Глава 8. Межбюджетные отношения в условиях федерализма

Точное разграничение предметов ведения и полномочий имеет смысл только в том случае, если стороны обеспечены достаточными финансовыми ресурсами для реализации указанных полномочий. Международная практика федерализма убедительно свидетельствует о том, что подлинно федеративное устройство немыслимо без четкого разграничения финансовых ресурсов между федеральной властью и субъектами федерации. Его необходимость обусловлена различием функций, выполняемых властями разного уровня - федерального, регионального и местного. Кроме того, свойственная природе федеративного государства относительная самостоятельность субъектов федерации требует подкрепления ее высокой самостоятельностью в доходных и расходных полномочиях.

Однако перманентный недостаток финансовых ресурсов, который испытывает по существу каждая федерация, а также несправедливое распределение их могут вызвать и вызывают напряженность в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации и в отношениях между самими субъектами, одни из которых выступают донорами, а другие реципиентами бюджетных средств. Нередко субъекты-доноры выражают недовольство перераспределением финансовых ресурсов в пользу субъектов с недостаточным экономическим потенциалом и слабой налоговой базой, обвиняя при этом субъекты-реципиенты в иждивенчестве.

Не будет преувеличением сказать, что налоговая и бюджетная сфера являются наиболее конфликтогенными областями в федеративных отношениях. Неслучайно, проблема финансов была названа одним зарубежным автором фундаментальной проблемой федерализма.[403] По замечанию одного немецкого автора, в ФРГ способ совместного принятия решений федеральным правительством и правительствами земель «действует хорошо и гладко до тех пор, пока оба уровня правительства проводят схожую политику, до тех пор, пока доходы растут и главный вопрос заключается в том, как их потратить, а не как сэкономить деньги налогоплательщиков. Однако когда денег становится недостаточно, правительство каждого уровня старается разрешить свои проблемы за счет другого. Федеральное правительство часто пытается переложить бремя расходов на земли. Со своей стороны, земли требуют компенсации, когда их просят принимать решения, в которых заинтересовано федеральное правительство».[404]

Для России проблема устойчивого и справедливого распределения финансовых ресурсов между федеральным центром и субъектами Федерации является более чем актуальной. «Межбюджетные отношения, - заявил Президент Российской Федерации на состоявшемся 7 июня 2006 г. заседании президиума Государственного совета РФ, - это фундамент, сама основа слаженной и консолидированной работы всей власти». Собственно это подчеркивали и зарубежные исследователи еще в начале 1990-х годов, указывая на то, что «в России и других странах с переходной экономикой, конструкция фискального федерализма является решающей, так как она может повлиять на большинство ключевых целей реформы, включая макроэкономическую стабилизацию, создание эффективной системы безопасности, развитие частного сектора и государственное строительство».[405] По мнению известного немецкого политолога Клауса фон Бойме, «фискальные отношения центра и периферии демонстрируют некоторые серьезные недостатки российского федерализма: субъекты федерации финансово обделены». «Все ученые в области российского федерализма согласны в том, что финансовая база регионов должна быть усилена».[406]