Тема 17. Социальная защита населения

 

 

Ещё одной значимой формой социальной работы является социальная защита населения. Уточняя вначале, как обычно, значение термина, напомним, что в предыдущих темах мы также обращались к нему, сопоставляя с другими несущими основную смысловую нагрузку понятиями социальной работы. Как было отмечено, под социальной защитой следует понимать меры, направленные на защиту определённых (в данном случае социальных) прав индивидов и групп населения.

В большинстве определений социальной защиты, встречающихся в научной литературе и нормативных документах, она понимается как государственная система мер правового, административного, финансово-экономического, организационного характера, направленных на поддержание благосостояния представителей различных социальных групп и сохранения их статуса в обществе. Закреплённая законодательно, данная система мер выступает как система гарантий, т.е. гарантированных государством мероприятий предупредительного или компенсационного характера.

Социальные гарантии это – способ закрепления ответственности государства перед отдельными гражданами и группами населения по обеспечению их стабильного существования в обществе. Но поскольку все необходимые для достойного существования стандарты, блага, в правовом государстве предусмотрены законодательством, то, по сути, социальные гарантии представляют собой подкреплённые законом обязательства государства по защите социально-экономических прав граждан.

Иначе говоря, социальная защита выступает как механизм перевода социально-экономических мероприятий государства в правовую плоскость. Полнота системы социальной защиты предполагает помимо материальных прав граждан, разработку и принятие процессуальных, охранительных правовых норм, предусматривающих осуществление данных мероприятий. В этой связи необходимо сопоставить понятия социальная защита и социальное обеспечение. Термин социальное обеспечение, получивший распространение в советское время и пришедший на смену дореволюционному понятию общественного призрения, отражает непосредственную государственную помощь определённым категориям населения. Меры по социальному обеспечению различных групп населения в большинстве своём, так или иначе, также закрепляются законодательно.

Таким образом, значения терминов «социальная защита» и «социальное обеспечение» имеют пересечение, что приводит к некоторой смысловой неопределённости при их использовании. Чтобы избежать некорректного смешения данных понятий, необходимо обратить внимание, что социальная защита предполагает гораздо более широкий спектр мероприятий и форм реализации, нежели социальное обеспечение. С этой точки зрения социальное обеспечение можно рассматривать как одну из форм социальной защиты и социальной работы в целом.

К тому же социальная защита, как мы выяснили, имеет чётко выраженный правовой аспект, который в понятии социального обеспечения не выражен столь же явно. Меры по социальной защите различных групп населения могут иметь различный характер – экономический, организационный, но при этом они всегда обязательно подразумевают, с одной стороны – правовое закрепление в нормативных документах, с другой – сами предстают как защита законодательно закреплённых прав граждан.

К сказанному добавим, что действия в рамках социальной защиты (и здесь наблюдается совпадение с этимологией слово «защита») всегда подразумевают защиту от тех или иных социальных рисков. Таким образом, у социального обеспечения оказывается шире объект, коль скоро необходимо социальное обеспечение всех социальных групп, но уже – спектр методов. Социальная защита, напротив, нацелена на более узкий круг лиц и социальных групп, но арсенал её форм и методов шире. Данная ситуация вполне объяснима, поскольку для того, чтобы распространить весь комплекс мер социальной защиты на более широкий круг объектов социального обеспечения нет ни ресурсов, ни необходимости.

В свете сказанного социальную защиту можно определить как гарантированную государством и законодательно закреплённую систему мер правового, социального, финансово-экономического и организационного характера, направленных на минимизацию социальных рисков различных социальных групп, находящихся в реально или потенциально социально опасном положении. Основой гарантированности мер социальной защиты является российская Конституция, которая закрепила основные социальные и экономические права граждан, включая право граждан на социальную защиту. Конституция провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.[37] Таким образом, социальную защиту можно понимать как систему гарантий.

Основные направления социальной защиты ориентированы на наиболее социально уязвимые группы населения. К ним относятся социальная защита лиц с ограниченными возможностями, детей, оставшихся без попечения родителей, социальная защита безработных, военнослужащих и их семей, социальная защита пожилых граждан и пенсионеров и т.д.

Каждое из направлений обладает собственной спецификой, обусловленной особенностями объекта социальной защиты. Некоторые из них носят преимущественно предупредительный характер, как например, социальная защита трудящихся (гарантии минимальной оплаты труда), государственных служащих, социальная защита семьи, материнства, отцовства и детства и т.д. Другие – скорее компенсирующий определённые ограничения субъективного или объективного характера. К последним можно отнести такие направления, как социальная защита лиц с ограниченными возможностями, социальная защита безработных, детей, оставшихся без попечения родителей.

Направленность мер социальной защиты можно проследить, анализируя нормативные акты, принятые в Российской Федерации за годы реформ. Одним из наиболее значимых является Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», принятый в 1995 г. и претерпевший в дальнейшем ряд изменений и уточнений (№ 181-ФЗ). Сразу сделаем оговорку, что внесение в название закона и использование в его тексте термина «инвалид» не отвечает современным тенденциям в развитии социальной работы. В теме, посвящённой понятийному аппарату социальной работы, мы уже обсуждали этот вопрос, и здесь только заметим, что нормативная база, как видно на примере данного законодательного акта, нуждается в доработке – в том числе и в плане терминологии и неразрывно связанной с ней идеологии социальной помощи различным группам населения.

В данном законе социальная защита инвалидов понимается как система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих лицам с ограниченными возможностями условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Как видим, в отношении этой группы населения социальная защита носит выражено компенсирующий характер.[38]

Если же обратиться к нормативной базе, обеспечивающей социальную защиту военнослужащих, то здесь мы обнаружим меры как компенсационного, так и предупредительного характера. Основными нормативно-правовыми актами в области социальной защиты военнослужащих в России являются федеральные законы «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей».

Закон «О статусе военнослужащих», в частности, устанавливает широкий спектр социальных льгот для военнослужащих, которые должны компенсировать моральные и физические нагрузки на военнослужащих, обусловленные исполнением служебных обязанностей. С другой стороны, если обратиться к Федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», утвержденной Правительством Российской Федерации в 1998 г., то меры, предусмотренные ею в отношении обеспечения лиц, увольняющихся с военной службы можно рассматривать как предупредительные.[39]

Социальная защита как деятельность государства по поддержанию социально уязвимых групп населения исходит из ряда принципов, которые по своей сути совпадают с общими принципами социальной работы. Принципы социальной защиты зачастую тождественны принципам социальной работы, – с поправкой на специфику социальной защиты как совокупности конкретных организационно-правовых механизмов социальной помощи. К основополагающим принципам социальной защиты можно отнести системность, комплексность, профилактическая направленность, адресность и др.

В данном случае, коль скоро речь идёт не обо всех субъектах – клиентах социальной работы, а о таких, которые в определённой степени попадают в зону риска, то принцип адресности вполне оправдан. Кроме того, отметим ещё одно обстоятельство, специфичное для социальной защиты, но не свойственное всей социальной работе в целом. Поскольку главным субъектом социальной защиты выступает государство, а её конкретные меры осуществляются в виде предоставления дополнительных прав или материальных выплат, то здесь нет непосредственного содержательного взаимодействия социального работника и клиента. В таком случае участие последнего ограничено в основном использованием этих прав и получением средств и поэтому правомерно рассматривать данные группы населения как объекты (а не субъекты) социальной защиты.

Будучи важным составляющим компонентом института социальной работы, социальная защита выполняет важные общественные функции. Как деятельность по предотвращению или минимизации социальных рисков для различных групп населения она предусматривает меры различного характера. В соответствии с ними можно говорить о таких функциях социальной защиты, как экономическая, социально-медицинская, юридическая, психолого-педагогическая, функция организации труда и отдыха и др.

Экономическая функция социальная защиты реализуется через различные виды материальной помощи и материального обеспечения разных категорий населения. Социально-медицинская функция очевидна в отношении лиц с ограниченными возможностями, престарелыми. Психолого-педагогическая функция социальной защиты наиболее актуальна в отношении детей, оставшихся без попечения родителей. Юридическая функция касается всех, кому предоставляются дополнительные права, или предусматривается освобождение от каких-либо юридических обязанностей.

Поскольку социальная защита связана с выделением материальных средств, или предоставлением каких-либо льгот, то она предполагает определённые организационно-правовые формы, в которых предоставляются данные ресурсы. К основным организационно-правовым формам социальной защиты относят пенсионное обеспечение, социальное страхование, предоставление льгот, выплату различных пособий, компенсаций и др.

Пенсионное обеспечение в индустриально развитых странах, с устоявшимися демократическим институтами, давно стало неотъемлемой чертой экономической и социальной жизни. Система пенсионного обеспечения складывалась постепенно, по мере роста общего уровня благосостояния и последовательной борьбы трудящихся за свои права. В нашей стране, как вы знаете из курса истории социальной работы, пенсионная система начала формироваться в 20-30-е гг., и в общих чертах сложилась лишь к середине 60-х годов прошлого столетия.

Наиболее точно суть социальной защиты выражена в такой её форме, как социальное страхование, поскольку оно направлено на создание возможностей минимизации ущерба в случае наступления различных социальных рисков, которые в достаточном количестве окружают любого индивида в условиях стихии рыночной экономики. Социальное страхование осуществляется как в обязательной, так и в добровольной форме.

Масштабы его варьируются в разных странах – в одних оно охватывает вопросы трудовых отношений и предусматривает меры социальной защиты на случай потери трудоспособности (как правило, временной), в других – покрывает более широкий спектр отношений и выступает неким показателем и гарантом стабильности индивида. Возьмём, к примеру, программу социального страхования в США, предусматривающей выдачу карты социального страхования (Social Security Card), которая даёт право легального трудоустройства в этой стране, а также используется для контроля за уплатой налогов на территории Соединённых Штатов. Данная карта является важным документом для установления личности в случае необходимости, поскольку выдаётся на всю жизнь и ей присваивается свой уникальный номер.

Разнообразие форм социальной защиты демонстрирует уже цитированный нами закон РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он, в частности, предусматривает такие меры, как реабилитацию – в виде системы медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности.

Немаловажно, что реабилитационные меры не ограничиваются медицинской реабилитацией, но предусматривают также реабилитацию профессиональную, социальную (в виде социально-средовой ориентации и социально-бытовой адаптации). В рамках данного закона предусматривается индивидуальный подход к каждому индивиду – объекту социальной защиты, разработка индивидуальной программы реабилитации на основе базовой федеральной реабилитационной программы.

Федеральная базовая программа реабилитации инвалидов устанавливает гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых бесплатно за счет средств федерального бюджета. Индивидуальная программа реабилитации инвалида представляет собой комплекс реабилитационных мероприятий, включающий различные виды медицинских, профессиональных и образовательных и других мер. Данные реабилитационные мероприятия направлены на «восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности».[40]

Комплексный характер социальной защиты лиц с ограниченными возможностями проявляется в разнообразии предусмотренных данным законом широкого спектра мер. Среди них такие, как медицинская помощь, обеспечение беспрепятственного доступа к информации, к объектам социальной инфраструктуры, обеспечение жилой площадью, мероприятия, направленные на организацию воспитания и обучения детей с физической ограниченностью. Сюда же относятся гарантии необходимых условий для получения образования и профессиональной подготовки, обеспечение занятости лиц с ограниченными возможностями, что, в свою очередь, предусматривает целый комплекс специальных мер, направленных на создание специальных рабочих мест для данной категории населения и создания правовых гарантий их трудоустройства.

Данный комплекс мер включает также социально-бытовое обслуживание, материальное обеспечение в виде различных денежных выплат (пенсии, пособия, страховые выплаты при страховании риска нарушения здоровья, выплаты в счет возмещения вреда, причиненного здоровью и др.) и компенсаций. Он предусматривает санаторно-курортное лечение лиц с ограниченными возможностями, транспортное обслуживание (право бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования и различные транспортные льготы), право на создание общественных объединений, государственные гарантии предоставления льгот по уплате федеральных налогов общественным объединениям лиц с ограниченными возможностями и др.

В связи с разнообразием мер, осуществляемых в целях социальной защиты различных групп населения, разнообразными оказываются и субъекты социальной защиты. К ним относятся государственные органы – от федеральных органов государственной власти до органов местного самоуправления. К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты, прежде всего, относятся вопросы формирования государственной политики в отношении различных групп населения. Их участие в разработке и реализации мер социальной политики выражается в разработке и принятии федеральных законов и подзаконных актов.

Государственные органы определяют масштабы предоставляемой в порядке социальной защиты помощи, устанавливая определённые государственные стандарты на социальные услуги, размеры материальных выплат и т.д. Важным направлением деятельности государственных органов является разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты населения и контроль за их исполнением. Данные программы предусматривают комплекс конкретных мероприятий, для проведения которых выделяются финансовые средства из государственного бюджета.

Помимо государственных органов субъектами социальной защиты являются муниципальные органы местного самоуправления и социальные учреждения, которые работают в непосредственном контакте с населением. В качестве субъекта социальной защиты необходимо рассматривать и общество, которое может и должно оказывать посильную помощь в решении проблем некоторых категорий населения. Государственные ресурсы, конечно, ограничены, и участие общества в осуществлении социальных программ крайне необходимо. Скажем, финансирование социальных программ может осуществляться не только за счет средств из федерального бюджета, но и за счет бюджетов местного уровня, средств предприятий, организаций. Участие в этой деятельности могут принимать и общественные организации, в частности, благотворительные фонды. Помимо сбора средств для социальных агентств, во многих странах практикуется предоставление различными общественными организациями натуральных форм помощи – раздача бесплатных обедов, предоставление временного приюта и т.д.

К сожалению, отношение общества к проблемам лиц с ограниченными физическими и психическими возможностями изменилось ещё не в полной мере и нередко приходится слышать суждения о том, что у государства нет такого количества средств, чтобы осуществить все намеченные меры социальной защиты в отношении данной и других социальных групп, нуждающихся в поддержке. Эти мнения высказываются не только обычными гражданами в повседневной жизни, но и некоторыми должностными лицами.

Иногда эти высказывания принимают резкие и циничные формы, когда утверждается, что расходы государства на социальные цели – это не что иное, как, выражаясь их языком, «проедание денег». Не говоря о неприглядности подобной точки зрения с этической точки зрения, заметим, что большинство мер, намеченных различными законами и подзаконными нормативными актами, в соответствии с принципами современной профессиональной работы, направлены не просто на разовое оказание помощи, а на постепенную адаптацию и интеграцию и реинтеграцию данных категорий населения в общество. Как показывает опыт последних десятилетий, инвестиции в человеческий, а не в физический капитал, со временем дают наибольший эффект. Так что даже с точки зрения экономической эффективности, социальная защита является рациональным расходованием средств и, кроме того, гарантом социальной справедливости и залогом социальной стабильности общества.