Государственный (муниципальный) долг

Мировая практика развития государственных и муниципальных финансов свидетельствует, что займы используются для долгового финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а так­же местные органы власти. К государственным заимствованиям отно­сятся займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организа­ций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. Дол­говое финансирование дефицита в мире распространено очень широко.

Следует отметить, что государственный и муниципальный дол­говой рынок является специфичным с точки зрения функций, выпол­няемых его субъектами. Так, государство и муниципальное самоуправ­ление выполняют на нем следующие функции:

■ кредитора;

■ заемщика;

■ гаранта.

Государственное (муниципальное) заимствование - это госу­дарственный заем, осуществляемый путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов БС РФ, кредитных орга­низаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кре­диты, кредиты международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства (ст. 103 БК РФ).

Под государственным долгом понимается величина накоплен­ного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств испол­нительных органов власти перед физическими и юридическими лица­ми, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

К государственному долгу РФ в соответствии со ст 97 БК РФ относятся долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, субъектами федерации, муниципальными образованиями, иностран­ными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физически­ми и юридическими лицами, возникающие в результате государствен­ных заимствований РФ, а также долговые обяза­тельства по государственным гарантиям, предоставленным РФ (ст. 97 БК РФ).

 

Структура государственного долга — группировка долговых обя­зательств по установленным федеральным законодательством их видам.

Внешний долг обязательства, возникающие в иностранной ва­люте.

Внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте РФ.

Государственный финансовый кредит — форма бюджетного кре­дита, при которой за счет Российской Федерации предоставляются денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правитель-ством Российской Федерации и правительством иностранного госу­дарства.

Государственный экспортный кредит представляет собой фор­му бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных среде i в осу­ществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу ино­странного заемщика — импортера товаров и услуг — в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком - агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заем­щиком — импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по воз­врату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской Федерации.

Характеристика и структура долга

Долговые обязательства государства могут быть как явными, так и неявными.

К явным (или безусловным) обязательствам относятся привлеченные займы, кредиты и ссуды. Они подлежат четкому пла­нированию, имеют известный график обслуживания и погашения.

Неявные (условные) обязательства образуются в процессе исполне­ния бюджета в виде задолженности по выплате зарплаты работникам бюджетной сферы или оплате государственных заказов. К ним также относятся обязательства, выплаты по которым носят вероятностный характер (например, государственные гарантии). Наличие неявного долга усложняет процесс бюджетного планирования, вносит в него элемент неопределенности. Однако на практике важно учитывать все компоненты задолженности государства, поскольку с каждым из них связаны определенные расходы и риски.

Если бюджет очередного года был исполнен с дефицитом, это оз­начает рост номинальной величины государственного долга. Если раз мер долга слишком велик, то из года в год растут расходы на его обслу­живание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться и урезаются другие статьи расходов. С негативными последствиями чрез­мерной задолженности Россия в полной мере столкнулась в 90-х гг. Однако само по себе наличие большого государственного долга не яв­ляется показателем критического состояния экономики. Долг многих развитых стран (в том числе США) существенно превышает россий­ский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Главный вопрос заключается в эффективности управления этими обязательствами.

Структуру государственного долга можно изучать исходя из раз­личных критериев:

■ по видам валют, в которых выражены долговые обязательства;

■ срочности исполнения обязательств;

■ соотношению явных (безусловных) и неявных (условных) обя­зательств;

■ видам держателей.

Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства.

Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и состав­ляющим государственную казну. Долг субъекта Российской Федерации обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта федерации. При этом федеральное пра­вительство не несет ответственности по обязательствам субъектов фе­дерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии.

Структура государственного долга РФ опре­делена ст. 98 БК РФ, структура государственного долга субъекта РФ — ст. 99, структура муниципального долга - ст. 100 БК РФ. Эта структу­ра полностью определяется федеральным законодательством — БК РФ (табл. 1).

Структура госдолга РФ	Структура госдолга субъекта РФ	Структура муниципального долга
Долговые обязательства по кредитам, привлеченным от имени РФ от кредитных органи­заций, иностранных госу­дарств, международных финансовых организаций, иных субъектов междуна­родного права, иностранных юридических лиц	Долговые обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых институтов	Долговые обязательства по кредитам, полученным муниципальным образова­нием от.кредитных органи­заций
По государственным цен­ным бумагам, выпущенным РФ	По государственным цен­ным бумагам, выпущенным субъектом Российской Федерации	По муниципальным цен­ным бумагам
По бюджетным кредитам, предоставляемым бюджета­ми другого уровня БС РФ	По бюджетным кредитам, предоставляемым бюджета­ми другого уровня БС РФ	По бюджетным кредитам, предоставляемым бюджета- другого уровня БС РФ
По государственным гаран­тиям Российской Федерации	По государственным гарантиям субъекта РФ	По муниципальным гарантиям
По иным долговым обяза­тельствам, ранее отнесен­ным на долг Российской Федерации	Долговые обязательства не могут существовать в иных видах	Долговые обязательства не могут существовать в иных видах

Из таблицы следует, что виды долговых обязательств бюджетов разного уровня различаются. Так, развернутый перечень внешних и внутренних долговых обязательств характерен только для нашей страны. Спектр действия внешних обязательств значительно сокраща­ется в бюджетах нижнего уровня, а для муниципальных бюджетов внешние источники финансирования недоступны.

Федеральное законодательство также определяет срочность долговых обязательств бюджетов всех уровней (табл. 2).

Таблица 2

Сроки действия государственного и муниципального долга Вид долга Долг Российской Федерации Долг субъекта Российской Федерации Долг муниципального образования Долгосрочный От 5 до 30 лет включительно От 5 до 30 лет включительно От 5 до 10 лет включительно Среднесрочный От года до 5 лет От года до 5 лет От года до 5 лет Краткосрочный До 1 года До 1 года До 1 года

 

Как следует из таблицы, срочность долга местного бюджета в от­ношении долгосрочного заимствования значительно ограничена.

Структура государственного и муниципального долга также вклю­чает перечень параметров, входящих в его объем, который позволяет выявить, что только государственный бюджет может содержать раз­вернутую систему внешних заимствований. При этом в объем госу­дарственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

■ номинальная сумма долга по государственным ценным бума­гам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

■ объем основного долга по кредитам, которые получены Россий­ской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствовани­ям), привлеченным под государственные гарантии Российской Феде­рации;

■ объем обязательств по гарантиям Российской Федерации, вы­раженным в иностранной валюте.

В объем государственного внутреннего долга Российской Фе­дерации включаются:

■ номинальная сумма долга по государственным ценным бума­гам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в ва­люте Российской Федерации;

■ объем основного долга по кредитам, которые получены Рос­сийской Федерации и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

■ объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

■ обьем обязательств по гарантиям Российской Федерации, вы­раженным в валюте Российской Федерации;

■ объем иных долговых обязательств Российской Федерации.

Управление государственным и муниципальным долгом пре­дусматривает создание верхних его пределов, которые в обязательном порядке отражены в законе о бюджете текущего финансового года.

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Система государственных и муниципальных заимствований

 

 

Заимствования могут служить эффективным способом финанси­рования развития капитальной инфраструктуры в любом государстве и способствуют развитию гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов. При этом существует опасность, что бюджеты разного уровня могут надолго попасть в зави­симость от долгов - это может привести к продолжительным финан­совым трудностям, особенно в условиях утечки из страны капитала. Погружение в долги, особенно субфедеральных бюджетов, вступает в противоречие с макроэкономической стабилизацией, нацеленной на сдерживание инфляционных процессов. Существует еще одна особен­ность системы заимствований. Рынки капитала имеют продолжитель­ную память. Когда в 1996 г. Российская Федерация пришла на между­народный рынок ссудного капитала, Ассоциация французских держателей российских облигаций (Association Francaise des Porteurs d’Emprunts Russes) напомнила мировому сообществу об облигациях царского займа, выпущенных между 1822 и 1914 гг., по которым была прекращена выплата процентов и основной суммы долга. Для выпус­ка новых облигаций потребовалась определенная компенсация части старого долга.

В федеративном государстве органы любого уровня управления не могут прибегать к долгу (особенно внешнему), не имея четкой про­граммы по его обслуживанию. Контроль со стороны центра обусловлен макроэкономическими причинами, например, дефицит бюджета может нанести ущерб политике экономической стабилизации, а необходимость обслуживать долги - привести к сокращению доходов бюджетов.

Для ограничения заимствований в мировой финансовой практи­ке применяется ряд рычагов:

1) Рыночный— объем заимствований зависит от конъюнктуры мирового рынка капитала и только от сумм, которые кредиторы со­гласны предоставить, руководители нижестоящих уровней бюджетов, как и руководители центра, полагаются на соблюдение заемщиками дисциплины рынков капитала. В этом случае международные рейтин­говые агентства (Standard&Poor’s, Fitch, Moody’s) предоставляют ин­формацию о кредитных рейтингах заемщиков, на основе которых осу­ществляется предоставление займов и кредитов;

2) Административный— объем заимствовании определяется цен тральным финансовым органом (министерством финансов страны), который контролирует величину заимствований бюджетов нижнего уровня (утверждает программу заимствований, размер эмиссии или

кредита);

3) Правовой— пределы заимствований нижестоящих уровней устанавливаются в законодательном порядке (Польша, США). Обыч­но объем долга не должен превышать определенного процента от на­логооблагаемой базы, закрепленной за бюджетами нижнего уровня.

Следует отметить, что контроль со стороны вышестоящих уров­ней власти приобретает приоритетное значение, если он гарантирует помощь нижестоящим уровням бюджета в обслуживании долга.

Россия использует второй и третий рычаги в системе управления долгом.

Система государственных и муниципальных заимствовании имеет определенные лимиты, определяемые БК РФ (ст. 104—107):

предельный объем заимствований Российской Федерации ут­верждается в рамках закона о бюджете на текущий финансовый год и плановый период вместе с программами внешних и внутренних за­имствований РФ.

Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

предельный объем государственного долга субъекта Россий­ской Федерации, муниципального долга на очередной финансовый год и плановый период устанавливается законом (решением) о соответ­ствующем бюджете.

Государство может прибегать к займам как в условиях стабиль­ной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каж­дый заем предполагает определенное обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя следующее:

■ оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслужи­ванием (выплатой процентов) и погашением;

■ сопоставление различных вариантов заимствований;

■ расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми вы­годами от использования средств.

Наибольшую трудность вызывает оценка выгод, поскольку они имеют не только экономическую, но и социально-политическую со­ставляющую и не всегда поддаются количественному измерению, а кроме того, распределены во времени.

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяетсягенеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для феде­рального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе согла- шений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств и получение кредита. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по рас пространению государственных ценных бумаг. Банк России осуществ­ляет функции генерального агента по обслуживанию государственно­го внутреннего долга безвозмездно.

Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство Российской Федерации либо упол­номоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъек­ты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравни­вание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования.

С 1 января 2011 г. субъекты Российской Фе­дерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собствен­ных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Фе­дерации, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Россий­ской Федерации.

Те из них, для кого доля межбюджетных трансфер­тов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5% объема собствен­ных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Фе дерации, вправе осуществлять внешние заимствования в целях обес­печения погашения внешнего. При этом в текущем финансовом году объем указанных внешних заимствований не может превышать объ­ема обязательств по погашению в текущем финансовом году имеюще­гося на начало года внешнего долга субъекта Российской Федерации без учета обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной ва­люте. Муниципальные образования вправе осуществлять только внут­ренние займы.

Инструментом заимствований являются выпуск государствен­ных и муниципальных ценных бумаг, а также кредиты. В зависимо­сти от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназна­чены для продажи как на внутреннем, так и внешнем рынках, а кредиты предоставлены и внутренними, и внешними кредиторами. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внут­ренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учи­тывать ограничения, установленные БК РФ для объема дефицита бюд­жета, а также государственного и муниципального долга.

В решении об эмиссии отражается следующая информация:

■сведения об эмитенте ценных бумаг;

■ объем и условия эмиссии;

■ способ исполнения обязательств по ценным бумагам.

Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией ус­ловий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того как государственный заем выпущен в обраще­ние, изменения его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.

В Российской Федерации действует единая система учета и ре­гистрации государственных и муниципальных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется Минфином России. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение трех дней с момента их возникно­вения должна быть внесена в Государственную долговую книгу.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Минфина России (ст. 121 п. 1 БК РФ). Ведение Государственной долговой книги субъекта РФ (ст. 121 п. 2, 3 БК РФ), Муниципальной долговой книги осуществляется соответственно фи­нансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым ор­ганом муниципального образования. В Государственной долговой кни­ге Российской Федерации отражаются следующие сведения:

■ объем долговых обязательств государства (в том числе гаран­тий);

■ дата возникновения обязательств;

■ полное или частичное исполнение указанных обязательств;

■ другая информация, определенная Минфином России.

В Государственной долговой книге субъекта Российской Феде­рации и муниципального образования отражаются следующие сведе­ния:

■ объем долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования по видам этих обязательств;

■ дата возникновения и исполнения полностью или частично этих обязательств;

■ формы обеспечения обязательств и другая информация, опре­деленная финансовым органом субъекта Российской Федерации и фи­нансовыми органами муниципальных образований соответственно.

В Государственной долговой книге субъекта Российской Феде­рации и муниципального образования в том числе учитывается ин­формация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах муниципаль­ного образования, отраженных в Муниципальной долговой книге, под­лежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Рос­сийской Федерации. Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в Государственной долговой книге Российской Федерации, а также информация о долговых обязатель­ствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Минфину России. Ответственность за достоверность переданной информации несут органы, ее предостав­ляющие.

Расходные обязательства Российской Федерации по обслужива­нию государственного долга РФ определяются на основании международных договоров и соглашений, а также ориги­нальных графиков платежей иностранным кредиторам в соответствии с двусторонними соглашениями, условиями выпуска государственных ценных бумаг