Виды и направления правоохранительной деятельности
Существует много классификаций правоохранительной деятельности, в основу которых могут быть положены такие критерии, как содержание деятельности (виды правоохранительной деятельности), субъекты (органы, осуществляющие тот или иной вид правоохранительной деятельности) и т.д. Единого установленного подхода здесь не существует, классифицировать правоохранительную деятельность можно в зависимости от ситуации, главное – правильно сформулировать критерий классификации. И если исходить из такого критерия, как содержание правоохранительной деятельности, то можно назвать следующие ее виды:
1. судопроизводство – особы вид правоохранительной деятельности, осуществляемый судами, который будет подробно рассмотрен в рамках следующей темы;
2. прокурорский надзор – вид правоохранительной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры в целях обеспечения неукоснительного и единообразного исполнения законов РФ на всей территории России. Этот вид деятельности также будет рассматривать в ходе изучения отдельной темы;
3. полицейский контроль (административный надзор). Полицейский контроль – это специально организованное наблюдение уполномоченных органов исполнительной власти за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения[1]. Этот вид деятельности осуществляется с целью предупреждения различных противоправных действий в общественных местах (начиная с актов мелкого хулиганства и заканчивая актами терроризма), а также - тяжких последствий проявлений стихийных сил природы. Особенность полицейского контроля в том, что он, фактически, осуществляется круглосуточно, постоянно - как, например, контроль соблюдения правил дорожного движения.
Полицейский контроль обладает следующими характерными чертами:
1. это специфический вид контрольной деятельности. По общему правилу контролирующий орган включён в систему органов, осуществляющих контролируемую деятельность (начальник следственного отдела по отношению к работе следователей, например). В случае же полицейского контроля соответствующие должностные лица (органы) наблюдают за контролируемым процессом «со стороны» (например, инспектора ГИБДД наблюдают за участниками дорожного движения). Право вмешаться в контролируемый процесс у соответствующего должностного лица возникает только тогда, когда происходит нарушение правовых норм или возникает угроза общественному порядку и безопасности.
2. Он осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти. Для этих органов характерно, во-первых, непосредственно право осуществлять контроль; во-вторых, право применять административное принуждение к нарушителям общественного порядка и общественной безопасности; в-третьих, право давать обязательные для исполнения предписания иным государственным и негосударственным органам и структурам. (Например, СЭС вправе требовать обязательной вакцинации, прекращения деятельности предприятий общественного питания и т.д.).
Основным органом полицейского контроля являются органы внутренних дел, в первую очередь – патрульно-постовая служба. Однако существуют и иные органы исполнительной власти, в чьи функции он входит. К ним относятся: ФСБ, государственная противопожарная служба МЧС России, санитарно-эпидемиологическая служба, Федеральная миграционная служба и т.д..
К нормативным правовым актам, регламентирующим полицейский контроль, относятся:
1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
2. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
4. предварительное расследование.В литературе, равно как и в практической деятельности, термин «предварительное расследование преступлений» обычно понимается и используется в двух значениях:
- как одна из стадий уголовного процесса (судопроизводства). В этом смысле предварительное расследование изучается в курсе «Уголовный процесс».
- как деятельность компетентных государственных правоохранительных органов по быстрому и полному раскрытию совершенного преступления, изобличению виновных в его совершении, принятию мер по обеспечению возмещения причиненного преступлением ущерба, по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Необходимо отметить, что как вид деятельности предварительное расследование – достаточно «формализованный» процесс. Существует нормативный правовой акт – Уголовно-процессуальный кодекс РФ, который подробно регламентирует порядок осуществления предварительного расследования и определяет органы, которые должны его осуществлять – поскольку таким правом наделены многие правоохранительные органы.
Предварительное расследование осуществляется в двух формах: следствие и дознание. Разница между следствием и дознанием заключается в сложности и степени общественной опасности совершенного преступления. Часто бывает так, что по ч. 1 статьи УК расследование осуществляют дознаватели в форме дознания, а по ч. 2 – следователи в форме следствия (например, ст. 188 УК РФ).
Кроме того, существует такая специфическая форма предварительного расследования, как неотложные следственные действия – то есть действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования[2]. Эти действия могут осуществлять не только следователи или дознаватели, но и работники оперативных подразделений, а также лица, которые не имеют никакого отношения к правоохранительным органам. Так, в случае совершения преступления на борту судна дальнего плавания, неотложные следственные действия будет совершать капитан дальнего плавания; в экспедиции эти функции будет выполнять руководитель экспедиции или зимовки и т.д.;
5. оперативно-розыскная деятельность - особый вид правоохранительной деятельности, направленный на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений. ОРД представляет собой систему разведывательно-поисковых мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами с целью добывания соответствующей информации с использованием как гласных, так и негласных способов, и посредством оперативно-розыскных мероприятий.
К задачам оперативно-розыскной деятельности относится[3]:
- выявление, предупреждение и пресечение преступлений;
- розыск лиц, скрывающихся от правосудия или пропавших без вести;
- сбор полицейской информации, в том числе о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
6. административно-юрисдицкционная деятельность – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных должностных лиц, состоящая в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, а также – в применении мер административно-процессуального обеспечения в установленных законом формах и порядке.
Что касается содержания административно-юсридикционной деятельности, то она включается три основных этапа:
1. возбуждение дел об административных правонарушениях;
2. рассмотрение дел об административных правонарушениях;
3. исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
На первом этапе уполномоченный орган исполнительной власти проводит расследование дела, предъявляет обвинение в совершении правонарушения конкретному лицу и передает дело органу, который наделен правом рассматривать дело и выносить по нему решение.
Рассмотрение дела об административном правонарушении – следующий этап админисративно-юрисдикционной деятельности. На этом этапе уполномоченный орган обязан, во-первых, определить, имело ли место административное правонарушение и, в случае соответствующего решения, определяет, какое именно наказание будет наложено на правонарушителя. Решение оформляется постановлением по делу об административном правонарушении. В некоторых случаях все три этапа осуществляет один и тот же орган, в других – один орган возбуждает дело, другой – рассматривает его. В этом случае в качестве органа, рассматривающего дело и определяющего наказание, выступает суд.
Исполнение постановления по делам об административных правонарушениях предполагает применение административного наказания, самым распространенным из которых является административный штраф[4]. После вынесения соответствующего решения постановление передается органу, который приводит постановление в фактическое исполнение: применяет административный арест, истребует штраф и т.д.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок осуществления административно-юрисдикционной деятельности, является КоАП РФ.
7. разрешительная (лицензионно-разрешительная) деятельность- это деятельность уполномоченных на то государственных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам разрешения (дозволения) на реализацию некоторых права и осуществление определенных действий в условиях общего запрета на данное действие для других лиц.
Всего в Российской Федерации существует 4 вида разрешений, которые могут выдаваться уполномоченными на то органами.
Во-первых, это полицейское разрешение, которое сводится именно к разрешению совершать действие, которое по общим основаниям, запрещено. Например, разрешение на въезд в пограничную, зону, на въезд и проживание на закрытой территории, на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну и т.д. представляют собой классические полицейские разрешения.
Во-вторых, это лицензия. Лицензия – разрешение заниматься определенными видами деятельности, преимущественно хозяйственными и имеющими потенциально опасный для общества характер. Так, Закон о лицензировании отдельных видов деятельности[5] предполагает получение лицензий на разработку, производство и распространение шифровальных средств; выполнение услуг по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и взрывчатых веществ; разработку, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизацию гражданского и служебного оружия; торговлю гражданским и служебным оружием и т.д..
Среди органов исполнительной власти, наделенных правом выдачи лицензий, первое место занимают органы внутренних дел. Они выдают лицензии на осуществление деятельности, связанной:
1. с производством и оборотом предметов, представляющих потенциальную опасность для общества (огнестрельное оружие и боеприпасы к нему, специальные средства самообороны, средства цветного копирования);
2. с производством и оборотом веществ, неумелое и неосторожное обращение с которыми может создать угрозу личной и общественной безопасности (взрывчатые вещества, сильнодействующие ядовитые вещества радиоизотопы, охотничий порох);
3. с функционирование предприятий, которые в силу их специфики требуют особого к ним отношения (хранилища и склады для указанных выше веществ и предметов; тиры, стрельбища и охотничье-спортивные стенды; частные детективные и охранные предприятия и т.д.)
В-третьих, это государственная регистрация– то естьпризнание уполномоченным органом права физического или юридического лица на определенное социальное благо и подтверждение разрешения пользоваться этим правом.Это – один из наиболее распространенных методов разрешительной деятельности.Например, органы внутренних дел регистрируют граждан по месту жительства, иностранцев и лиц без гражданства, автомототранспортные средства и т.д.; органы юстиции регистрируют право на недвижимое имущество, регистрируют политические партии и общественные объединения и т.д.
В-четвертых, это паспортизация – то есть деятельность, направленная на упорядочение передвижения российских граждан, граждан иностранных государств и других лиц на территории РФ, на охрану права на свободу передвижения в пределах России, на выезд из страны и выезд из нее. Паспортизация предполагает введение системы специальных документов, которые удостоверяют личность владельца и в обязательном порядке выдаются административными органами гражданам России и иностранным гражданам. К указанным документам относятся:
1. внутренний паспорт гражданина РФ;
2. удостоверения личности офицера;
3. военный билет;
4. вид на жительство – для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в РФ на длительный срок;
5. справка об освобождении из мест лишения свободы – для лиц, освободившихся из таких мест.
8. деятельность по принудительному исполнению судебных решений и решений иных компетентных органов по юридическим делам. Этот вид деятельности охватывает, во-первых, деятельность органов исполнения уголовных наказаний, как связанных, так и не связанных с лишением свободы. Во-вторых – исполнительное производство, то есть деятельность судебных приставов-исполнителей по принудительному взысканию задолженностей с физических и юридических лиц;
9. деятельность по оказанию юридических услуг гражданам и юридическим лицам– то есть такой вид правоохранительной деятельности, как оказание юридической помощи в незапрещенных законом формах;
10. экспертно-криминалистическая деятельность –проведение исследований и дача заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла, и которые поставлены перед экспертом судом, судьёй, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем, в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу[6].
11.частная детективная и охранная деятельность,которая представляет собой оказание на возмездной договорной основе оказание предусмотренных законом услуг физическим и юридическим лицам гражданами и организациями, имеющими соответствующую лицензию органов внутренних дел.
Любой из рассмотренных нами видов правоохранительной деятельности в ходе своей практической реализации преследует не одну, а несколько целей и решает несколько групп задач. Как правило, такая «многозадачность» оказывается закрепленной на законодательном уровне. Например, Арбитражных процессуальный кодекс называет 6 задач арбитражного судопроизводства (начиная от защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность и заканчивая формированием обычаев и этики делового оборота); согласно рассмотренному выше определению предварительного расследования органы, его осуществляющие, должна не только непосредственно расследовать преступное деяние, но и принимать меры по обеспечению возмещения причиненного преступлением ущерба, по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Дело в том, что правоохранительная деятельность разделяется не только по содержанию, но и по направлениям. Обычно в литературе выделяют три базовых, стратегических направления правоохранительной деятельности:
1. предупреждение преступлений и иных правонарушений;
2. пресечение преступлений и правонарушений;
3. раскрытие и расследование преступлений.
Наиболее широкомасштабным является первое направление. Оно включает в себя следующие «узкие» направления деятельности:
1. общую профилактику – то есть выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений;
2. выявление лиц, склонных к совершению преступлений (индивидуальную профилактику);
3. предотвращение преступлений и правонарушений – то есть создание условий, при которых совершение преступления либо правонарушения будет невозможным, крайне затруднительным либо «невыгодным».
Эти направления деятельности реализуются, в основном, путем полицейского контроля, разрешительной деятельности (в первую очередь – посредством государственной регистрации); отчасти – оперативно-розыскной деятельности (в том, что касается выявления лиц. Склонных к совершению преступлений и правонарушений).
Второе направление – пресечение преступлений и правонарушений – реализуется, в основном, посредством полицейского контроля и оперативно-розыскной деятельности.
Раскрытие преступлений – задача ОРД и предварительного расследования.
[1] Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. Стр. 599.
[2] До принятия в 2002 году нового УПК РФ неотложные следственные действия определялись как «дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно». Именно в силу указанных обстоятельств за соответствующими органами сохранилось название «органы дознания».
[3] Ст. 2 ФЗ «ОБ оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.
[4] Ст.ст.3.4-3.1.11 КоАП РФ.
[5] Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 19.10.2011, с изм. от 21.11.2011) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011 3 19. Ст. 2716.
[6] Федеральный закон №-73 от 31 мая 2001 «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ»