Понятие и принципы избирательного права

Понятие избирательного права и сущность выборов. Выборы осу­ществляются на самых различных уровнях общества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерных обществах — совет директоров или иной орган, в кооперативах — правления и т.д. Многие государственные органы также избираются в центре (парламен­ты или по крайней мере их нижние палаты, президенты), на местах избираются органы местного самоуправления — советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемых гражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаях избирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборы впервые состоя­лись в Израиле. Выборы — это важнейший инструмент легитимности государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.

Выборы государственных органов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территории государства) и региональными;

прямыми (граждане голосуют непосредственно за кандидатов), косвен­ными и многостепенными; полными и частичными (дополнительными);

очередными (в установленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися) и т.д.

Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в сово­купности составляющими институт выборов — систему норм, регулиру­ющих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают: ос­новные принципы избирательного права, требования, относящиеся к из­бирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иных избирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей, избирательных объединений и избирательных коллегий;

процедуры предвыборной агитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования и опротестования результа­тов выборов.

Ключевой категорией для выборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективно избиратель­ное право — это раздел конституционного права (отдельные нормы, ре­гулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву — наказания за преступления, связанные с выборами, и к админи­стративному праву — некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательных комиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, и т.д.). Нормы, регулирующие избира­тельное право, содержатся в конституциях (обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногда эти законы весьма пространные и потому их называют избирательными кодексами), причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих государствен­ных образований. Такие нормы могут содержаться в декретах президен­та, в постановлениях правительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иных вопросов избирательного права, в ин­струкциях центральных избирательных комиссий и других органов, воз­главляющих проведение выборов (например, в актах верховных избира­тельных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).

В субъективном смысле избирательное право — это право конкрет­ного лица участвовать в выборах. Обычно для этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в стране проживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет), быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будет сказано ниже. Существует также формальное требование: необхо­димо быть включенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет с удостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он должен будет быть внесен в дополнительный список избира­телей.

Различают активное и пассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую-либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право — это право быть избранным, например в парламент, на должность президента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании, генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражда­нин США, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнегс возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательного права не встречается: если гражданин обладает пассивным избира­тельным правом, то он имеет и активное.

Сущность выборов — это определение партий и должностных лиц которые в течение определенного срока будут управлять государством государственным образованием или административно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один и;

важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положил конец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.) Но нередко выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обстав ленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выбоpax невозможно.

С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя \ используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых достойных Поэтому они предпочитают представительным учреждениям института аш-шура — совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица не избираются, они «естественно» выделяются сред! населения, становятся заметными благодаря их уму, военному опыту другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета — иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.

В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборе! обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то и два десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связывайте? с переходом к гражданскому правлению (обычно первым граждански!» президентом бывает прежний лидер военного режима).

В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2—3 канди­датах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу, не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда прохо­дили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.

Принципы избирательного права. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к принятию специального, обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаются четыре принцип, избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайно» голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е. исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые (например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществля­ется или реализуется лишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президенты избираются парламентом (например, Турция) или специальной избирательной коллегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам не относится. Конституции не упо­минают принцип равного избирательного права, если определенные со­циальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китае один депутат в парламент избирается от меньшего количества городско­го населения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы» — лица, лишенные избирательных прав по социаль­ному или политическому признаку, как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь еще сохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае. Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательным корпусом.

Всеобщее избирательное право не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где прово­дятся выборы. Эти категории лиц иногда могут участвовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в данной стране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) и уплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборах могут участвовать граждане государств — членов британского Содружества. В ряде стран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвовать иностранцы, но по международным соглаше­ниям и на основе взаимности (в Латинской Америке — только граждане других латиноамериканских государств).

Избирательные права имеют не все граждане данной страны. Не уча­ствуют в выборах граждане-дети (не достигшие избирательного возрас­та), душевнобольные (это должно быть признано решением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах не голосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только пригово­ренные судом к тюремному заключению на срок более года. Подследственные и обвиняемые в большинстве стран вправе голосовать. Не голосу­ют пэры в Великобритании (они имеют свою палату), в ряде стран — солдаты (офицеры имеют это право), в некоторых странах —'племенные вожди (там, где при парламентах есть совещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество на выборах, за система­тические уклонения от участия в выборах в тех странах, где закон пред­усматривает обязательное голосование.

В большинстве стран для участия в голосовании — активное избира­тельное право — установлен возраст: не менее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа— 16 лет, но в некоторых из них—факультативно), иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивного избирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в реше­нии государственных дел (например, возраст для депутата нижней пала­ты парламента Франции — 23 года, верхней палаты парламента Ита­лии — 40 лет, для президента США, избираемого косвенными выбора­ми, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборах сена­торов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: в Италии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а в верхнюю — 25 лет). Иностранцы, если они посто­янно проживают в стране, могут обладать активным и пассивным избира­тельным правом в Дании, Нидерландах, Швеции на муниципальных вы­борах. Об избирательных правах граждан Европейского союза говори­лось выше.

Для обладания пассивным избирательным правом могут быть уста­новлены и другие условия. Так, для кандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенный срок постоянно прожи­вал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а не натурали­зованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, не более 65 лет в Намибии).

В некоторых африканских странах для обладания пассивным изби­рательным правом необходимо уметь читать и писать на государствен­ном языке (в Руанде — по-французски, в Малави — по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере для выборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбеки­стане, на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики — бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшие работники МВД, службы без­опасности. В Литве требуется три года постоянно жить в стране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшее образование, кандидат в парламент — пройти военную службу; в Болга­рии не могут выставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избирать граждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польше такие граждане могут избираться даже на пост президента.

В связи с имеющимися ограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемости и несовместимости. Неизби­раемость означает, что определенные должностные лица не могут вы­двигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговремен­но — за 6 месяцев до выборов, а то и за год, что должно исключить использование их служебного положения и влияния на выборах. Неизби­раемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи в Ис­пании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мекси­ке губернаторы не могут баллотироваться в определенных избиратель­ных округах).

Несовместимость означает запрет одновременно занимать выбор­ную и иную государственную должность. Она не исключает возможнос­ти избрания лица, занимающего государственную должность, в предста­вительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парла­мент, должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовмес­тимость означает также запрещение занимать какую-либо государствен­ную должность в системе исполнительной или судебной власти.

Во многих странах пассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом избирательного за­лога (обычно требуется, чтобы такой залог был внесен кандидатом из собственных средств). Например, франков вносит каждый кандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов — в Канаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого он регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено в избирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход госу­дарства, если кандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании и Франции — 5%, в Канаде — 15%, в Индии — 1 /8 часть поданных голосов).

Большинство названных выше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественный характер и не являются дискримина­цией. Так, лишение избирательных прав пэров в Великобритании обу­словлено тем, что они занимают места по наследству в верхней палате, племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где есть особые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных бан­кротов в Италии осуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могут использоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка, требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральными качествами и хорошим харак­тером, и т.д.). Избирательный залог, конечно, ограничивает возможнос­ти неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призван отсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными и ис­пользуют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые госу­дарством, в целях своей популяризации.

Открыто дискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладание имуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х годах ликвидирован апартеид в ЮАР — ранее африканцы не имели избирательных прав. Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, а чаще и более половины граждан страны — женщин. Они лишены избиратель­ных прав в некоторых мусульманских государствах (например, в Ку­вейте). Для дискриминации может быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательные списки требуется проживать не­сколько месяцев в общине — низовой административно-территориаль­ной единице (в Японии и Германии — 3 месяца, во Франции — 6, в Великобритании — 12 и т.д.), платить местные налоги (например, во Франции — не менее пяти раз).

Равное избирательное право — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинако­вые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеет равное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийный список, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше; 2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково; 3) депутат избирает­ся от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в еди­ном общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) закон предъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвы­борной агитации и определения результатов выборов.

Нарушением этого принципа может стать так называемый плюраль­ный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некото­рые — несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевших университетское образо­вание: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выбо­ров, когда население делится на группы с неравным представительством. Наиболее дробным число таких групп было до 90-х годов в африканском Бенине, где рабочие, крестьяне, местные предприниматели, духовенст­во, работники единственной партии, государственные служащие и неко­торые другие категории имели фиксированную норму представительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно не соответствовала чис­ленности групп, следовательно, весомость голосов избирателей была не­одинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат во Всекитайское собрание народных представителей избирается от город­ского населения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Это неравенство в Китае объясняют необходимостью укре­пить руководящую роль рабочего класса в крестьянской стране.

Равенство избирательного права предполагает создание равных по численности населения (или равных в пропорции числа мандатов и насе­ления) избирательных округов. Конечно, обеспечить равенство с точнос­тью до одного человека невозможно, тем более что по избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушать границы единиц административно-территориального деления (в противном слу­чае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняется организация выборов и определение их результатов). Поэ­тому избирательные законы допускают определенное неравенство в чис­ленности населения избирательных округов, обычно на 25—30% в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве — на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времени гра­ницы избирательных округов пересматриваются (например, в Великоб­ритании — через 15 лет).

Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геомет­рия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который ис­пользовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные окру­га таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других пар­тий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населен­ных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудли­вые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы уже упоминали об установлении сроков обязательного пере­смотра границ округов независимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того, запрещается разрывать избирательные окру­га: они должны быть слитными, и т.д.

Прямые и непрямые выборы. Прямые выборы — это непосредст­венное избрание гражданами своих представителей в органы государ­ства, отдельных должностных лиц (например, президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан) прямыми вы­борами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалат­ного парламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другие органы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. В некоторых мусульманских странах (Бангла­деш, Пакистан) определенное число женщин-депутатов в нижнюю па­лату избирается самим парламентом, а в однопалатном парламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте). Во многих странах прямыми выборами избираются верхние палаты пар­ламентов (Бразилия, США и др.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательных собраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономных образованиях. В един­ственной стране — Израиле с 1996 г. прямыми выборами избирается премьер-министр.

Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов удолжностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о приме­нении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, националь­ной спецификой.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми). Косвенные выборы, имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, со­бравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне — столице США. Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся с определен­ными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами из­бирается сенат во Франции, где голосуют за кандидатов: а) члены ниж­ней палаты парламента, избранные от данного департамента — адми­нистративно-территориальной единицы; б) члены советов — органов местного самоуправления региона — наиболее крупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советов департаментов; г) специально избранные для такого голосования муници­пальными советами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палата парламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой изби­рательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее от­четливый пример этого — избрание президентов парламентами в Гре­ции, Турции и других странах.

Многостепенные выборы организуются иначе. Низовые представи­тельные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные орга­ны, последние же избирают высшее звено, и так вплоть до парламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе, в Анголе, Мо­замбике. В настоящее время она существует в Китае.

Тайное и открытое голосование. При тайном голосовании избира­тель подает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избира­тельного бюллетеня, использования избирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточки избирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.). Нарушение тайны голо­сования карается законом. Никто не имеет права требовать информацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только сам избиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем подня­тия руки. Они использовались до 90-х годов в некоторых африканских странах на выборах органов местного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низового звена собраний народных представителей в Китае.

 

7. 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

Назначение выборов. Началом официальной избирательной кампа­нии является назначение даты выборов. Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборы президента осуществля­ются раз в четыре года в первое воскресенье февраля. Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике, США. В конституции может быть определена не дата, а условия выбо­ров: они проводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующий акт о точной дате вы­боров. Дата назначается либо только одним органом (в Белоруссии — президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, в Испании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо подлежит избранию. В Бол­гарии выборы президента назначаются парламентом, а выборы в пар­ламент — президентом.

Дальнейшая избирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательных округов и избирательных участков, состав­ление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.

Избирательные округа и избирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространенная разновидность избирательных еди­ниц (при многостепенных выборах такими единицами могут стать ниже­стоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии). Избирательный округ объединяет избирателей определен­ной территории или коллектива для выборов одного или нескольких де­путатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам в парла­мент обычно определяются законом, иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления — актами этих органов.

В зависимости от характера представительства избирательные окру­га бывают территориальными и производственными. Первые объединя­ют избирателей по месту жительства, вторые — по месту работы. Произ­водственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однако только производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с тер­риториальными округами. В отдельных странах округа создаются по эт­ническому признаку (Сингапур, Фиджи).

Существуют три основных вида территориальных округов: одноман­датные, многомандатные и общегосударственные. Последние в зарубеж­ных странах обычно называют национальными округами (следует по­мнить, что слово «национальный» на многих языках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдви­нутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единст­венной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многомандатным округам.

Избирательные органы — это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избиратель­ные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избира­телей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции изби­рательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют резуль­таты выборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государственные органы, например на министерство внутренних дел или центрально статистическое управление.

Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами мест­ного самоуправления (местные избирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как опла­чиваемая государственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии об­разуются в административно-территориальных единицах, окружные из­бирательные комиссии — в избирательных округах, участковые изби­рательные комиссии — на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, опре­деляют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составление полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определя­ют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избира­тельную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.

Центральная избирательная комиссия создается указами президен­та, постановлениями парламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальна статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров и целиком работает на общественных началах.

Во многих странах центральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган. Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, в том числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальное выдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного в акте о назначении выборов или в избирательном законе. После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовую поддержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии с требованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатского мандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лица ж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены в бюллетень.

Кандидат может быть выдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное, как правило, очень незначительное число избирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом, применя­ются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается как выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет, Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являются американские праймериз (первичные выборы) — выдвижение кандидатов тайным голосованием на партийных со­браниях (на собрания приходят лица, считающие себя сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатов используется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатов предоставля­ется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина). В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или груп­пой избирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могут выступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандида­туру в Индии, Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и с 1989 г. — в Бельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — в Нидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.

В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются поли­тическими партиями, общественными организациями, на собраниях из­бирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и вы­движение группой избирателей, не допускается (кроме Вьетнама). Прак­тически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются правящей партией, использование различных форм служит только при­крытием этого. Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты опре­деленным числом членов представительных органов и избираемых долж­ностных лиц (кандидат на должность президента во Франции).

Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разре­шается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельных странах (Ру­мыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или с опре­деленной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодатель­ство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методы агитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания (обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде стран определяются даже места расклей­ки афиш и их количество, но наиболее детально регулируются вопросы использования средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампа­нии. Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ к государственным средствам массовой информации. Кан­дидаты пользуются такими средствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, в Японии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и по телевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет государства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поездок на микроавтобусе. В Великобритании право выступать по государст­венному радио и телевидению бесплатно предоставляется, однако, толь­ко партиям, выдвигающим не менее 50 кандидатов в парламент. Кандида­ты могут также купить дополнительные полосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобы такое время предоставля­лось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене и времени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидаты выступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими переда­чами.

 

7.3. Голосование и определение результатов выборов

Голосование. Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательную комиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица — голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование по почте (в Великобри­тании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10% избира­телей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают офи­циальными (изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции они печатаются партиями, но по форме, установлен­ной государством — избирательными комиссиями). В очень редких слу­чаях признается действительным и обычный лист бумаги, куда избира­тель вписал фамилии кандидатов собственноручно. Голосуя, избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способ голосо­вания используется редко, преимущественно в странах тоталитарного социализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате против фамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить также знак в квадрате «против всех кандидатов».

В ряде стран часть избирателей использует для голосования специ­альные избирательные машины (Нидерланды, многие штаты США, при­близительно пятая часть избирательных округов в Индии). Избиратель­ная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, куда избиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нажимает кнопки. Ма­шина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последние годы в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяются машины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования и немедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числом неграмотных вместо бюл­летеней используются урны с портретами кандидатов. Избиратель опус­кает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом того кандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд в Аф­рике сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота, где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии не вычеркивают фамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя из двух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50 %) и из списка «прочих» (тоже 50%).

Абсентеизм и обязательность голосования. При системе необяза­тельной регистрации многие избиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования. Учитываются лишь зарегистриро­ванные избиратели, независимо от того, какая система составления из­бирательных списков существует. Далеко не все избиратели, чьи фами­лии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странах тотали­тарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке. В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматрива­лось, но применялись разные формы идеологического давления, возмож­ны были неблагоприятные последствия неявки (например, по месту рабо­ты). Такие методы и сейчас используются в этой группе стран. В демокра­тических странах обычно голосует немногим более 50% избирателей, иногда 60—65%, но часто — меньше половины и даже четверти (особен­но в некоторых постсоциалистических странах). На выборах президента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборах президента США в 1996 г. — 43%), и ниже всего — на выборах органов местного самоуправления. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называется абсентеизмом (от английского «отсутствование»).

Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер. Во-первых, это проведение государст­венными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства из бюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании не будет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повтор­ное голосование, что отвлекает от других дел и требует много сил и средств. Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот процент почти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламентских выборах он может составлять не менее 25 (например, во Франции), а иногда вообще нет какого-либо фиксированного процента (многие штаты США). В-третьих, законы ряда стран устанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не только как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядок существует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Турции и т.д. В качест­ве наказания применяется общественное порицание (может быть выве­шен список неявившихся у здания мэрии, объявлено порицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку на выборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальной службе. В соответствии с законом возможен штраф, на­лагаемый судом (например, в Египте — около 1 долл. США, в Турции — приблизительно 14 долл. США, в Люксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США, в Бельгии—до 25 франков). Самое серьезное наказание — тюремное заключение до нескольких месяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком про­шлом — в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются на лиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии, например, это лица в возрасте 16—18 лет и старше 70 лет.

В единичных странах мерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся: в Андорре, например, выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).

Виды. избирательных систем. Избирательные системы различают­ся, прежде всего, по способам определения результатов выборов. Первый подсчет голосов проводится на избирательных участках, где в час, ука­занный в законе о выборах, вскрываются избирательные урны (ящики), и участковая избирательная/комиссия суммирует данные бюллетеней. Данные фиксируются в протоколе, который немедленно посылается в вышестоящую избирательную комиссию. Все такие комиссии, кроме участковых, суммируют данные протоколов и определяют результат вы­боров по избирательному округу или в целом по стране. Контроль за ходом подсчета голосов осуществляют кандидаты, их представители, уполномоченные общественных организаций, пресса, представители других средств массовой информации.

Процедура определения победителей зависит от той избирательной системы, которая применяется в данной стране. В зависимости от дета­лей (часто весьма существенных) различают множество избирательных систем. Говорят, например, о системе единственного передаваемого го­лоса, единственного непередаваемого голоса, о кумулятивной системе; иногда называют более 100 разновидностей. Но если исходить из прин­ципиальных различий, то следует констатировать, что имеются две глав­ные системы — мажоритарная и пропорциональная, — а также смешан­ная, соединяющая обе эти системы, поскольку часть депутатов избирает­ся по мажоритарной системе, а часть — по пропорциональной (напри­мер, в Германии). Эти части могут быть равными или неравными (так, е Италии замещается по мажоритарной системе 75% мест, а по пропорци­ональной — 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, Венгрии). Пере численные выше системы представляют собой ответвления от главных.

Мажоритарная система во всех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства, опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональная система учитывает интересы меньшинства.

Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. На звание этой системы происходит от французского слова «мажорите», что значит «большинство». В ее основе лежит принцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) или несколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и тому же списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателей по сравнению с другими партиями (партийными списками).

При мажоритарной системе различают три вида большинства: квали­фицированное, абсолютное и относительное. В соответствии с этим су­ществуют три главные разновидности мажоритарной избирательной сис­темы. При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенный процент голосов, который должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Этот процент обычно больше абсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос, но он может быть и иным. Так, президент Коста-Рики, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 40% голосов всех зарегистрированных избирателей, в Азербайджане — 2/3 участвовавших в голосовании. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирате­лей. На деле получить такое большинство очень трудно, поскольку голо­са разбиваются между разными кандидатами. Поэтому в Италии в пер­вом туре избирали в лучшем случае семь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.

Если при мажоритарной системе квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе выносятся две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими. Но второй тур может быть организован и иначе.

Процент голосов избирателей при системе квалифицированного большинства может быть установлен не от числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных избирателей. Так, в Коста-Рике кандида­ту в президенты, для того чтобы быть избранным в первом туре, нужно получить не менее 40% плюс один голос всех зарегистрированных изби­рателей. В Чили квалифицированное большинство определяется иначе:

в двухмандатном округе на выборах в парламент партия, получившая 2/3 голосов избирателей, участвовавших в выборах, получает оба места;

если ни одна партия не получила такого большинства, по одному месту получают две партии, набравшие больше голосов, чем другие.

При мажоритарной системе абсолютного (простого) большинст­ва для избрания необходимо получить не менее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не только поданных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанные недействи­тельными, из подсчета исключаются).

При мажоритарной системе относительного большинства канди­дат (список кандидатов), чтобы быть избранным, должен получить боль­ше голосов, чем любой другой кандидат (список). Например, в избира­тельном округе подано 200 тыс. голосов, которые распределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80 тыс. голо­сов, Б— 70 тыс., В —ЗО тыс. ,Г— 20 тыс. Избранным является кандидат А, хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30 тыс. + 20 тыс.)

В странах англосаксонского права мажоритарная система относительного большинства применяется при любом участии избирателей (выборы признаются состоявшимися), в других же странах при применении мажоритарной избирательной системы квалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборы состоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% на выборах парламента и 50% на выборах президента Франции). Мажоритарная избирательная система либо в ее «чистом» виде (например, Великобри­тания, Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональной применяется в большинстве государств мира.

Пропорциональная избирательная система может быть примене­на только в многомандатных и общегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округе ее применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различными кандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе — не установление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разным партийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избирательным объеди­нением и т.д. Предположим, что в избирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс. голосов, признанных дейст­вительными. В выборах участвовали четыре партии (объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов, надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс. голосов, партия Б — 24 тыс., партия В — 15 тыс., партия Г — 5 тыс. При данной системе отнюдь не все депутатские места получит партия А, как это было бы при мажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов. Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (или центральной комиссией, если речь идет об общегосудар­ственном округе) пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужно сначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссия округа (при применении пропорци­ональной системы в общегосударственном округе это делает централь­ная избирательная комиссия или орган, выполняющий ее функции).

Избирательная квота может быть вычислена по-разному, в зависи­мости от того, какой способ предусматривает избирательный закон дан­ной страны: в Израиле, например, он иной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) он отличается от принятого в Латвии.

Самый простой способ вычисления квоты — определение так назы­ваемой естественной квоты, или вычисление квоты по методу англича­нина Хэйра. Данный способ применяется в настоящее время в Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количество поданных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу.

Наряду с вычислением естественной и искусственной квоты исполь­зуются и другие способы вычисления квоты, хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей (нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называют методом или системой наибольшей средней.

Распределение мест внутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель, как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программу партии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательного блока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весь список партии, не делая различий между кандидатурами, в него включен­ными. Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколько депутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько раз избирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом список кандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, список может быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычно публикуется заранее в периоди­ческой печати, а в бюллетене указываются одна или несколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычно выдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получить соответст­вующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов не хва­тает.

Смешанные избирательные системы. Как отмечалось, и мажори­тарная, и пропорциональная избирательная система имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чаще наблюдается тенденция объединения этих систем: часть депутатов парламента или колле­гиального органа местного самоуправления избирается по одной систе­ме, а часть — по другой. Комбинируются также разные способы подсчета голосов. Разумеется, смешанные систе­мы, как и пропорциональная, могут быть применены только при выборах коллегиального органа. Их невозможно использовать, например, на вы­борах президента.

Из сказанного видно, что существует множество крупных и мелких разновидностей избирательных систем, которые неоднократно совер­шенствовались с целью обеспечить соответствие поданных голосов и распределяемых депутатских мандатов. Однако полного соответствия, видимо, достичь невозможно: при мажоритарной системе меньшинство вообще не получает депутатских мест в округе, при пропорциональной системе всегда есть остатки неучтенных голосов, следовательно, точной пропорции голосов и мест нет и в обозримом будущем в условиях пред­ставительной демократии вряд ли будет. При непосредственной демокра­тии, даже при применении техники будущего, мнение какой-то части меньшинства также может оставаться неучтенным. Главная проблема состоит в защите прав и интересов этого меньшинства.

Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообраз­ных формах избирательными комиссиями, общими судами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административными судами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существует об­щественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов, присутствие на выборах международных наблюдателей.

 

7. 4. Голосование об отзыве избранного представителя

 

Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требова­нием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Одна­ко право отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советской России, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом. Пред­усматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования по установленной законо1У процедуре.

Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен \ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.

В демократических странах институт отзыва парламентария практически не предусмотрен законодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает сопряжено с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в том числе его партией.

В демократических государствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-х годах процедура лишения полномочий президента путем голосования избирателей применялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры ж предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.

 

7.5. Референдум

Понятие и значение референдума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все эти четыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

Референдум (от латинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местное значение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного само управления.

Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голо­совании за единственную кандидатуру на должность президента). Впро­чем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избира­телям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называ­ют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Правда, ис­пользуя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необхо­димо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: повторя­ем, опрос по смыслу предполагает выявление мнения населения, а не принятие решения избирателями.

Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательны­ми правами.

Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важней­ших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Одна­ко значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выноси­мые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неодно­кратно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори­тарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при пре­зиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой пуб­ликации различных мнений, большой предварительной работы по разъ­яснению формулы референдума и его последствий. Референдум по тако­му сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без пред­варительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакци­онные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.

Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всег­да господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великоб­ритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется ре­ферендум и во многих странах мусульманского фундаментализма.

Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне).

Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Для проведения референдума закон устанавливает опреде­ленные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования кон­ституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референ­дум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум во­просы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут высту­пить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обяз