Методы государственного и муниципального управления

Качество и эффективность государственного и муниципального управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их соответствия объекту управления, складывающейся управленческой ситуации, характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод управления представляет собой совокупность однородных приемов и операций целенаправленного воздействия на объект управления для достижения поставленной цели и вытекающих из нее задач.

Сложность и изменчивость объектов управления обусловливает многообразие и взаимозависимость методов управления. Классификация методов осуществляется по различным признакам, при этом могут быть выделены следующие две группы методов:

1. общие для всех сфер социального управления;

2. специфичные для сферы государственного и муниципального управления.

Общим для различных сфер социального управления и весьма полезным для теории и практики государственного и муниципального управления является деление методов на административные, экономические, информационные, психологические, социологические и др. Для административных методов управления свойственно следующее. Административное управление непосредственно воздействует на интересы и поведение управляемого объекта путем разрешения и запрета. Все виды административных методов основываются на нормативно закрепленных отношениях подчиненности между субъектом и объектом системы управления, а также на зафиксированных условиях функционирования объекта управления, допустимых отклонениях от заданного режима, наконец, пределах дозволенного и недозволенного поведения участников управленческого процесса и воздействия на них в случае нарушения соответствующих ограничений. При государственном регулировании экономики администрирование лежит в основе лицензирования деятельности, сертифицировании продукции и услуг, квотировании экспорта-импорта и т.д.

С другой стороны, с использованием административных методов формируется система управления, устанавливаются устойчивые связи и отношения, нормативы выполнения работ, права и ответственность объектов управления и т.д. Эта вторая сторона административных методов отражает их организационно-стабилизирующую направленность. В соответствии с этим выделяют методы организационно-стабилизирующего воздействия как частный случай административных методов. Для подобных методов характерно длительное время действия соответствующих положений, регламентов, норм, процедур и т.д. Время действия указанных положений, регламентов отражает, как правило, определенные этапы в развитии объекта управления или значительные сдвиги в состоянии внешней среды (изменения в политическом устройстве государства, в экономическом укладе, в законодательстве и т.д.).

В свою очередь, в рамках организационно-стабилизирующих методов выделяют методы регламентирования (они направлены на разработку обобщенных правил и процедур, обеспечивающих правильное исполнение организацией и работниками своих обязанностей), методы нормирования труда (определяют затраты труда на выполнение конкретных трудовых операций), а также методы инструктирования (разъяснения целей и задач деятельности, ее условий, существующих нормативов, расценок и т.д.).

Вторую группу административных методов управления составляют методы организационно-распорядительного воздействия. С использованием этой группы методов руководителем осуществляются властные полномочия в конкретных ситуациях. Посредством конкретных распоряжений (приказов, указаний, установок, предписаний) осуществляется конкретизация положений регламента. Срок действия таких распоряжений зачастую невелик, он равен времени, затрачиваемому на решение соответствующего служебного вопроса, исполнения распоряжения или ограничивается продолжительностью ситуации, а прекращается в случае выполнения задачи, изменения ситуации и т.д.

В составе методов организационно-распорядительного воздействия выделяются методы дисциплинарного воздействия, предполагающие в случае неисполнения приказов и распоряжений, нарушения существующих норм поведения наложение руководителем в пределах предоставленных ему полномочий взысканий на провинившегося работника в соответствии с трудовым законодательством.

Экономическое управление воздействует на объекты управления через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Экономические методы определяются как способы воздействия на экономические процессы и явления через интересы групп населения, социальных организаций, трудовых коллективов, работников с целью достижения необходимых результатов. Прямое принуждение или поощрение при этом отсутствуют. Экономические методы управления основаны на сознательном использовании объективных экономических законов, закономерностей развития общественного производства и экономических интересов его участников, на использовании коллективных и индивидуальных материальных стимулов к достижению наилучших результатов деятельности при минимально возможных затратах.

Для экономических методов управления, особенно когда речь идет об их сопоставлении с административными методами, в качестве важнейшего признака подчеркивается обычно наличие косвенного воздействия, устанавливающего общие правила поведения.

По признаку субъекта управления различают экономические методы государственного регулирования (государственные кредиты, налоги, таможенные тарифы, государственный заказ и др.) и экономические методы внутрифирменного управления. Вместе с тем, широкий спектр экономических методов, в частности, программно-целевое управление, коммерческий расчет, балансовое планирование, скидки в ценах, различного рода целевые фонды, используются как в рамках государственного регулирования, так и во внутрифирменном управлении.

В составе экономических методов различают методы положительного стимулирования (премии, специальные схемы выплаты заработной платы, амортизационные отчисления, налоговые льготы и др.) и методы отрицательного стимулирования (штрафы; блокировка деятельности субъектов рынка, нарушающих деловую этику; налоговые санкции и др.).

В составе экономических методов управления несколько особняком стоят методы экономического моделирования (иначе говоря, экономико-математические методы). Эти методы сформировались на стыке экономики с математикой, информатикой и кибернетикой. Их использование основано на том, что процессы, поддающиеся количественному измерению, представляются в виде экономических моделей, для этого вводятся условные обозначения составляющих эти модели факторов и результатов. Осуществляется расчет указанных моделей (обычно с помощью вычислительной техники), а результаты расчета используются для анализа, прогнозирования, распределения ресурсов, контроля за эффективностью работы и, в целом, для научно обоснованного управления объектом (государством, муниципальным образованием, организацией, проектом, процессом и т.д.). Наиболее распространено применение методов экономического моделирования именно в сфере государственного и муниципального управления в силу сопряженных с этим высоких финансовых затрат, а также важности и уникальности получаемых результатов.

В современном обществе особое значение приобрело информационное управление. Информационные методы управления заключаются в доведении до объектов управления определенных сведений, значимых для их функционирования, трудовой деятельности, поведения, формирования предпочтений в различных сферах и т.д. В общем случае объект управления может и не осознавать значимости и следствий получаемых им сведений. В качестве непосредственного объекта воздействия при использовании информационных методов управления выступает информационная сфера большой социальной группы или отдельного человека. Информационные методы позволяют формировать и изменять представления, степень осведомленности, информационное состояние объекта управления, устанавливать в его сознании устойчивые связи и тем самым воздействовать на его психическое состояние, мотивационную сферу, стимулировать его к требуемым для субъекта управления решениям и действиям. Для получения результата от воздействия информационных методов управления обычно требуется время.

В сфере государственного и муниципального управления весьма эффективны система защиты государственной и военной тайны, информационно-пропагандистские и рекламные кампании, обнародование мнений авторитетных лиц, открытые письма, встречи руководителей различного ранга с населением, обсуждения в телевизионном и радиоэфире принимаемых органами власти решений, информационные стенды и т.д.

В составе информационных методов принято выделять структурные и бесструктурные методы управления. При структурном методе управления информация передается адресно по определенным элементам структуры, сложившимся до начала управления, например, с использованием территориальных подразделений министерства (ведомства), института полномочных представителей, структурного построения (подразделений) организации. В случае бесструктурного управления происходит безадресное циркулярное распространение информации, заранее сложившихся структур нет.

Бесструктурное управление реализуется в системах, состоящих из элементов, аналогичных друг другу в некотором смысле, имеющем значение для целей управления. Примером бесструктурного управления является информирование населения по каналам теле- радиовещания.

Социологические методы предполагают исследование общественного мнения по важнейшим вопросам общественной жизни, государственной политики, функционирования муниципального образования. К числу таких вопросов могут относиться, в частности, государственное устройство, реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы образования, льготы различным категориям населения и др. Изучаются также уровень фактический оплаты труда для различных профессий и сфер деятельности, престижность профессий, характер взаимоотношений между работниками, их мотивация к труду, причины возникающих конфликтов, влияние условий работы на ее эффективность, особенности складывающейся корпоративной культуры в организациях и т.д. В этих целях используются референдум, анкетирование, опросы, наблюдение, изучение документов и иные методы. Результаты обследований рассматриваются в качестве важной составной части обоснования для принятия решений в сфере государственного и муниципального управления.

Психологические методы управления основываются на знаниях в области социальной психологии, экстремальной психологии, криминальной психологии, конфликтологии, психологии личности. Использование психологических методов предполагают сугубо индивидуальный подход к объекту управления. В сфере государственного и муниципального управления средства и методы психологии позволяют, в частности:

- выявлять влияние социокультурных изменений на жизнедеятельность различных этнических и иных групп населения, в том числе на эффективность их профессиональной деятельности;

- исследовать формы и методы развития человеческого и профессионального ресурсов в различных сферах деятельности государственных и муниципальных образований;

- изучать личностный профиль государственно-муниципальных руководителей, потребности, интересы, нормы, моральные ценности государственных и муниципальных служащих, а также проблемы подбора, расстановки и аттестации персонала, организации его профессионального и социально-психологического обучения и т.д.

На уровне конкретного государственного (муниципального) учреждения, предприятия, организации с помощью средств и методов психологической науки исследуются, в частности:

1. факторы становления и развития корпоративной культуры;

2. особенности психологических взаимодействий на различных этапах функционирования трудовых коллективов;

3. социально-психологический климат, причины возникновения и способы разрешения конфликтов, процессы внедрения нововведений в этих учреждениях;

4. проблемы отношения к труду (удовлетворенность трудом, производительность труда, трудовая и общественная активность работников, дисциплина труда, стимулирование труда);

5. проблемы корпоративной безопасности и многие другие. Применительно к отдельному государственно-муниципальному руководителю психологические методы позволяют выявить и оценить его менеджерские способности, мышление, волевые качества, фактор совести, деловую мотивацию и иные характеристики, имеющие значение для исполнения им служебных обязанностей и оказания на него управляющего воздействия.

Принципиально различаются следующие группы методов управляющего воздействия — методы убеждения и методы принуждения. Метод убеждения служит для того, чтобы склонить или побудить объект управления к поведению и действиям, желательным для субъекта управления (менеджера-чиновника, государственного органа). В составе метода убеждения выделяются методы склонения и методы побуждения. Метод склонения заключается в том, что руководитель-чиновник с помощью разного рода аргументов и фактов объясняет объекту управления (представителям частных, общественных и иных организаций, подчиненному) целесообразность выполнения данного решения и таким образом склоняет его действовать способом, который никак не связан с потребностями и мотивацией исполнителя. В противоположность этому использование метода побуждения означает, что руководитель, приводя свои обоснования и соображения, подталкивает (побуждает) объект управления к действиям, тем или иным образом сочетающимся и соответствующим собственным потребностям, мотивам, стремлениям исполнителя. Таким образом, используются, главным образом, информационные, психологические, а также экономические методы.

Среди многочисленных разновидностей метода убеждения, сочетающих в себе элементы склонения и побуждения, выделяется метод личного примера.

Метод личного примера опирается на присущее людям стремление к подражанию, особенно авторитетам (сам объект управления может этого не осознавать). Применение данного метода позволяет руководителю-чиновнику не только самому демонстрировать образец требуемых действий, поведения, особенно в роли профессионала, но и указывать на достойные подражания действия, поведение других лиц, в том числе и из числа членов возглавляемого коллектива.

Метод принуждения предполагает управляющее воздействие на объект управления преимущественно с использованием властных полномочий субъекта управления. В результате объект управления совершает требуемые действия, выполняет поставленную задачу даже вопреки своей воле и желанию. В составе методов принуждения — главным образом административные методы, на практике используются также информационные и психологические методы. В числе разновидностей принуждения — порицание, внушение, наказание.

Другая классификация методов управления предполагает выделение методов прямого и косвенного воздействия. Использование прямого воздействия предполагает наличие конкретного адресата (отдельное предприятие или группа предприятий отрасли, конкретная организация или ее подразделение, должностное лицо, рядовой исполнитель и т.д.) и получение необходимого результата, в большинстве случаев, в ограниченные сроки или незамедлительно. Косвенное воздействие оказывается на интересы групп хозяйствующих субъектов, на мотивационную сферу и представления, определенных категорий работников (конкретный адресат отсутствует) и направлено на создание условий для получения желаемого результата или систематическое его получение. Эффект от воздействия обычно сказывается не сразу, а лишь спустя некоторое время.

В рамках другой классификации методы управления разделяются на методы формального и неформального воздействия. Методы формального воздействия опираются на соответствующие организационные структуры и связаны с использованием субъектом управления имеющихся у него властных полномочий, своего должностного положения. Эти методы имеют точно определенную нормативно-правовыми актами форму реализации, их применение строго регламентировано.

Методы неформального воздействия не предполагают опору на организационные структуры, властные полномочия. Они базируются в основном на разного рода моральных стимулах, при этом используются убеждение, авторитет руководителя, межличностные отношения.

Учреждения, предприятия, организации сферы государственного и муниципального управления характеризуются высоким уровнем технологической и корпоративной культуры, поэтому в них используются преимущественно методы убеждения, неформального воздействия, методы положительного стимулирования.

По природе управляемого объекта различают отраслевое и территориальное управления. Отраслевое управление предполагает группирование предприятий по отраслям народного хозяйства, а также наличие вертикали соподчиненности от центральных органов управления отраслью (министерств) до отдельного предприятия. Министерства осуществляют единую техническую и экономическую политику в отрасли, обеспечивают в интересах страны необходимые внутриотраслевые пропорции.

Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития, решение иных задач государственной региональной политики. В современной России территориальное управление осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, а также законодательными и исполнительными органами власти.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными и национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление осуществляется в форме федерации или конфедерации. Государства, образующие конфедерацию, сохраняют независимость, имеют собственные органы государственной власти, при этом единые органы государственной власти не образуются. Для координации деятельности в определенных целях (прежде всего, политических и военных) государства конфедерации создают соответствующие специализированные объединенные органы. В противоположность этому, в рамках федерации образуются единые органы государственной власти. В настоящее время Россия, согласно действующей Конституции, является федеративным государством и включает в себя 89 субъектов федерации.

Субординационное управление базируется на строгом административном подчинении. Оно характерно для унитарного государства, которое подразделяется на административные единицы (губернии, области, районы и т.д.) и в своем составе не имеет федеративных субъектов. Ярким примером субординационного управления служит государственная система существовавшей до 1917г. Российской империи, а также бывшего СССР.

По типу используемой формы собственности могут быть выделены федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации (региональная собственность). Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, государственная часть акций приватизированных предприятий и ряд других объектов. Свои объекты собственности имеют и муниципальные образования (муниципальная собственность). Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

Каждый метод государственного и муниципального управления имеет свои преимущества и недостатки, поэтому на практике они применяются комплексно, с учетом традиций населения, особенностей складывающейся политической ситуации и иных факторов.