Функции управления

Процесс государственного и муниципального управления деятельностью находит свое выражение в реализации государственными муниципальными органами (организациями) определенных функций управления — направлений управленческой деятельности, позволяющих в совокупности осуществлять управляющее воздействие и создавать необходимые условия для решения поставленных задач. Выполняемые в определенной последовательности они образуют управленческий цикл, состоящий из нескольких этапов.

Выделяют следующие основные функции управления и, соответственно, основные этапы управленческого цикла: анализ и оценка обстановки; выработка и принятие управленческих решений; планирование; организация исполнения планов и принятых решений; контроль; оценка деятельности. Выделение этих этапов и указанная их последовательность в значительной мере условны, однако исходным пунктом, начальным этапом управленческого цикла в управлении деятельностью социальной организации является оценка обстановки. Деловая обстановка (политическая, экономическая или иная) рассматривается как совокупность условий, складывающихся на конкретном участке или направлении деятельности государственного (муниципального) органа (учреждения) и факторов, оказывающих существенное влияние на выработку и исполнение управленческих решений.

Оценка обстановки как функция управления представляет собой процесс познания по избранным критериям состояния и динамики развития обстановки в целом (в масштабах страны, региона, муниципального образования), или ее отдельных элементов. Вместе с тем, это и результат указанного процесса, отражающий отношение субъекта управления к складывающейся обстановке и ее элементам, к их значению для решения задач государственного и муниципального управления. Оценка обстановки позволяет решать следующие основные задачи:

- выявление и осознание характера возникающих в ходе развития обстановки проблем и определение возможностей их разрешения;

- определение степени реальной и потенциальной опасности источников внешних и внутренних угроз;

- выявление возможностей, путей и средств устранения или локализации возникшей опасности;

- выявление факторов внешней и внутренней среды, оказывающих существенное влияние на организацию деятельности и требующих принятия адекватных управленческих решений;

- постановка значимых целей и определение вытекающих из них конкретных задач и направлений деятельности, требующих концентрации имеющихся сил и средств;

- определение готовности сил и средств к действиям в условиях изменения обстановки;

- создание информационных баз данных для выработки и принятия решений, планирования деятельности организации и реализации других управленческих функций. Центральное место в деятельности субъекта управления занимают выработка и принятие управленческих решений. От их качества зависит эффективность государственного и муниципального управления. В теории и практике управления термин «решение» употребляется в двух значениях. Во-первых, как действие, практическое разрешение какого-либо вопроса, той или иной проблемы (решить, т.е. сделать). Во-вторых, как результат, продукт сложного многоаспектного мыслительного процесса, который заканчивается определенным выводом (суждением). Решение содержит не всякий вывод, а только вывод о будущих действиях. Этот вывод выступает идеальной моделью предстоящих практических действий и отвечает на вопрос «что делать?». Он содержит в себе цель и предмет предстоящей работы. При этом действие может осуществляться не только в активной форме (действия), но и в пассивной (бездействия).

Управленческое решение — это зафиксированный устно, письменно или каким-либо иным способом волевой акт, вывод субъекта управления о необходимости или желательности конкретного действия или бездействия объекта управления, предусматривающий программу действий для достижения поставленной цели. Основное содержание принятия решения — целеполагание, то есть формирование и выдвижение цели предстоящей деятельности, а также определение возможных и выбор оптимальных способов ее достижения.

Выработка и принятие управленческих решений имеет наиболее ярко выраженный творческий характер, а потому и реализация этой функции управления в отличие от других функций мало поддается структурированию и регламентированию. В сфере государственного и муниципального управления решения принимаются индивидуально уполномоченным на то должностным лицом или путем голосования соответствующим коллективным органом (Государственная Дума, Совет Федерации, городская дума и т.д.).

В зависимости от содержания и назначения различают структурные и функциональные управленческие решения. Структурные решения указывают на необходимое или желательное состояние организационной структуры данной системы управления (например, распределение функциональных обязанностей, расстановка имеющихся сил и средств и т.п.). Функциональные решения указывают на необходимые действия по реализации тех или иных функций управления (по оценке и прогнозированию деловой обстановки, осуществлению контроля и т.д.). На среднем и низовом уровнях основную массу составляют функциональные управленческие решения, с повышением уровня государственного и муниципального управления все в большей степени преобладают структурные решения.

Решения могут быть стандартными, типовыми или творческими. Стандартные решения, соответствуют устойчивому, оправдавшему себя на практике стереотипу (клише) действий субъекта управления в той или иной привычной (штатной) ситуации. Такого рода решения принимаются нередко автоматически во исполнение разного рода инструкций, указаний, предписаний, которые обязательны для исполнения. Иногда такого рода решения принимаются в ситуациях, которые вынуждают менеджера-чиновника действовать строго определенным образом и никак иначе.

Типовые решения соответствуют повторяющимся, относительно несложным ситуациям. Способы их разрешения, как правило, хорошо известны и апробированы на практике. Подобные решения принимаются по аналогии на основе опыта прошлого или существующей практики принятия решения в подобных случаях с учетом особенностей данной конкретной ситуации. Такой способ выработки решений широко используется, но требует предварительного глубокого критического анализа, сопоставления причин и условий возникновения аналогичных ситуаций в прошлом, а также возможностей применения полученного опыта их разрешения в настоящем.

Для выработки, нахождения творческих (неординарных, нестандартных) решений необходимы генерация новых идей, использование методов индукции, дедукции, сравнения, моделирования и других. Такие решения наиболее характерны для проблемных ситуаций, для которых отсутствует практический опыт разрешения, недостаточно разработаны соответствующие теоретические подходы. На практике бывает, что имеющийся опыт и теоретические подходы неизвестны субъекту управления, принимающего решение, или их использование для него по тем или иным причинам затруднено либо недоступно.

Планирование — это процесс подготовки и принятия взаимосвязанных управленческих решений по достижению цели (целей) предстоящей деятельности. Результаты этого процесса оформляются в виде плана. Важно, чтобы в результате планирования было обеспечено соответствие планируемых мероприятий текущей и прогнозируемой обстановке, приоритетным целям и задачам, которые предстоит решать на протяжении определенного периода.

Только тогда с помощью планирования достигается объединение в единый комплекс целей, задач и мероприятий предстоящей деятельности различных министерств и ведомств, разных государственных учреждений и их подразделений, отдельных работников.

Содержащиеся в плане цели, задачи и мероприятия должны быть взаимообусловленны и взаимосвязанный Конкретные цели деятельности государственного и муниципального управления в планируемый период базируются на выводах, сделанных субъектом управления по результатам оценки обстановки. Движение к достижению каждой цели осуществляется посредством решения обусловленных ею соответствующих задач. Каждой включенной в план задаче предстоящей деятельности должны соответствовать конкретные мероприятия. Их выполнение предполагает необходимость определения требуемых сил и средств, тактики и порядка их использования, исполнителей, сроков исполнения и ответственных за исполнение. Следует иметь в виду, что мероприятия плана, если они не увязаны с текущей и прогнозируемой обстановкой, с целями и задачами предстоящей деятельности, а также не обеспечены реальными возможностями, превращаются в набор разрозненных и бессмысленных действий.

Перспективные планы представляют собой комплексные программные решения по достижению целей преимущественно долгосрочного характера, вытекающих из прогнозов или желательных сценариев развития страны, региона, муниципального образования, из требований законодательных и подзаконных актов или предстоящих кардинальных изменений политической и социально-экономической обстановки. В зависимости от продолжительности сроков действия такие планы подразделяются на долгосрочные (5 и более лет), среднесрочные (3-4 года) и краткосрочные (1,5-2 года). Перспективные планы разрабатываются в основном на высших уровнях государственного и муниципального управления. Процесс подготовки перспективных планов требует специального информационного и аналитического обеспечения и базируется на долгосрочном прогнозе развития страны, региона, муниципального образования, а также политической и социально-экономической обстановки.

Наиболее распространены текущие планы, которые играют роль связующего звена между перспективными, а также с ситуационными и некоторыми другими планами, позиции которых при необходимости уточняются и реализуются в текущих планах посредством включения в них соответствующих мероприятий. Текущие планы разрабатываются на всех уровнях управления и охватывают основные стороны деятельности государственного (муниципального) органа, его структурных подразделений и отдельных работников.

Планирование строится на основе определенных принципов, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами управления этой деятельностью всех уровней. К ним относятся принципы законности (соответствия содержания планов, их целей, задач и мероприятий требованиям законодательных и подзаконных нормативных правовых актов), правомочности (соответствие содержания плана компетенции субъекта управления), системности (каждый план взаимоувязан с другими планами), преемственности (учет оценок, выводов и результатов выполнения предшествующих планов), конкретности (однозначное формулирование содержания мероприятий, указание сроков их реализации, исполнителей и ответственности), реальности (соответствие возможностям исполнителей), гибкости (наличие ресурсов, обеспечивающих возможность своевременного реагирования на существенно меняющиеся условия).

Организация исполнения планов и принятых решений — функция управления, суть которой составляет формирование взаимных отношений между государственными и муниципальными органами и организациями, их подразделениями, отдельными работниками, а также обеспечение иных условий, необходимых для успешной реализации принятого решения (плана). Организация процесса реализации принятого решения включает в себя: уяснение (уточнение) цели решения, декомпозицию цели, оценку условий реализации решения, а также доведение до сведения исполнителей принятого решения и условий его реализации; создание организационных предпосылок для реализации принятого решения; расстановку имеющихся сил и средств, необходимых для решения задачи; координацию и взаимодействие в процессе реализации решения; обеспечение исполнения принятого решения.

Менеджером-чиновником определяется: состав факторов, способствующих или препятствующих достижению поставленной цели; примерный объем работ по каждой задаче (подцели); время, необходимое для выполнения этого объема работ с учетом обстановки; способы действий и их последовательность применительно к каждой задаче; состав исполнителей для реализации принятого решения; рациональное распределение исполнителей по задачам; распределение между исполнителями обязанностей, прав и ответственности, а также материальных, финансовых и иных ресурсов; порядок обмена информацией. Необходимо также определить свое место в организации и осуществлении исполнения принятого решения.

Формирование организационных предпосылок для реализации плана, принятого решения может предполагать:

- создание новых государственных (муниципальных) организаций и/или упразднение существующих, ставших излишними в новых условиях;

- организационное оформление новых самостоятельных функциональных участков (подразделений учреждения), которые специализируются на выполнении функций, предусмотренных принятым решением, и/или упразднение существующих;

- укрепление в качественном и количественном отношении подразделений, в функции которых в силу существующего их распределения входит реализация принятого решения. Укрепление подразделения в качественном отношении предполагает сосредоточение в нем опытных и наиболее квалифицированных работников (возможно специализирующихся на решении соответствующих задач). Усиление подразделения в количественном отношении означает введение в него дополнительно новых, в частности, молодых работников;

- изменение существующего распределения функций между подразделениями учреждения и отдельными работниками либо порядка их взаимодействия;

- создание временной рабочей (функциональной) группы из наиболее квалифицированных представителей различных подразделений учреждения, предназначенной для реализации принятого решения;

- изменение уровня подчиненности отдельных подразделений и работников, осуществляемое в следующих основных формах: выведение их из-под подчинения непосредственного руководителя, переподчинение другому руководителю, введение двойной — административной и функциональной — подчиненности, подчинение непосредственно первому руководителю учреждения и др.;

- организацию контроля процесса исполнения решения (введение особого порядка контроля, доклада об изменении деловой обстановки, о ходе работ и результатах проводимых мероприятий — ежедневно, по каждому вновь возникающему обстоятельству, непосредственно первому руководителю и т.д.);

- временное изменение состава и направленности информационных потоков в учреждении в интересах повышения эффективности информационно-аналитического обеспечения исполнения решения;

- приоритетное материально-техническое обеспечение отдельных линий и направлений работы; специальный отбор работников, отвечающих повышенным требованиям, вытекающим из характера работы и результатов, предусмотренных принятым решением и т.д.

Следующая функция управления — контроль — представляет собой систему управленческих мер по наблюдению за ходом и проверке результатов деятельности, осуществляемую уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения отклонений в этой деятельности от установленных требований или заданных параметров, контроль которой позволяет решать следующие основные задачи:

- определение фактического состояния и соответствия государственного и муниципального управления (деятельности учреждения, предприятия, организации, подразделения, работника) требованиям соответствующих законов, подзаконных актов РФ, ведомственных нормативно-правовых актов, основополагающим принципам государственного и муниципального управления;

- предупреждение, своевременное выявление и исправление ошибок, устранение недостатков в работе по реализации действующих программ, планов работы, принятых решений;

- оказание объектам контроля помощи в решении стоящих перед ними задач и совершенствовании управления их деятельностью;

- повышение в контролируемых объектах исполнительской дисциплины и ответственности, изучение и оценка деятельности конкретных должностных лиц для улучшения расстановки и более эффективного использования кадров;

- выявление, обобщение, распространение и внедрение положительного опыта в целях совершенствования государственного и муниципального управления.

В зависимости от того, входят ли субъекты контроля в состав контролируемой системы или нет, различают, соответственно, внутренний (внутриведомственный) контроль и внешний (вневедомственный) контроль.

Оценка деятельности учреждения (организации) и работников — это процесс познания свойств их деятельности и его результат, выражающий отношение субъекта управления к полезности деятельности учреждения (организации), подразделения, работника с позиций достижения поставленных целей и выполнения целей государственного и муниципального управления. Эффективность работы государственного (муниципального) учреждения (организации) зависит, главным образом, от следующих факторов:

1. качества целеполагания (степени соответствия целей учреждения потребностям населения, состоянию внешней среды, собственным возможностям и интересам работников);

2. масштабов и уровня стратегического планирования и управления;

3. уровня мотивации, побуждающей участников учреждения к деятельности во имя достижения поставленных целей;

4. объема и качества используемых учреждением ресурсов;

5. качества тактического управления.

Существуют различные аспекты эффективности государственного и муниципального управления, в их числе:

1. внешняя, оценивается с позиций степени использования внешних возможностей учреждения (организации);

2. внутренняя, которая оценивается с точки зрения использования собственных возможностей учреждения (организации), управления внутренними ресурсами;

3. общая, учитывает составляющие внутренней и внешней эффективности;

4. целевая (функциональная, стратегическая), отражает степень достижения целей учреждения (организации), качество выполнения возложенных функций;

5. затратная (экономическая или тактическая), фиксирует уровень экономичности преобразования ресурсов в ходе деятельности учреждения (организации);

6. рыночная, охватывает оценки степени удовлетворения потребностей населения, в частности, запросов потребителей в сравнении с конкурентами (этот аспект эффективности имеет значение, главным образом, для государственных унитарных предприятий).

Оценка деятельности государственного (муниципального) учреждения (организации), подразделения, отдельного работника является важным фактором воспитания кадров, способствующим развитию их инициативы, творческого, ответственного подхода к делу, формирования высокого уровня корпоративной культуры.

В общем случае функции государственного управления можно сгруппировать следующим образом:

- обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство. Это политическая функция, основная цель политики — создание гармоничного общества;

- социальная — обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина;

- экономическая — создание предпосылок для экономического развития общества;

- международная — поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народа в рамках международного сообщества.

Функции государственного управления различаются по предмету (что), содержанию (зачем), способу сохранения или преобразования управленческих компонентов (как). По направленности и месту реализации функции делятся на внутренние и внешние. По содержанию, характеру и действию функции подразделяют на общие и специфические. Все функции в совокупности образуют сложную функциональную систему, в ее рамках действуют все государственные и муниципальные органы и организации.