Бюрократия и определение политики

 

Один из недостатков существующего подхода к проблеме эффек­тивности управления заключается в том, что политика или цели орга­низации рассматриваются как данные, а основное внимание уделя­ется вопросу о том, как добиться их наиболее эффективного осуще­ствления. Но это означает, что аппарат управления расценивается как средство достижения уже заданных целей, однако его роль в по­становке этих целей не учитывается. Хотя между политиками и чи­новниками можно провести четкую линию разграничения в том, что касается методов их назначения и их ответственности, но это раз­граничение не всегда совпадает с различием между выработкой и осуществлением политики. Чиновники, особенно высокопоставлен­ные, часто выступают в роли советников по вопросам выработки политики. А поскольку они обычно обладают перед министром пре­имуществом в знаниях и опыте в своей сфере деятельности, то их рекомендации могут иметь решающий характер при определении содержания политики. В конечном счете то, что должно быть сдела­но, зависит от того, что может быть сделано, и от тех последствий, которые может иметь принятое решение. Оценка таких возможно­стей и последствий входит в круг задач чиновников, являясь одним из источников их влияния. В ряде теорий предпринимаются попытки показать, что такое влияние определяется некоторыми тенденция­ми, присущими бюрократии.

Во-первых, существуют теории, объясняющие политику интереса­ми бюрократии, особенно интересами, связанными с упрочением собственного положения и расширением власти, привилегий и ма­териального вознаграждения. Такие теории утверждают, что посто­янной тенденцией бюрократического управления будет защита этих интересов. Согласно этой точке зрения, бюрократы будут противо­действовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наиболее известный пример подобной аргументации представлен в работе Роберта Михельса, который в своем исследовании западно­европейской социал-демократии накануне первой мировой войны связывал утрату радикализма в этом движении с увеличением числа бюрократических должностей и боязнью их обладателей лишиться своего положения. На основе этого примера Михельс сделал общий вывод о консервативной тенденции бюрократической организации. Однако даже если он был прав в своем анализе европейской со­циал-демократии, его общий вывод не вытекает из этого анализа, поскольку проведение радикальной политики не всегда угрожает интересам бюрократии. Правительственное агентство, созданное для выполнения какой-то специфической задачи, окажется под угрозой закрытия после того, как эта задача будет выполнена, если только оно не найдет для себя иные цели деятельности. В данном случае интересам бюрократии будут соответствовать нововведения. Прави­тельство же в целом, которое может не опасаться за свое существо­вание, каким бы ни было содержание его политики, также не прояв­ляет склонности к радикализму, что нельзя объяснить только бюро­кратическими интересами.

 

 

В действительности можно изменить характер аргументации. По­скольку более крупные организации предоставляют своим высоко­поставленным сотрудникам более высокое вознаграждение и ста­тус, высшие чиновники будут заинтересованы в расширении своей организации. Мы уже встречались с подобной точкой зрения при обсуждении проблемы эффективности управления. Но важно разли­чать неэффективное осуществление политики и давление, оказыва­емое с целью расширения организации, которое влияет на характер этой политики. Уильям Нисканен утверждал, что целью бюрократов является увеличение бюджетных ассигнований на их деятельность, достигаемое путем расширения сферы этой деятельности. Подоб­но многим экономистам, он пришел к выводу, что общественный сек­тор слишком велик, если оценивать его с точки зрения рыночных норм. Данный вывод не учитывает тот факт, что общественный сектор руководствуется в своей деятельности иными критериями. Не вызывает сомнения, что требования избирателей и интересы бюро­кратии совпадают в том, что касается расширения общественных служб, но столь же несомненны ограничения, накладываемые на та­кое расширение недостатком средств и контролем за их использо­ванием со стороны министерства финансов.

Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченно­сти финансовых средств дает нам другую теорию бюрократических интересов, которая подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Та­кая конкуренция не ограничивается ежегодными прениями с мини­стерством финансов, но проявляется во всей сфере политики. Для государственной политики естественно, что любое предложение о ка­ких-либо изменениях затрагивает одновременно целый ряд агентств, причем последствия таких изменений в различной степени отража­ются на бюджете этих агентств. Расширение строительства дорог имеет последствия для автобусного и железнодорожного сообщения; увеличение производства энергии на атомных электростанциях от­ражается на угольной промышленности; перемены во внешней по­литике или военной стратегии изменяют роль того или иного рода войск и т.д. Любое решение об изменении политики задевает инте­ресы различных правительственных служб, выступающих за или про­тив данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них измене­ния в наибольшей степени соответствуют интересам общества. Та­кова сущность того, что получило наименование «бюрократической политики». Этот подход впервые был разработан в сфере внешней политики с целью противостоять точке зрения, объяснявшей такую политику на основе модели, которая предполагала наиболее рацио­нальный выбор политического курса единственным действующим лицом, а не борьбу интересов различных бюрократических агентств. В дальнейшем этот подход был распространен и на другие сферы политики.

Теории, объясняющие политические решения в терминах борь­бы интересов, нуждаются в двух дополнениях. Одним из таких до­полнений должно стать исследование структур, которые системати­чески противопоставляют друг другу интересы различных групп и определяют их относительный политический вес. Что касается пра­вительственной бюрократии, способ разделения функций между различными агентствами или департаментами оказывает суще­ственное влияние на баланс политических сил. Такое разделение, в свою очередь, является результатом прошлых политических решений, которые обрели институциональную форму и оказались свя­занными с интересами различных групп внутри и вне бюрократии, ограничивающими свободу выбора. Именно это положение дел ве­дет к тому, что типичной формой изменения политики становится незначительное прибавление нового к уже существующему. Управ­ленческие структуры влияют на определение политики также и в виду возможных последствий осуществления данной политики для этих структур. Политический курс, проведение которого предпола­гает преодоление границ между различными департаментами, мо­жет быть осуществлен лишь с большими трудностями. Это объясня­ет привлекательность для нового правительства структурных реор­ганизаций, особенно если новые инициативы пересекают границы между существующими департаментами.

Таким образом, любое объяснение политики в терминах конку­рирующих бюрократических интересов будет неполным без анали­за структур, в которых укоренены эти интересы. Но, с другой сторо­ны, такое объяснение невозможно без знания условностей, опре­деляющих форму выражения этих интересов и регулирующих конкуренцию внутри бюрократии. Как мы видели, бюрократии об­ладают своей собственной культурой, которая является тем более развитой, чем более закрытый характер носит бюрократическая элита. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничиваю­щие сферу возможных политических действий. В большинстве слу­чаев государственная бюрократия считает себя хранителем «наци­ональных интересов» или «интересов государства», которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретно­го правительства. Что касается британских государственных служа­щих, подобные представления развиваются у них, как часто отме­чалось, в результате получения специфического образования в Окс­форде или Кембридже. Такие установки не обязательно влияют на политику в большей степени, чем ограничения, налагаемые адми­нистративными структурами, но эти установки определяют парамет­ры того, что считается допустимым.

Если мы объединим все эти различные теоретические объясне­ния «бюрократической политики», показав, как интересы взаимодей­ствуют со структурами и находят выражение в культурных нормах, мы придем к выводу, что характер административной системы влияет на содержание политики, а не только на ее осуществление. В своей наи­более последовательной форме такой вывод означал бы, что в бю­рократии цели и средства меняются местами: характер администра­тивных средств определяет цели политики.

Однако доведение какого-либо положения до его логического за­вершения еще не гарантирует истинности этого положения. В нашем случае не принимается во внимание роль выборного политического деятеля, обладающего своими собственными приоритетами. Не так просто отказаться от идеи, что министр правительства играет значи­тельную роль в определении политики, хотя эта роль и зависит от его личных качеств и политической поддержки. Тем не менее было бы ошибкой рассматривать типичные отношения между политиком и чиновниками как такой процесс, в ходе которого политик выдвигает какие-либо идеи, а чиновники подвергают их обструкции. Если все вышесказанное является верным, то суть дела заключается в том, что политик воздействует на процесс принятия решений, определяя, какая из противостоящих фракций получит преобладание или на ка­кие компромиссы они должны будут пойти.

В любом случае рассмотренные нами теории свидетельствуют о том, что анализ бюрократии как орудия осуществления политики дол­жен быть дополнен анализом ее влияния на содержание этой поли­тики. При обсуждении лишь процесса осуществления политики про­водится жесткое разграничение между целями и средствами, между политикой и ее проведением. Какая-либо оценка «эффективности» предполагает наличие заданных целей. Но такое разграничение ока­зывается несостоятельным, когда поднимается вопрос о выработке политического курса. В этот момент важное значение приобретает влияние на содержание политики самой административной систе­мы – ее структуры, интересов и ценностей. Если мы хотим добиться адекватного понимания бюрократии, то нам следует рассматривать сложное взаимодействие между ее ролью в формировании полити­ки и исполнением ею политических директив. <...>