Понятие и участники бюджетного процесса

 

Бюджетный процесс - один из правовых институтов, входящих в подотрасль «бюджетное право». Понятие бюджетного процесса дано в ст. 6 БК РФ. В науке финансового права разработано более полное определение бюджетного процесса. Под ним понимается установленный правовыми нормами порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации, глава муниципального образования; 2) органы законодательной представительной власти; 3) органы исполнительной власти; 4) Центральный Банк РФ; 5) органы государ­ственного и муниципального финансового контроля; 6) органы управления государственными внебюджетными фондами; 7) главные распорядители и распо­рядители бюджетных средств; 8) главные администраторы и администраторы доходов бюджета; 9) главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета; 10) получатели бюджетных средств. Законодательством РФ и субъектов РФ бюджетные полномочия могут быть возложены и на иные органы.

Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают из Конституции РФ, согласно положениям которой Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая финансово-экономическую политику, обра­щается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и уполномочен ис­пользовать в этих целях согласительные процедуры, в том числе в бюджетном процессе.

Бюджетные полномочия законодательных (представитель­ных) органов государственной власти и представительных орга­нов местного самоуправления сводятся в основном к рассмотре­нию и утверждению соответствующих бюджетов и бюджетов вне­бюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении. Кроме того, они осуществляют парламентский контроль на различных стадиях бюджетного процесса (ст. 153 БК РФ).

Органы исполнительной власти и органы местного самоуп­равления в свою очередь осуществляют составление проекта бюд­жета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, включая сбор доходов бюджета, управление государственным или муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об испол­нении бюджета на утверждение законодательных (представитель­ных) органов. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюд­жетным фондам (ст. 154 БК РФ).

Банк России со­вместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления де­нежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осу­ществляет функции генерального агента по государственным цен­ным бумагам РФ. К работе с бюджетными средствами могут также привлекаться иные кредитные организации для осущест­вления операций по предоставлению бюджетных средств на воз­вратной основе, а также в целом для обслуживания бюджетных счетов, если на соответствующей территории Банк России не может выполнить эту функцию (ст. 155—156 БК РФ).

Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют в ходе бюджетного процесса финансо­вый контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, нор­мативных правовых актов в области бюджета (ст. 157 БК РФ). К числу этих органов относятся: Счетная палата РФ, счетные пала­ты в субъектах РФ и другие органы.

Главным распорядителем средств бюджета является орган государственной власти РФ, субъекта РФ, орган местного самоуправления, определенные ве­домственной классификацией расходов бюджета и имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подве­домственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей и распорядителей бюджет­ных средств определяется органом исполнительной власти соот­ветствующего уровня в зависимости от структуры органов власти и способов организации финансовых потоков .

Главными распорядителями средств федерального бюджета являются, как правило, министерства и ведомства, а средств бюд­жетов субъектов РФ — министерства, управления и отделы исполнительных органов власти субъектов РФ. Например, Минис­терство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, а управление здравоохранения администрации субъекта РФ — главным распорядителем соответ­ствующих средств областного бюджета. Бюджетное законодательство определяет понятие «главный распорядитель бюджетных средств» в первую очередь по наличию учетно-распределителъной функции, в соответствии с которой главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы до­ходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, со­ставляет бюджетную роспись и исполняет соответствующую часть бюд­жета.

Важное место отводится главному распорядителю бюджетных средств в заемно-инвестиционном процессе. Он может быть упол­номочен представлять сторону государства, субъекта РФ или ор­гана местного самоуправления в договорах о предоставлении бюд­жетных средств на возвратной основе, государственных или му­ниципальных гарантий, бюджетных инвестиций. С другой сторо­ны, главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению государственных или муниципаль­ных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (ст. 158 БК РФ).

Не менее значимы контрольные полномочия главного распо­рядителя бюджетных средств. Он осуществляет контроль получа­телей бюджетных средств в части обеспечения целевого использо­вания бюджетных средств, своевременного их возврата, предо­ставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель средств федерального бюджета в пре­делах своей компетенции осуществляет представительство госу­дарства в судебных органах. Распорядители бюджетных средств как участники бюджет­ного процесса — это органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные сред­ства по подведомственным получателям бюджетных средств. Права распорядителей бюджетных средств определены в ст. 159 и 160 БК РФ и почти аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств реализуют эти права в бюджетном процессе непосредственно по отношению к получателям бюджетных средств.

Непосредственное расходование бюджетных средств осущест­вляется получателями бюджетных средств, которыми являют­ся бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ), В числе получателей бюджетных средств школы, больницы, поликлиники и т.д. Их права и обязанности в отношении бюджетных средств установлены ст. 163 БК РФ.

В бюджетном процессе главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств и получатель бюджет­ных средств взаимосвязаны. Сначала главный распорядитель средств по соответствующему бюджету распределяет их по подве­домственным распорядителям бюджетных средств, а последние, в свою очередь, по получателям бюджетных средств. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распоряди­телем средств федерального бюджета, его управления в субъектах РФ — распорядителями бюджетных средств, а районные отделе­ния — бюджетополучателями. Аналогичным образом существует взаимосвязь названных участников бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Например, отраслевое, областное управление является главным распоряди­телем соответствующих средств областного бюджета, его район­ные отделы — распорядителями бюджетных средств, а бюджет­ные учреждения (поликлиники, больницы, школы и т.п.) — по­лучателями бюджетных средств. В муниципальных образованиях эта схема может быть двухступенчатой (распорядитель — бюдже­тополучатель), как в большинстве сельских районов.