных прав. Исходя из конституционно-правового смысла данного принципа, раскрытого в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, автор приходит к выводу, что соразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в случае необходимости в целях защиты конституционных ценностей, в том числе прав и свобод других лиц, на основе их баланса.
11. В работе проведено разграничение индивидуальных и коллективных субъектов права на благоприятную окружающую среду как основного конституционного экологического права. Обоснована специфика коллективных субъектов данного права. Коллективные субъекты конституционных прав, в том числе права на благоприятную окружающую среду, подразделяются на формализованные в юридическом смысле, то есть выступающие в виде одной из организационно-правовых форм, предусмотренных действующим законодательством, и неформализованные.
К первым можно отнести различного рода общественные организации и объединения, которые приобретают свою правосубъектность путем государственной регистрации либо совершения иных юридически значимых действий. Неформализованные коллективные субъекты права представляют собой естественно сложившиеся общности людей, не обладающие официально закрепленным статусом. К таковым следует причислить народы, нации, меньшинства и т.п. Как правило, данные коллективные субъекты осуществляют свои правомочия, вытекающие из предоставленных им прав, посредством образования формализованного субъекта, который представляет их интересы. Однако в качестве правообладателя выступают непосредственно указанные неформализованные субъекты.
12. На основе проведенного анализа действующего законодательства и правоприменительной практики выделены основные проблемы реализации конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. По мнению автора, сложившаяся ситуация в сфере доступа к экологической информации не позволяет в полной мере обеспечивать потребность в достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и не соответствует требованиям безопасности. Нормы действующего законодательства не предусматривают ответственность (административную, уголовную, гражданско-правовую) за отказ в предоставлении экологической информации, что явно противоречит ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41 Конституции РФ.
13. Сущность конституционных экологических обязанностей автор определяет как закрепленное в Конституции РФ должное поведение правообязанных субъектов, направленное на сохранение благоприятного, здорового состояния окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в целях удовлетворения интересов нынешнего и будущего поколений.
Конституционно-правовая обязанность Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности – это приоритетное направление деятельности органов государственной власти по реализации конституционных экологических функций и задач, обеспечивающих рациональное природопользование, охрану окружающей среды и экологическую безопасность.
Содержательно она включает в себя:
– законодательное регулирование экологической безопасности;
– организационное обеспечение экологической безопасности;
– формирование и реализацию эффективной экологической политики;
– утверждение экологических стандартов;
– организацию и совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экологической безопасности;
– защиту конституционных экологических прав;
– возмещение вреда, причиненного неблагоприятным состоянием окружающей среды.
14. Конституционно-правовая ответственность Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности обусловлена необходимостью защиты экологических интересов государства, общества и личности. Ответственность Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности носит субсидиарный характер. В сфере возмещения экологического вреда такая ответственность предусмотрена как Конституцией РФ, так и нормами действующего законодательства. Государство несет ответственность за действия или бездействие государственных органов и их должностных лиц.
15. С позиции авторского понимания сущности экологической безопасности как конституционно-правовой категории обоснована необходимость дифференцированного подхода к пониманию экологического вреда. На текущем этапе экологический вред в доктрине рассматривается как «собирательное» понятие, включающее в себя любой вред, причиненный окружающей среде или человеку, его имуществу, вследствие неблагоприятного воздействия окружающей среды. В работе отмечается, что подобный подход не способствует идентификации собственного смысла экологического вреда в отличие от имущественного ущерба или вреда здоровью. Экологический вред в собственном смысле слова следует отличать, например, от вреда, причиняемого объекту природной среды как предмету материального мира (затраты на восстановление такого объекта). Кроме того, экологический вред, причиняемый самим фактом проживания в неблагоприятной среде, необходимо отличать как от вреда здоровью, так и от морального вреда.
16. Подвергнуты критике существующие в настоящее время законодательный подход и правоприменительная практика, связанная с возмещением экологического вреда в рамках гражданско-правовых отношений. Экологический вред имеет публично-правовую природу (как и экологические деликты), поэтому и его возмещение должно предполагать наличие публично-правовых административных механизмов. В частности, необходимо уполномочить специальный орган для проведения медицинского или иного обследования, на основании заключения которого экологический вред будет возмещаться; разработать и принять методику его возмещения и т.п. При этом возмещение экологического вреда должно охватывать не только реальное ухудшение здоровья, но и риск проживания в неблагоприятной среде, а размер возмещения должен определяться в зависимости от уровня неблагоприятных факторов окружающей среды.
17. В ходе исследования рассмотрена конституционно-правовая сущность ответственности по возмещению экологического вреда. Исходя из этого обоснована необходимость учета презюмируемого, или потенциального, вреда, который обусловлен риском проживания или работы в условиях неблагоприятной экологической ситуации. Автор предлагает разработать и утвердить методику возмещения такого вреда, в зависимости от фактического состояния окружающей среды: концентрации вредных веществ и иных факторов деградации. В настоящий период такой подход характерен для возмещения вреда, причиненного глобальными экологическими катастрофами (например, авария на Чернобыльской АЭС). Материальной основой системы возмещения презюмируемого экологического вреда могут стать обязательные платежи за так называемый правомерный экологический вред и предусмотренные законодательством механизмы экологического страхования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки конституционного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования конституционно-правовых вопросов регулирования основ экологической безопасности в Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Изложенные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах при преподавании конституционного права России, ряда спецкурсов, ориентированных на изучение конституционных основ национальной безопасности, защиты конституционных прав и свобод.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование норм действующего законодательства и правоприменительной практики.
XXI век характеризуется глобальными отрицательными изменениями в экономической, социальной, культурной и других сферах. Следствием социально-экономического развития стало и ухудшение состояния окружающей среды. В связи с этим обострилась ситуация в сфере реализации права на благоприятную окружающую среду, что бесспорно влияет на экологическую безопасность в глобальном масштабе.
Глобализация является не только экономическим процессом, она имеет также социальные, политические, экологические, культурные и правовые аспекты. Под воздействием глобализационных процессов активно развивается международное и национальное право в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Постепенно усиливающиеся (в результате набирающей силу глобализации) процессы гармонизации внутреннего и международного законодательства диктуют необходимость определения на современном этапе оптимальных форм и способов решения этой проблемы, позволяющих:
– обеспечить разумное сочетание национальных и международных интересов, учитывая при этом потребность государства сохранить собственную идентичность, включая основы конституционного строя, специфику реализации государственного суверенитета, организации государственного устройства и построения правовой системы;
– конкретизировать на основе возможного баланса интересов личности, общества и государства основные приоритеты отечественной правовой политики, имея в виду наличие как совпадающих целей, так и объективных противоречий между правами и свободами граждан и интересами национальной безопасности.
Сущность глобализационных процессов заключается в том, что они оказывают заметное влияние на экологическую безопасность личности, общества и государства. Поэтому в условиях глобализации важное значение имеют творческое осмысление и восприятие зарубежного опыта и процесс взвешенной имплементации норм международного права в российскую правовую систему в целях установления разумного баланса между правами и свободами граждан и интересами экологической безопасности. Органичным результатом развития глобализационных процессов явились ратификация Киотского протокола, утверждение Климатической доктрины Российской Федерации и т.д. В работе отмечено, что факт ратификации Киотского протокола не гарантировал автоматическую реализацию его требований в правовом пространстве России. Для проведения столь важных государственно-правовых преобразований необходимо было своевременно создать благоприятные условия, способствующие, наряду с выполнением в полном объеме принятых обязательств, обеспечению социально-экономического роста внутри страны. Позитивный потенциал механизмов Киотского протокола в решении проблемы неблагоприятного изменения климата в Российской Федерации, к сожалению, не получил должного развития.
Для совместного решения глобальных экологических проблем на международном уровне необходимо формирование единого для всех стран правового поля, обеспечивающего международную экологическую безопасность. В связи с этим представляется целесообразным более интенсивное вхождение Российской Федерации в существующую правовую систему региональной экологической безопасности, прежде всего европейской, в частности присоединение к Конвенции о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, от 25 июня 1998 г. (Орхусской конвенции).
Для России в условиях глобализации приоритетным направлением становится обеспечение национальных интересов. Охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологическое благополучие, обеспечение экологической безопасности составляют интересы личности, общества и государства и в совокупности образуют конституционные экологические интересы.
Экологический интерес сочетает в себе различные аспекты жизнедеятельности общества и государства, носит комплексный характер. Реализация экологического интереса требует системного подхода со стороны государства. При исследовании сущности, значения и особенностей реализации экологических интересов представляется актуальным вопрос об их сочетании, балансе.
Поддерживая позицию известных ученых о публичном характере экологических интересов как интересов всего общества, составленных из интересов социальных групп и отдельных граждан (М.И. Васильева), автор диссертационного исследования отмечает, что ряд конституционных норм (например, право каждого на благоприятную окружающую среду) обеспечивают как частные экологические интересы, так и публичные интересы. Реализация названного права предполагает создание благоприятных условий проживания для личности. Но в благоприятном состоянии окружающей среды заинтересованы и население муниципального образования, общество, государство. Земля и другие природные ресурсы могут находиться не только в публичной, но и в частной собственности, но их использование возможно лишь с учетом публичного интереса – поддержания экологического благополучия. Следовательно, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ предусматривает сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам адресована к личности, однако это не исключает и публичность содержащегося в ней интереса.
Следовательно, экологические интересы государства, общества и личности не взаимоисключающие категории, а наоборот, будучи самостоятельными, они носят взаимодополняющий характер.
В работе анализируются примеры нарушения баланса интересов (проект «Сахалин-1», возобновление работы Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, строительство автомобильной дороги через Химкинский лес). При строительстве и проектировании экологически опасных объектов (АЭС, АЗС, заводы, разработка нефтяных месторождений, трубопроводы…), торговле природными ресурсами (минеральными ресурсами, лесом, объектами животного мира, особенно водными биологическими ресурсами) и т.д. органы государственной власти преимущественно руководствуются публичными, а точнее, государственными интересами, часто в ущерб конституционному праву на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологической безопасности. Как следствие, нарушаются экологические интересы личности, общества, возникают экологические конфликты.
Анализируя Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., автор подчеркивает, обозначенное в данном документе понимание национального приоритета не соответствует национальным интересам, не отражает в полном объеме проблему обеспечения экологической безопасности.
Значение конституционного закрепления категории «интерес» заключается в том, что в этом случае интересы становятся юридическим средством обеспечения не только личных, но и общественных и государственных потребностей в экологической сфере.
Применительно к вопросу о национальных интересах Российского государства в экологической сфере следует рассматривать международный и внутригосударственные аспекты ее решения. На внутригосударственном уровне важнейшие национальные интересы заключаются в обеспечении экологической безопасности, рациональном природопользовании и защите природных ресурсов, что осуществляется на настоящем этапе посредством охраны окружающей среды. На международном уровне существует необходимость гармоничного сочетания национальных экологических интересов России с интересами других государств, при этом ключевой должна стать защита собственных, национальных интересов России.
«Конституционно-правовая стратегия экологической безопасности Российского государства в контексте устойчивого развития» посвящен анализу стратегических основ конституционно-правовой политики в сфере экологической безопасности.
Современные демократические государства вступают в новый этап своего развития – экологический, для которого проблемы выживания человечества, обеспечение экологических прав отдельной личности, граждан и в целом общества являются приоритетными. В связи с этим представляется весьма важным научно обоснованное, социальное, экономическое и правовое оформление целей, задач и главных направлений деятельности Российского государства по решению экологических проблем. В данной ситуации остро ощущается необходимость разработки государственной экологической стратегии.
Государственная стратегия развития должна предусматривать систему мер, направленных на обеспечение устойчивого развития Российского государства. Исходя из того что основной задачей развития является удовлетворение человеческих потребностей и стремлений, устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.
Переход к устойчивому развитию – процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. Это предполагает создание благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды; улучшение качества окружающей среды и экологических условий жизни человека; улучшение состояния окружающей среды, повышение экологических стандартов, создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления, повышение обеспеченности населения качественной питьевой водой; ужесточение экологических требований.
Конституция РФ содержит достаточный потенциал для формирования стратегических основ экологической безопасности в контексте обеспечения устойчивого развития государства и общества.
Задача обеспечения экологической устойчивости недостаточно учитывается в последних стратегических документах Правительства РФ, в них решение экологических проблем представляется скорее как тактическое и краткосрочное действие, чем как комплексная долгосрочная политика страны. Так, в официальных программах Правительства России – планах действий Правительства РФ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы – упоминание экологических проблем минимально.
На Правительство РФ возложена обязанность по реализации государственной экологической политики, и оно несет ответственность перед российскими гражданами за состояние окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Между тем Правительством РФ до сих пор не приняты ряд нормативных актов, направленных на реализацию норм действующего законодательства. Такая ситуация свидетельствует о невыполнении Правительством РФ своих обязательств в сфере подзаконного нормотворчества. «Обязанность законодательствовать» в данном случае прямо вытекает из норм федеральных законов. Например, в ситуации, когда закон устанавливает обязательность принятия подзаконного акта для регулирования конкретной группы общественных отношений («порядок… устанавливается постановлением Правительства РФ», «согласно перечню… закрепленному органом федеральной исполнительной власти» и т.п.).
Иными словами, принятие нормативно-правового акта в данном случае следует рассматривать в качестве обязанности, невыполнение которой создает неопределенность правового регулирования и препятствует осуществлению гражданами предоставленных им прав.
Вопрос о концептуализации в нашей стране стратегических основ экологической безопасности тесно связан с проблемой реализации в Российской Федерации грамотной и последовательной экологической политики.
Автор отмечает многочисленные проблемы, связанные с отсутствием последовательности и правовой определенности государственной политики в данной сфере. В частности, на федеральном уровне отсутствуют важнейшие законы, составляющие основу правового регулирования экологической безопасности: «Об экологической безопасности», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом контроле», «Об экологическом аудите», которые в комплексе способствовали бы решению экологических проблем, а в конечном итоге обеспечению экологической безопасности. Безусловно, объективно необходимым является принятие официальной концепции обеспечения экологической безопасности.
Несмотря на ряд постановлений, принятых Правительством РФ по различным аспектам охраны природных ресурсов, окружающей среды во взаимосвязи с экологической безопасностью, нельзя не отметить и отсутствие специального акта, предусматривающего стратегию реализации экологической политики на федеральном уровне.
Автором указываются организационно-правовые проблемы в рассматриваемой сфере и обосновывается необходимость формирования самостоятельной структуры по вопросам использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.
В главе 2 «Институциональные основы конституционно-правового регулирования экологической безопасности» исследуются вопросы взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества в области обеспечения экологической безопасности.
«Экологическая политика как объект конституционно-правового регулирования: внутригосударственные и международные аспекты» характеризуются перспективные направления формирования единой экологической политики Российской Федерации на современном этапе развития.
Анализируя проблемы реализации экологической политики Российского государства, автор отмечает, что согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию одним из основных условий такого перехода является обеспечение прав и свобод граждан. При этом государство должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах, без чего переход к устойчивому развитию невозможен. Поэтому проведение столь масштабных преобразований должно сопровождаться реализацией научно обоснованной, взвешенной экологической политики, главной целью которой стало бы обеспечение экологической безопасности личности, общества и государства.
Однако декларативность государственной экологической политики не позволяет утверждать о принятии со стороны Российского государства адекватных мер по улучшению состояния окружающей среды, что в конечном итоге влияет на экологическую безопасность.
В числе актуальных проблем в работе рассматривается вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, соотношении федерального и регионального законодательства, финансировании природоохранных мероприятий, об отсутствии специально уполномоченного государственного органа в сфере обеспечения экологической безопасности. Анализируется проект Основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 г.
По мнению автора, экологическая политика должна быть системной, выступать в качестве одного из аспектов политики национальной безопасности, позволяющей сбалансировать взаимодействие человека и окружающей среды. Целью государственной экологической политики является обеспечение гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы. Разработка и реализация экологической политики – сложные задачи не только ввиду принципиальной важности экологических проблем для жизни страны, но и в силу научной неопределенности, характерной для многих важнейших прикладных и концептуальных вопросов.
Экологическая политика должна также быть совместимой и с социальной поли