Глава 5. Принципы федерализма

Федеративное устройство государства, как и унитарная форма, основывается на системе определенных принципов, выработанных и апробированных в течение многовековой истории человечества. Последовательное осуществление этих принципов способствует укреплению стабильности и эффективности федеративной системы. Напротив, отход от них в практике государственного строительства чреват разрушением самого каркаса федеративного устройства и либо перерождением федеративного государства в унитарное государство либо распадом его на отдельные части.

Прежде всего, необходимо разделить принципы федерализма и принципы федеративного устройства. Первые имеют больше философско-политическую природу, являются более универсальными в плане общезначимости для любой федерации и проявляются в разных аспектах содержания федеративной формы государственного устройства. Вторая группа может быть названа организационными, или организационно-правовыми принципами. К ним относятся, например, такие принципы, как добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия; общие территории и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.[194] Такие принципы имеют более практическую и относительно узкую направленность, придавая федерации специфический вид, отражают в той или иной мере принципы федерализма и могут предстать в разном сочетании в условиях различных федеративных государств. В данной главе речь пойдет о принципах федерализма.

Среди этих принципов следует выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. Отличительной чертой федеративной формы государственного устройства является то, что она способна органически выразить единство в главном, основном и многообразие в подробностях. Не случайно, федерализм и развивался «как ответ на древний вопрос: каким образом можно объединить различные сообщества для достижения целей, недостижимых поодиночке, не подавляя при этом самобытности решивших объединиться народов».[195] При этом не исключается и соединение противоположностей, достижение баланса между ними. Собственно федерализм и федерация, наверное, потому и существуют, что представляют собой необходимые и апробированные средства соединения противоречивых элементов социального и политического пространства. В этой связи представляется достаточно точным замечание, что все федерации по определению являются конфликтными системами, находящимися в состоянии непрерывного изменения, постоянно пытаясь «установить баланс между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, разделением власти и делением полномочий, а также между симметрией и асимметрией».[196]

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой - обеспечить единство в главном - сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Например, как одно из несомненных достижений Бельгийского федерализма в литературе отмечается то, что внутренне присущий федерации процесс деволюции, то есть передачи полномочий на нижние этажи власти и управления, «смог сдержать острую напряженность в отношениях между группами, говорящими по-нидерландски и по-французски».[197]

В литературе была высказана идея о том, что устойчивый федерализм «выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в конституции; с другой – он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство».[198] Эта сама по себе правильная мысль заслуживает постановки в более широком контексте. Интегрирующая роль федеративного устройства государства проявляется не только в объединении государств и государственных образований, но и в соединении в целостный социум различных сегментов общества, включая социальные группы, этнические, конфессиональные и другие общности.

Опыт многих зарубежных федераций свидетельствует о том, что их интегрирующая роль исключительно велика. Так, по мнению некоторых авторов, Швейцарский федерализм был предназначен для того, чтобы интегрировать в едином обществе различные лингвистические и религиозные группы. И если в период основания федеративного государства в 1848 году вопрос о вероисповедании имел исключительно большое значение, то в конце 90-х годов прошлого столетия его значимость оказалась не столь значительной. Однако разделение по лингвистическому признаку все еще существует и сохраняет большое значение. «Федерализм гарантирует права представительства этих лингвистических групп во всех сферах федеративной политической системы. Отсюда мало сомнений в том, что федерализм достиг своей цели интегрирования социально-культурных групп».[199]

В принципе можно сказать, что выделение в качестве одного из ведущих признаков федерализма интегративной природы федерации бессмысленно без признания свойственного ей многообразия. Последнее представляет собой необходимую основу для интеграции Поэтому следует, по-видимому, согласиться с тем, что «нельзя достигнуть никакой интеграции на каком бы то ни было уровне без учета многообразия. «Интегрирующее разнообразие» - вот что такое плюрализм».[200]

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов - экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только "независимые политические системы", но и культурное и лингвистическое своеобразие ее многочисленного франкоговорящего меньшинства.[201].

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Как пишет Д. Элазар, "одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие. ...Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений".[202]

Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с разнообразием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной и отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок федерального центра. Децентрализация в виде расширения полномочий субъектов федерации иногда рассматривается "как эффективный ответ на склероз сверхперегруженных центральных правительств".[203]

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в ряде случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, "мягкое вхождение" в рынок в Республике Татарстан при всеобщей "шоковой терапии" в России в начале 90-х годов прошлого века позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как сущностная черта федерализма. "Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, - утверждает А. Хейнеманн-Грудер, - значит речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма - защита многообразия".[204] "Залогом успешного функционирования федеративного государства, - говорится в другой работе, - является равновесие между двумя элементами, характерными для федерализма: единством и многообразием".[205]

Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, в первую очередь, цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих, это единство экономического и правового пространства в границах государства. В-четвертых, это единство в реализации основных направлений политики государства.

Принцип единства в многообразии принципиально несовместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что "постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводит к "возгонке" претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации".[206]

При этом единство не исключает, а более того в федеративном и демократическом государстве предполагает многообразие. В условиях федерализма такое многообразие может проявляться в особенностях построения и функционирования органов государственной власти субъектов федерации; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Разумеется, федеративная система развивается не без противоречий. В политологической литературе приводились разные примеры противоречий, свойственных этой системе. Одно из них – доходящее иногда до стадии конфликта противоречие между субъектами федерации, являющимися донорами, и субъектами- реципиентами. Субъекты–доноры полагают, что они платят непомерно высокую цену, поддерживая на финансовом плаву субъекты-реципиенты. Последние, напротив, считают, что они не получают достаточной финансовой поддержки для решения проблем своей слабой экономики.

При федеративном устройстве существует также очевидное противоречие между централизмом и регионализмом. Правда, иногда это противоречие почему-то называется системным признаком исключительно «президентского федерализма», т. е. сочетания федеративной формы государственного устройства с сильной президентской властью.[207] Это вряд ли верно. Противоречие между централизмом и регионализмом может возникнуть в условиях любой федерации. Так, значительная напряженность по линии расхождения между центром и периферией характеризует региональный плюрализм в Испании.[208]

Другой пример. Нынешняя Германия характеризуется намного более сильным регионализмом, чем когда-либо в послевоенной истории. Специалисты связывают это с тем, что окончание перманентного экономического бума вместе с перспективой единого европейского рынка заставило земли переосмыслить свое экономическое положение. Не было уже никакой надежды на то, что они могли пребывать в состоянии зимней спячки под опекой федерального правительства и поэтому они решили сделать решающий шаг вперед и разработать собственную экономическую стратегию.[209]

Данное противоречие обусловлено тем, что в основе централизма лежит концентрация предметов ведения, функций, полномочий и соответствующих ресурсов, прежде всего, финансовых, на федеральном уровне, в то время как в основе регионализма лежит, напротив, их максимально возможная децентрализация до уровня регионов. Если регионализация всегда предполагает децентрализацию управления, передачу большего числа полномочий регионам для самостоятельного решения вопросов местного значения, то в федерации соотношение централизации и децентрализации может быть разным в разные исторические периоды. Федерацию нельзя полностью отождествлять с децентрализацией, поскольку возможны и децентрализованные унитарные государства, и федерации с сильными элементами централизации. Однако, тем не менее, децентрализация является неотъемлемым элементом федерации.

Следует также заметить, что в отечественной литературе очень часто отождествляются понятия «регион» и «субъект федерации». Между тем понятие «регион», несомненно, шире по своему объему, поскольку регионом можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Применительно к федеративному государству регионом часто называют конкретный субъект федерации. И здесь могут возникнуть некоторые смысловые трудности.

Под общим названием «регион» возникает опасность отождествления, например, республики в составе Российской Федерации, с обычной административно-территориальной единицей. Но, например, Республика Татарстан, если продолжить сравнение, есть не просто регион. Она представляет собой национальную государственность татарского народа, призванную способствовать сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, что не под силу никакой национально-культурной автономии.

Не совпадают по своему содержанию и такие явления, как федерализация и регионализация. Федерализация – это процесс перехода либо от конфедерации к единому союзному государству (федерации), либо от единого унитарного государства к значительно более децентрализованному целому с иными принципами государственного устройства – тоже к федерации. Федерализация не сводится к усилению самостоятельности субъектов федерации. Она включает комплекс других вопросов, в том числе и, прежде всего, институционализацию основных признаков федерализма.

Регионализация же – это процесс усиления регионов, повышения степени их самостоятельности и значимости, в том числе за счет расширения их полномочий. Следовательно, субъект федерации и регион, федерализация и регионализация, региональная власть и власть субъекта федерации – это близкие, но не тождественные понятия. Еще дальше одно от другого отстоят понятия «федерализм» и «регионализм». По-видимому, регионализацию необходимо сопрягать не с федерализацией, а с глобализацией.

Единство в многообразии как принцип построения и функционирования реальной федерации выражается, как уже отмечалось, в различных формах. Безусловно, исключительно важным для целостности и стабильности федеративного государства является обеспечение единства экономического пространства. Такое единство вытекает из системности народнохозяйственных связей регионов страны, закрепляется общими законодательными основами рыночной экономики, обеспечивается беспрепятственным перемещением товаров, услуг и финансовых средств на всей территории федеративного государства. Связующими звеньями единого экономического пространства являются единая транспортная сеть, единая система связи и телекоммуникаций, единая денежная система, единая система мер и весов.

Однако при всем при этом экономическая действительность в условиях любой федерации отличается большим или меньшим многообразием. Достаточно обратить внимание на резкие различия в экономической ситуации в разных российских регионах. Эти различия вызваны многими причинами, среди которых - исторически сложившийся уровень развития производительных сил, проводившаяся в прошлом политика их размещения, характер укоренившейся производственной специализации региона, обеспеченность природными ресурсами, наличие квалифицированных научно-технических и управленческих кадров и другие факторы.

Очевидно, наиболее оптимальным сочетанием единства и многообразия в сфере экономики является высокая интегрированность национальной экономики на базе производственной специализации регионов в ее самых современных формах.

С учетом двухуровневой структуры государственной власти в федеративном государстве огромное значение имеет обеспечение единого правового пространства. В этом отношении принципиальное значение приобретает в первую очередь всеобщее соблюдение федеральной конституции – основного закона федеративного государства. Кроме этого, гарантированность единого правового пространства предполагает беспрепятственное действие на всей территории федерации федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения федерального центра и по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, при этом законы, изданные по предметам совместного ведения, должны иметь, как правило, рамочный характер.

Немаловажное значение имеет также неукоснительное соблюдение и исполнение законов субъектов федерации, изданных в пределах предметов их исключительного ведения и полномочий, недопустимость вмешательства в них федерального центра. Единство правового пространства будет обеспечено в том случае, если каждый уровень государственной власти будет действовать в пределах своей юрисдикции.

Свобода правотворчества субъектов федерации в пределах федеральных рамочных законов по предметам совместного ведения, а также в границах своих исключительных предметов ведения не имеет ничего общего с правовым сепаратизмом, который разрушает единое правовое пространство, характерное для всякого единого государства, создает правовой хаос и препятствует проведению общефедеральной политики, отраженной в правовой системе.

В федеративном государстве на уровне основного закона обычно закладываются основы конституционного строя, которые определяют главные принципы экономической, социальной и политической жизни, общие как для всего государства, так и для каждого субъекта федерации. Так, определяя Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, российская Конституция устанавливает тем самым принципы государственной жизни и в субъектах Федерации. Или другой пример. Закрепляя в статье 13 идеологическое и политическое многообразие, Конституция Российской Федерации запрещает тем самым установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной, а также монополию на политическую власть какой бы то ни было партии или другой организации, группы лиц или отдельного руководителя. Единство в данном случае заключается в том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не может быть терпима и идеология, которая обосновывает, пропагандирует и призывает к достижению указанных целей.

В то же время идеологическое и политическое многообразие означает свободу придерживаться любых идеологических и политических взглядов и убеждений, если их проявления в конкретных действиях не угрожают и не посягают на целостность и безопасность государства, основы его конституционного строя, не выливаются в другие противоправные деяния. Такое многообразие несовместимо с принудительным навязыванием личности или группе, обществу в целом любой идеологии, с официальной цензурой, монополией на средства массовой информации и т. п.

Политическое многообразие предполагает рассредоточение власти по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), функционирование многопартийной системы, свободу деятельности политической оппозиции, а также наличие других признаков, свойственных политическому плюрализму.

В связи с принципом единства в многообразии интересным представляется вопрос о соответствии этому принципу организации и деятельности системы органов государственной власти, обычно принятой в условиях федерации. Исходя из конституционно-правовой практики Российской Федерации, можно утверждать, что такое соответствие имеет место. Согласно Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что во многом предопределяет разнообразные особенности в государственном строительстве указанных субъектов. В то же время стержнем названной системы являются основы конституционного строя Российской Федерации и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Эти основы и принципы определяют единство в главных чертах организацию государственного механизма в субъектах федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с одной стороны, определяет то общее, единое для всех, что характеризует организацию государственной власти в субъектах Федерации, с другой стороны, оставляет определенный простор для того, чтобы отразить возможное многообразие в особенностях такой организации. Закон закрепил, например, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В то же время закон оставляет на усмотрение субъектов Федерации, например, введение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, числа депутатов законодательного органа, срока их полномочий, который, правда, не должен превышать пять лет, числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, а также решение ряда других вопросов.

Особо следует отметить принципиальное положение, содержащееся в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, но с оговоркой: «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения».

Из этого вытекает, во-первых, что по предметам ведения федерального центра, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, и по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, отмеченным в ст. 72 российской Конституции, федеральные органы исполнительной власти вправе давать региональным государственным органам исполнительной власти обязательные для исполнения указания. Здесь имеет место прямое подчинение. Во-вторых, из приведенного выше конституционного положения вытекает, что такая единая система исполнительной власти не образуется в пределах ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Так что для федеральных исполнительных органов государственной власти формально не досягаемыми остаются лишь предметы исключительного ведения субъектов федерации. В их пределах исполнительные органы субъектов федерации не подчиняются федеральным органам власти и выступают как вполне самостоятельный уровень управления.

Это конституционное положение наводит на мысль о необходимости упростить систему государственного управления России. Ведь в настоящее время в стране наряду с федеральными, региональными и местными исполнительными органами государственной власти существует большая совокупность межрегиональных органов исполнительной власти, а также сеть территориальных структур федеральных министерств и ведомств. Помимо удорожания стоимости управления и формирования дополнительных бюрократических структур, такая ситуация приводит к параллелизму и подмене одних органов другими.

С точки зрения той интерпретации «исполнительного федерализма», которая принята в ФРГ и Швейцарии, было бы целесообразно упразднить межрегиональные органы государственной власти и территориальные структуры федеральных органов власти в регионах и осуществлять все политико-управленческие решения центра через органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме экономии значительных финансовых ресурсов и устранения излишних звеньев управления, а с ними и определенного слоя бюрократии, такая реорганизация управления привела бы к возрастанию роли законодательной ветви власти, устанавливающей общие «правила игры», а также судебной системы, обеспечивающей соблюдение этих правил. За президентской властью осталась бы функции разработки и принятия стратегических решений, координации работы всех звеньев управленческой системы и контроля. За федеральными министерствами и ведомствами были бы закреплены функции рекомендательные (включая рекомендации по совершенствованию законодательства), информационно-аналитические, координирующие и контролирующие. Разумеется, в таких условиях роль и ответственность субъектов федерации, особенно их исполнительных органов власти, резко возросла бы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 77 Конституции Российской Федерации говорится о единой системе только исполнительных органов государственной власти. Означает ли это, что другие государственные органы не составляют единую систему, если между ними нет непосредственно оперативного подчинения нижестоящих органов вышестоящим даже по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов? Такой вывод был бы, очевидно, ошибочным.

В этой связи представляется необходимым различать в условиях федерации единство системы государственных органов в узком и широком смыслах слова. В узком смысле указанное единство следует трактовать в духе статьи 77 Конституции РФ, когда между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации существует полная субординация, и прямые указания федеральных органов государственной власти являются обязательными для исполнения органами власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения..

Вместе с тем единство можно понимать и в широком смысле слова, когда и при отсутствии непосредственного подчинения и субординации наблюдается единство целей и направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Именно в этом ракурсе следует рассматривать содержащееся в статье 5 Конституции РФ положение о единстве системы государственной власти. Понятно, что законодательные органы субъектов Федерации непосредственно не подчинены ни Государственной Думе, ни Совету Федерации, которые и не уполномочены давать прямые указания законодательным органам субъектов Федерации. Тем не менее, все они составляют в федеративном государстве единую законодательную ветвь власти. И это единство основано, в первую очередь, на общих принципах организации законодательной власти в демократическом обществе, единых конституционных и иных законах, которыми обязана руководствоваться законодательная власть любого уровня.

Примерно в таком же плане можно говорить о единстве судебных органов власти. Понятно, например, что Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации не находятся в отношениях служебного подчинения с Конституционным Судом Российской Федерации. Но их объединяют цели и задачи, которые они решают в государстве, единые принципы, лежащие в основе материальных и процессуальных норм, которыми они руководствуются. Конечно, в организации судебной власти меньше многообразия и больше единства. Тем не менее принцип единства в многообразии получил частичное отражение и в российской судебной системе.

.В целом же единство государственной власти в федерации обеспечивается единством стратегических целей государственной политики; едиными общими принципами организации и деятельности органов государственной власти; единой правовой системой, в основе которой находится федеральная Конституция; координационными функциями федеральных органов власти; судебным контролем и прокурорским надзором.

Наконец, единство в многообразии характерно для самого права федеративного государства. Если федеральная Конституция и федеральные законы действуют на всей территории федерации и требуют одинакового толкования и применения, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации отличаются большим разнообразием. Оно имеет место особенно тогда, когда по предметам совместного ведения издаются рамочные федеральные законы, оставляющие значительный простор для правотворчества субъектов федерации и когда по предметам ведения самих субъектов их законы и другие нормативные правовые акты отражают реально существующие региональные различия.

Очевидно, про любое федеративное государство можно сказать, что все его органы власти составляют единую систему. Однако при этом не следует забывать, что эта система достаточно четко подразделяется на две относительно самостоятельные подсистемы, смешение предметов ведения, функций и полномочий которых недопустимо.

Таким образом, принцип единства в многообразии, составляя одну из основ федеративного устройства государства, призван сбалансировать интересы федерации и ее составных частей, способствуя тем самым стабильности и динамичности всей федеральной системы.

Имманентным признаком любого действительного федерализма является также принцип субсидиарности, или дополнительности. Принцип субсидиарности получил широкое распространение в практике федеративного строительства, хотя субсидиарность имеет более широкое применение как общий принцип управления. Он предполагает необходимость приближения управления к населению, поскольку означает, что властные решения должны приниматься на возможно более низком уровне управленческой иерархии.

По мнению некоторых зарубежных политологов, источником идеи субсидиарности является не федералистская традиция, а социальная доктрина германских католиков и в ней понятие субсидиарности относилось к отношениям между обществом и государством. Смысл субсидиарности, как она трактовалась в энциклике 1931 года папы Пия XI, заключался в том, что несправедливо и грешно передавать большей и более высоко стоящей ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчиненные организации. «Верховная власть государства должна, следовательно, давать подчиненным группам возможность заниматься вопросами и заботами меньшего значения, которые в противном случае сильно распыляли бы его усилия».

Применительно к федеративной форме государственного устройства суть принципа субсидиарности заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, принцип субсидиарности, с одной стороны, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой – он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями.

Принцип субсидиарности взят на вооружение Европейским Союзом. Он включен в статью 3б Маастрихтского договора 1991 года. Статья эта, по свидетельству Г. Лембруха, была включена в основном по требованию Германии. Учитывая тот факт, что существуют замечательные институциональные сходства между немецким федерализмом и федеральной структурой ЕС, настаивание Германии на принципе субсидиарности могло бы дать основание предположить, что этот принцип смоделирован по немецкой федеративной системе. Однако, как говорит автор, «субсидиарность только недавно была раскрыта как окончательный конституирующий принцип федерализма, а реальность немецкого федерализма далека от этого», «только в последние два десятилетия было обнаружено, что принцип субсидиарности мог бы применяться также к федеративной организации».[210] И об этом свидетельствует опыт ФРГ, где принцип субсидиарности закреплен в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации.

Принцип субсидиарности предполагает, что федеральный центр выполняет те задачи, которые ни один субъект федерации не может одолеть самостоятельно и одновременно в решении которых субъекты федерации коллективно заинтересованы. В качестве примеров таких задач можно назвать поддержание обороноспособности страны; разработку, принятие и выполнение общефедерального государственного бюджета; валютное и таможенное регулирование; устранение существенных региональных различий в уровне жизни населения; обеспечение демократических основ политической системы и защиту прав человека на территории всей федерации, а также множество других задач. Вмешательство федерального центра бывает необходимо при решении задач, затрагивающих интересы двух или нескольких субъектов федерации, например, задачи завоза топлива, продуктов, медикаментов и других предметов в районы российского Севера. Только федеральная власть может выступить с достаточной эффективностью в качестве арбитра при согласовании интересов и спорах субъектов федерации. Как правило, без вмешательства федерального центра невозможно решить проблемы защиты меньшинств, беженцев, мигрантов. С учетом огромной информации о жизни общества, которая концентрируется в высших органах государственной власти федерации, а также тот кадровый и научный потенциал, который может использовать федеральная власть, она просто обязана быть центром социальных инноваций, хотя, разумеется, это совсем не исключает творчества в данном направлении и со стороны регионов и необходимости опять-таки усилиями, прежде всего, федерального центра распространять передовой региональный опыт.

В то же время соблюдение принципа субсидиарности позволяет не перегружать федеральный центр, не взваливать на него ответственность за решение задач, с которыми вполне самостоятельно и достаточно эффективно могут справиться сами субъекты федерации. Практическая реализация принципа субсидиарности позволяет поставить заслон увеличению числа федеральных органов власти и размножению федеральной бюрократии.

С другой стороны, рациональное распределение управленческой нагрузки на оба уровня власти с учетом принципа субсидиарности лишает региональные политические элиты и региональных лидеров почвы для возложения вины за не решаемые в регионе вопросы на федеральный центр.

С вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве. Проблема эта оказалась остро дискуссионной. Наиболее существенными аспектами этой проблемы стали понимание симметрии и асимметрии, а также причин их появления; формы проявления симметрии и асимметрии; возможность устранения асимметрии в федеративном устройстве и федеративных отношениях; положительная или негативная роль симметрии и асимметрии в обеспечении стабильности федеративного государства.

Подавляющая часть споров по данной проблеме, которые ведутся в политической и юридической науке, во многом объясняются совершенно разным содержанием, которое вкладывается участниками дискуссии в понятия симметрии и асимметрии. В связи с этим достаточно четко определились две позиции: с одной стороны, это позиция тех, кто является сторонником симметрии и противником всякой асимметрии, с другой – позиция тех, кто выступает за более взвешенные и дифференцированные оценки симметрии и асимметрии и обосновывает необходимость их сочетания.

Сторонники унитаризма, унификации, жесткой централизации в российской политической и правовой науке рьяно выступают в пользу симметричности в институциональной и функциональной организации федерации. При этом наиболее распространенным пониманием симметрии и асимметрии является отождествление первой с равноправием субъектов федерации, второй – с их неравноправием. Поскольку всякое неравноправие служит потенциальным источником противоречий и конфликтов, делается вывод о необходимости его устранения, что означает устранение из федеративных отношений любой асимметрии и установление полной симметрии. Отсюда резко негативная оценка асимметрии и, напротив, исключительно позитивная оценка симметрии. «…Распределение власти между центром и периферией, - говорится в одной из зарубежных работ, - обычно влечет за собой «структурную асимметрию», которая может легко развиться в довольно опасное «противоречие» с весьма высокой ценой для принятия решений».[211].

Обращает на себя внимание тот факт, что в рассуждениях поборников симметрии юридическое равенство субъектов понимается, во-первых, как равенство в правах и, во-вторых, как равенство в отношениях с федеральными государственными органами. Никому из субъектов конституция федерации и федеральный центр не дают преимуществ.

При таком понимании симметрии допускаются очевидные ошибки методологического характера. Во-первых, понятие симметрии применяется лишь для характеристики отношений "субъекты федерации - федеральный центр" (вертикальная ось), но при этом почему-то вопросы симметрии или асимметрии не рассматриваются применительно к реальному положению самих субъектов федерации в их сопоставлении друг с другом (горизонтальная ось). Между тем, сравнительное положение каждого субъекта федерации относительно иных субъектов является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра. Если нет симметрии в наиболее существенных чертах субъектов федерации, ее не может и не должно быть и в их отношениях с федеральными органами государственной власти. Поэтому понятия симметрии и асимметрии должны использоваться для обозначения положения субъектов федерации как по отношению к друг другу, так и по отношению к федеральному центру.

Во-вторых, необоснованным является сведение равенства субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром к равноправию указанных субъектов. При этом часто ссылаются на ст. 5 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится следующее положение: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Однако, как хорошо известно, равноправие - это не только равные права. Оно одинаково относится и к обязанностям. Но именно о них умалчивают, и конституционное законодательство, и сторонники симметрии. Разрыв единства прав и обязанностей в толковании равноправия представляется ошибочным. Однако даже при таком урезанном понимании равноправия оно не может рассматриваться как синоним симметрии, поскольку в большинстве известных федераций существует в той или иной мере неравенство прав субъектов.

В-третьих, нередко равенство прав субъектов федерации рассматривается в качестве проявления симметрии, в то время как равноправие неравных является самой настоящей асимметрией. Так, равное представительство российских регионов в Совете Федерации по существу означает неравенство среди избирателей, поскольку вследствие неравенства регионов по численности населения за каждым членом Совета Федерации может стоять совершенно разное число людей. С учетом всего сказанного цель, которую ставят отечественные сторонники симметричного федерализма - добиться полной симметрии в Российской Федерации - представляется практически недостижимой, а потому утопической.

В-четвертых, анализ причин появления симметрии и асимметрии в федеративных отношениях часто не отличается глубиной. Думается, одна из ошибок методологического характера, которая допускается некоторыми авторами при рассмотрении принципа асимметричности федерации, заключается в том, что симметрия и асимметрия оцениваются лишь с точки зрения их институционального закрепления. Типичным примером является выделение следующих признаков асимметричного федерализма: 1) «в состав федерации входят субъекты, обладающие различной государственно-правовой природой»; 2) «в пределах одной и той же асимметричной федерации могут существовать субъекты, которые служат формами самоопределения наций, и субъекты, которые выражают интересы местного населения без учета национального фактора»; 3) «в асимметричных федерациях статус даже однопорядковых субъектов нередко строится на различных правовых основаниях»; 4) «население субъектов и союзных территорий не всегда обладает равным представительством в органах федерации»; 5) «субъекты асимметричной федерации далеко не всегда обладают равными полномочиями и гарантиями своих прав».[212] Все сказанное, безусловно, представляется верным, однако нуждается в одном существенном дополнении: базовая асимметричность федерации лежит в объективном природно-географическом, экономическом, социальном, политическом неравенстве субъектов федерации.

Другим примером сугубо институционального подхода к решению проблемы симметрии и асимметрии в федеративном устройстве является ударение на разном статусе субъектов федерации, а также статусе субъектов и несубъектов как признаке асимметрии. Например, утверждается, что «федерация может быть симметричной и асимметричной. Принципиальное различие между той и другой заключается в том, что симметричная федерация включает субъектов с одинаковым правовым статусом, а асимметричная – с разным».[213] Или главным признаком симметричной федерации называется то, что она состоит только из субъектов, имеющих одинаковый правовой статус, в то время как асимметричные федерации наряду с субъектами включают другие территориальные (политико-территориальные) единицы – федеральные территории, округа, владения и т. д.[214]

С самого начала нужно подчеркнуть, что симметрия и асимметрия в федеративном государстве рассматриваются с точки зрения положения только субъектов федерации, статус же несубъектов в данном случае значения не имеет. Кроме того, нужно учитывать еще одно обстоятельство.

Дело в том, что симметрию и асимметрию в федеративном государстве не следует сводить лишь к положению субъекта федерации. В действительности они имеют более широкое содержание. Проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве имеет несколько аспектов: фактическая симметрия и асимметрия субъектов федерации, институциональная симметрия и асимметрия, симметрия и асимметрия в отношениях субъектов федерации с федеральным центром, симметрия и асимметрия в отношениях федерального центра с субъектами федерации, симметрия и асимметрия в отношениях между субъектами федерации, равноправие неравных как асимметрия. В учебнике речь идет в основном о симметрии и асимметрии в положении субъектов Российской Федерации с учетом, естественно, международного опыта.

Бесспорно, разный статус субъектов федерации служит явным показателем асимметричности федерации, однако это лишь внешнее, институциональное ее проявление. Корни же асимметричности, лежат значительно глубже – в политико-экономических и социально-культурных параметрах составных частей федерации. По иному представляют симметрию и асимметрию те, кто исходит, прежде всего, из принципа фактического равенства или неравенства субъектов федерации. В этом смысле симметрия в федерации означает, прежде всего, что все субъекты федерации совершенно одинаковы и равны во всем. Чарльз Тарлтон, на которого часто ссылаются в зарубежной политологии как на одного из первых исследователей симметрии и асимметрии в федеративном государстве, пишет, что "идеальная симметричная федеральная система представляла бы собой систему политических образований, охватывающих равные территории и население, имеющих сходные экономические характеристики, климатические условия, культурные стандарты, социальные группировки, политические институты. В модели симметричной системы каждое из отдельных политических образований оказалось бы в результате отражением важных аспектов всей федеральной системы". И далее: "В симметричной модели не существовали бы никакие значительные социальные, экономические или политические особенности, которые могли бы требовать особых форм представительства или защиты".[215]

Полная идентичность в положении субъектов федерации получила бы отражение в их совершенно одинаковых отношениях с федеральным центром, в одинаковом разделении предметов ведения и полномочий между ними и федеральной властью, в равном представительстве субъектов федерации в федеральных органах власти. Перед членами федерации стояли бы одни и те же задачи и в силу симметрии они имели бы одинаковый потенциал, механизмы и ресурсы для их решения. Следовательно, в этом смысле симметрия в федерации – это не просто юридическое, а фактическое равенство субъектов федерации, которое не достижимо, по крайней мере, в ближайшей и даже отдаленной перспективе. С этой точки зрения трудно представить себе реальную полностью симметричную федерацию.

Отсюда понятна позиция тех политологов, главным образом зарубежных, которые призывают признать и юридически закрепить принцип асимметричности. Так, по мнению канадского исследователя федерализма, "мы не должны автоматически предполагать, что асимметрия невозможна или является неработающей. Фактом является то, что Квебек пользуется важным особым статусом при нынешнем режиме. Мы каждый день живем в условиях асимметричного федерализма. Квебек - единственная провинция, которая собирает собственные налоги, имеет собственные пенсионные планы, является активной в вопросах иммиграции и так далее. Большая проблема Канады заключается в ее неспособности открыто признать в своих конституционных текстах то, что является жизненным фактом в течение долгого времени".[216] Сторонники такого подхода считают, что объективно неравное положение субъектов федерации должно получить законодательное, в первую очередь конституционное, отражение в институциональной структуре и в политике федеративного государства.

Проблему политико-правовой равноценности или неравноценности субъектов федерации нельзя отрывать от проблемы их объективного равенства или неравенства. Первая проблема является субъективным отражением второй. Поэтому вызывает возражение утверждение, будто «нетождественность в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов федерации не означает объективной обусловленности асимметрии их конституционного статуса и неравноправия»..[217] Вообще говоря, такая обусловленность существует, но воизбежание социальной, этнической, политической напряженности и конфликтов она сознательно игнорируется при определении конституционно-правового статуса субъектов федерации, и делается это, по-видимому, правильно. Что касается асимметрии в других аспектах федеративного устройства, то она должна признаваться и получать институциональное отражение.

При асимметричном построении федерации существенные экономические, социальные, этнические, политические, культурные особенности, отличающие одни субъекты федерации от других, получают выражение в особенностях внутренней организации субъектов, в их неодинаковых отношениях с федеральным центром, в разном наборе и объеме полномочий, относящихся к их исключительной компетенции, в специфике их реальной политики. Ошибочно полагать, что можно добиться симметрии в федерации, выхватив какое-то одно звено в многообразных связях субъекта федерации с федеральным центром и себе подобными.

Симметрия в федерации изображается как равенство ее субъектов. Но невозможно сделать равными объективно неравных. Ведь действительно "трудно говорить о равенстве прав там, где регионы различаются по масштабам и численности населения, по своему местоположению (центральные и периферийные, "внутренние" и "пограничные" и пр.), по наличию природно-ресурсного потенциала, по другим факторам".[218] Как метко заметил один канадский политолог, "справедливость состоит в одинаковом обращении с равными и неодинаковом - с неравными".[219] Стремление во чтобы то ни стало уравнять неравных может легко привести в конечном счете к уравнительности (уравниловке), много раз в истории доказывавшей свою неэффективность и опасность с точки зрения социальных и политических последствий.

Асимметричность федерации - объективная реальность. Поэтому являются ошибочными как представления о том, будто именно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации сделали асимметричную федерацию в России фактом, так и надежды преодолеть асимметричность этой федерации путем устранения договорной практики.[220] Указанные договоры не порождают асимметрию, а отражают ее как объективно данное явление.

Фактически ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой. В этом отношении нельзя не согласиться с В. Е. Чиркиным, который отмечает, что «симметричная федерация – в известной мере идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей регионов».[221].

Ошибкой является утверждение, будто «в Европе нет асимметричных федераций». Его авторы искажают действительное положение вещей, когда заявляют, что «успешное развитие швейцарского или германского федерализма часто объясняют именно его симметричностью».[222] Как будет показано в последующем изложении, ни швейцарская, ни германская федерации не являются полностью симметричными. В научной литературе было верно замечено, "если асимметрия означает многообразие, то асимметрия будет существовать всегда, а ее отрицание может привести к опасным последствиям".[223]

Неизбежность асимметрии в федерации признается некоторыми отечественными и многими зарубежными политологами. Приведем типичные в этом отношении утверждения. Так, А. Салмин полагал, что «принцип унификации статусов и установления симметричных отношений между властями государства и его регионов, даже если они провозглашаются в качестве желательных и более того – неизбежных, редко осуществляются на практике в чистом виде».[224] По мнению Л. М. Карапетяна, ««асимметричность» в федерации может иметь место в предметах ведения и полномочиях субъектов федерации как конституционно, так и на основе договоров между ними и федеральными органами государственной власти. Но такая «асимметричность» не доминирует над «симметричностью» конституционного статуса субъектов федерации, т. е. их конституционно-правовым равноправием как главным принципом федерализма»[225] "В действительности, - заявляет Макс Френкель, - все современные федерации являются асимметричными" .[226] По мнению упоминавшегося Дж. Боуза, "ни одна федеративная система не является совершенно симметричной".[227] «Все федерации, - пишет Андреас Хайнеманн-Грюдер, - по определению являются конфликтными системами в состоянии постоянного движения, которые пытаются добиться баланса между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, делением власти и разделением полномочий, а также симметрией и асимметрией».[228]

Каждая федерация объединяет неравные части, которые имеют неодинаковые площадь территории, численность населения, природные ресурсы, экономический потенциал, социальный и этнический состав, обеспеченность элементами социальной инфраструктуры, уровень образования населения и т. п. В Австралии, например, самый населенный штат превосходит по численности населения самый маленький штат в восемь раз. В Канаде одна из десяти провинций - провинция Онтарио - включает 36 процентов населения и дает 41 процент ВНП.[229] В ФРГ земли существенно различаются по традициям, размерам, численности населения и социально-экономическим ресурсам.[230] Фактическая асимметрия между землей Северный Рейн-Вестфалия с населением в 17 млн. человек и другим субъектом Федеративной Германии - Бременом с населением менее одного миллиона человек, очевидно, огромна. В целом возросшая в ФРГ асимметрия включает: «экономические различия между Землями на востоке и на западе; культурное разнообразие; возрастающие различия в политических и культурных позициях людей на востоке и западе, севере и юге Германии».[231]

Не являются симметричными и штаты в Соединенных Штатах Америки. Они различаются, и порой довольно резко, и по остроте стоящих перед ними социальных проблем, и по имеющимся в их распоряжении финансовым ресурсам, и по расходам правительств в расчете на душу населения, и по другим признакам. В начале 90-х годов 10 самых богатых штатов тратили на цели развития почти по 3000 долларов на душу населения, а 10 самых бедных штатов - только немногим более 1500 долларов. На социальные цели, связанные с перераспределением доходов, самые богатые штаты затрачивали 830 долларов на человека, самые бедные - лишь 411 долларов.[232]

В Российской Федерации, например, численность населения Эвенкийского автономного округа составляет примерно 20000 человек, в то время как в Москве проживает около 9 млн. человек. Площадь территории Республики Адыгеи равна 7600 кв. км, а Республика Саха (Якутия) расположена на территории площадью в 3,1 млн. кв. км. Учитывая огромные региональные различия, даже российские сторонники дальнейшей централизации в России признают разнотипность субъектов Российской Федерации, их фактическое неравенство, отмечая при этом, что это особенность не только России.[233]

Очевидное для всех объективное неравенство субъектов федераций вызывает ряд последствий. Члены федерации имеют не только общие, но и разнонаправленные интересы. Так, при экономическом неравенстве субъектов более слабые из них постоянно нуждаются в финансовой помощи со стороны федеральной власти, в то же время сильные в экономическом отношении субъекты тяготятся большими отчислениями в федеральный бюджет, прекрасно сознавая, что часть этих средств перераспределяется в пользу слабых. В Австралии, например, "существует длительная традиция выплат из центра "более бедным" штатам во имя фискального уравнивания... Неизбежно, деньги, которые выплачивает Содружество, поступают за счет налогов, уплачиваемых жителями более процветающих штатов. Это долголетний источник споров между самими штатами, которые (споры - М.Ф.) недавно поднялись на новый, более высокий уровень".[234] Ясно, что такая ситуация, типичная для многих других федераций, является источником бесконечных раздоров и напряженности в федеративной системе.

Координация региональных интересов нередко представляет большую политическую проблему. В зарубежной литературе даже высказывалось мнение, что «любое решение проблемы координации между регионами, которая допускает формирование сильной коалиции, приведет скорее к асимметричному результату, чем к универсалистскому «господству права», к которому стремятся сторонники демократического федерализма».[235] Вследствие существенных различий между субъектами федерации оказывается неодинаковым и круг решаемых ими задач. "Язык "равенства" между провинциями, - говорится в одном канадском издании, - фактически был источником путаницы, скрывая то, что поставлено на карту, и делая решение более трудным. Пресловутое понятие равенства является трудным для применения, и все зависит от того, на чем делается ударение. Можно было бы утверждать, что Квебеку нужны полномочия, которые не нужны другим провинциям, чтобы решать проблемы, которых нет у других провинций. Соответственно это можно было бы рассматривать как продвижение к равенству (каждой провинции в соответствии с ее задачами), а не в сторону от него. Более того, особый статус не имеет ничего общего с наличием большего влияния на центр. Это влечет за собой нечто совершенно отличное".[236]

Ясно, например, что в силу общепризнанного международным сообществом права народа на самоопределение каждая нация свободна определять свое политическое устройство. По крайней мере, право всех титульных наций в пределах Российской Федерации на национальную государственность является бесспорным, что, кстати, закреплено и в действующей российской Конституции. Большая совокупность задач, связанных с национально-государственным строительством в республиках Российской Федерации, не возникает, например, перед Рязанской или Воронежской областями, поскольку явно преобладающее там русское население как часть русской нации давно консолидировало свою национальную государственность.

Одна из самых принципиальных задач, которую решают республики, - это поддержание жизнеспособности соответствующей коренной нации, ее языка и культуры. Весь наш собственный и международный опыт свидетельствует о том, что выполнить эту задачу, не имея национальной государственности, практически невозможно. Никакой национально-культурной автономии это попросту не по силам.

Разность решаемых задач, несовпадение реальных обязанностей, лежащих на органах государственной власти, объективно требуют дифференциации принадлежащих им полномочий.

Следствием фактической асимметрии в федеративной системе является и то, что субъекты федерации занимают в ней разное по авторитету и влиянию место. Достаточно, например, указать на вес Москвы в российской федеративной системе, не сравнимый с весом ни одного другого субъекта. Татарстан также относится сегодня к числу наиболее влиятельных и авторитетных субъектов Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что идеальная схема равноправия субъектов федерации рушится, как карточный домик, при первом же столкновении с прозой жизни. При распределении федеральных трансфертов среди субъектов федерации используется дифференцированный (асимметричный) подход к регионам с разным уровнем финансовой обеспеченности, разным уровнем жизни и с разным отношением федеральной власти.

Должна ли асимметрия де факто получить правовое выражение, стать, так сказать, асимметрией де юре в двух существенных отношениях: в наличии у субъектов федерации разного правового статуса в федерации и существовании разных правовых отношений с федеральным центром у разных субъектов федерации? Международная и российская практика идут по противоречивому пути. С одной стороны, официально исповедуется, а часто конституционно закрепляется, принцип равноправия субъектов федерации, подчеркивается недопустимость предоставления одним членам федерации привилегий и полномочий, которых нет у других членов. Например, Конституция Австралийского Содружества предоставляет парламенту страны право принимать законы о налогах, но так, чтобы не было дискриминации между штатами или частями штатов. Регулируя торговлю или доходы, Содружество не должно отдавать предпочтение одному штату или части его перед другим штатом или частью его. Все штаты имеют по Конституции равное представительство в Сенате.[237]. При равном количестве представителей субъектов федерации во второй палате парламента, как в Сенате США, Сенате Австралии или Совете Федерации России, имеет место, как уже говорилось, дисбаланс между количеством избирателей на территории субъекта федерации и их представительством в верхней палате. И население малочисленного Род-Айленла (около 1 млн. человек) и население многочисленной Калифорнии (30 млн. человек) представлены в Сенате США каждое двумя сенаторами. Такая формальная симметрия оборачивается фактической асимметрией.

С другой стороны, существует множество проявлений законодательно признанного неравенства субъектов федерации. Это касается, во-первых, представительства в федеральных органах власти. Так, согласно Договору об объединении между ГДР и ФРГ от 31 августа 1990 года четыре самые крупные земли с населением более 7 млн. человек каждая - Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия - имеют по 6 мест в верхней, ныне очень влиятельной, палате парламента ФРГ - Бундесрате. Другие земли в зависимости от численности населения имеют 4 или 3 места[238] В Сенате Канады атлантические провинции - Новая Шотландия и Нью Брансуик - имеют по десять мест, в то время как превосходящие их по численности населения Альберта и Британская Колумбия - только по шесть. Две самые крупные провинции - Онтарио и Квебек - имеют по 24 места.

Асимметричное представительство возможно и в других федеральных органах. Например, в той же Канаде в Верховном Суде одна треть судей - от провинции Квебек, хотя население ее составляет чуть меньше 25 процентов населения Канады. Столько же судей посылает провинция Онтарио, население которой составляет более трети населения страны. Оставшаяся треть приходится на остальные восемь провинций по принципу ротации.[239]

Проблема симметричного или асимметричного представительства серьезно затрагивает также интересы этнических общностей и принадлежащих к ним граждан федеративного государства. При этнической неоднородности общества даже унитарное государство сталкивается с проблемой обеспечения всем гражданам равных прав доступа во все сферы жизни общества, в том числе в сферу государственной службы, включая право на занятие видных постов в государственном аппарате. Большая или меньшая адекватность представительства этнических групп в государственном аппарате, включая, конечно, его высшие эшелоны, важна в первую очередь и главным образом для того, чтобы ни одна из этих групп не чувствовала себя ущемленной, что имеет немалое значение с точки зрения обеспечения политической стабильности федеративного государства.

Проблема эта является тем более актуальной для федераций, в основе которых лежит и национально-территориальный принцип организации.

Во-вторых, юридически признанная асимметрия проявляется в ряде федераций в неодинаковом статусе и особенностях внутренней государственной организации субъектов федераций, их правах. Например, в Австралии пять штатов имеют двухпалатный законодательный орган, а в шестом штате парламент состоит из одной палаты.