Компетенція органів виконавчої влади: питання теорії.

Кожний орган виконавчої влади наділений державою відповідною компетенцією, яка закріплена у правових актах Але система органів державної влади закріпленою у певному акті компетенцією як сукупністю компетенцій кожного окремого органу виконавчої влади, як відомо, формально не наділена. Цей висновок має теоретичне і практичне значення особливо у нинішніх умовах державно-правового будівництва, проведення широкомасштабної адміністративної реформи.

Поняття компетенції системи органів виконавчої влади здебільшого не вживається, тоді як поняття системи органів виконавчої влади є загальновживаним. Однак це не означає, що поняття компетенції системи органів виконавчої влади скоріше абстрактне, ніж реальне і формально закріплене у нормативно-правових актах. Все ж, і як суто теоретичне поняття, і як сума компетенцій всіх органів (елементів), що складають систему органів виконавчої влади, поняття компетенції системи органів виконавчої влади має право на існування в дослідженнях науковців і врахування його при виробленні рекомендацій для практики.

Наукою адміністративного права така проблема для вивчення досі не ставилася. Зрозуміло, що її вирішення в науковому плані лежить здебільшого у площині теоретичних досліджень, але вихід у пракгичну площину є ба-гатообіцяючим. Хоча органи виконавчої влади мають діяти на основі закону, проте питання їх компетенції часто-густо вирішуються без врахування наукових наробок.

Компетенція органів виконавчої влади має важливе значення для побудови і функціонування системи органів виконавчої влади. Головним «будівничим» вищої ланки системи органів виконавчої влади в Україні згідно із її Конституцією (п.15 статті 106) є Президент України, який утворює, реорганізує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Власне система органів виконавчої влади складається, так би мовити, з двох частин (елементів). Перший — це центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України, тобто це більш мобільна частина елементів системи органів виконавчої влади. Другий — це органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі відповідно до статті 118 Конституції України — місцеві державні адміністрації, тобто більш стабільна частина елементів системи органів виконавчої влади, яка тісно пов'язана з адміністративно-територіальним устроєм України.

З огляду на зміст Конституції України слід відзначити, що Президент України не є виключним «будівничим» системи органів виконавчої влади. Згідно з п.п. 12, 13 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та територіальний устрій України. Тобто відповідну роль у створенні системи органів виконавчої влади відіграє законодавчий орган — Верховна Рада України.

В період існування радянської влади типовим було поняття компетенції державного органу, яке включало, зрозуміло, і поняття компетенції органу державного управління — виконавчо-розпорядчого органу. В даний час, коли змінилось суспільне призначення — органів виконавчої влади, оскільки вони покликані в першу чергу забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян, відстоювати інтереси особи, суспільства, а вже потім інтереси держави, проблему компетенції органів виконавчої влади слід розглядати під цим кутом зору.

До визначення компетенції органу виконавчої влади можна залучити усталене в минулому визначення компетенції державного органу як сукупності його прав і обов'язків (повноважень) та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності) Але це визначення, на наш погляд, має бути доповнене положенням про покладену на орган виконавчої влади соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності. Тобто відповідальність перед громадянським суспільством за стан справ у галузі чи галузях, які відносяться до відання органу виконавчої влади і власне за свою діяльність у цій сфері.

Слід відзначити, що адміністративна реформа має змінити стан справ у сфері соціально-політичної відповідальності органів виконавчої влади. Система органів виконавчої влади має створити оптимальні умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг. Як визначається Концепцією адміністративної реформи в Україні надання управлінських послуг повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства, управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір чи користуватися цією послугою, чи ні. Вони мають надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Вирішення питань компетенції системи органів виконавчої влади може дати певне прискорення проведенню структурних змін у системі виконавчої влади. І ось чому.

При створенні, наприклад, центральних органів виконавчої влади у нас має місце така, негативна практика, що положення про них затверджуються різними органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Така практика призводить до ситуації, що не враховуються численні деталі можливої компетенції відповідного органу. Аналіз усіх існуючих на цей час актів про компетенцію центральних органів виконавчої влади свідчить про те, що за браком даних про компетенцію системи органів виконавчої влади не закріплюються багато з напрямків державного впливу на відповідні суспільні відносини. Це неприпустимо в умовах, коли на перше місце ставлять інтереси особи і громадянина, адже така практика зменшує обсяг реалізації прав і свобод громадян.

Якщо уявити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади у вигляді великого кола, то компетенція окремих органів буде являти собою, менші кола, які включаються до першого. Навіть з цього, явного, так би мовити, схематичного розуміння компетенції системи органів виконавчої влади, стає зрозумілим, що за полем компетенції окремих органів виконавчої влади лишається чимало питань відання.

Цей підхід з точки зору проекції функцій держави на компетенцію органів виконавчої влади дає можливість визначити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади. І, зрозуміло, що визначивши, як у якісному так і кількісному розумінні компетенцію системи органів виконавчої влади, осягнувши її з позицій сприйняття функцій держави можна визначити поняття компетенції системи органів виконавчої влади.

Єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади існує незалежно від того якою конкретною компетенцією наділений певний орган державної виконавчої влади. При цьому ця єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як -потенціальний, так і реальний зміст. Що це означає?

По-перше, реальною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція яка закріплена в компетенційних актах щодо кожного в конкретний час діючого органу виконавчої влади.

По-друге, потенційною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція, яка випливає в повному обсязі із завдань і функцій держави взагалі

По-третє, компетенція системи органів виконавчої влади, які в даний час функціонують, не є вичерпною і повністю узгодженою із завданнями і функціями держави. Наприклад, конституційне закріпленою і гарантованою є функція держави щодо захисту своїх громадян, які знаходяться поза її межами (ст. 25 Конституції України). Проте ця функція державою майже не здійснюється. Відповідний центральний орган виконавчої влади — Міністерство закордонних справ України відповідно до Положення про МЗС України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.93 № 129, навіть не має таких повноважень.

По-четверте, врегулювання питання про взаємовідповідність, взаємоврівноваженість потенційного і реального начал в компетенції системи органів державної влади потребує виваженого і кваліфікованого наукового аналізу.

По-п'яте, питання співвідношення реальної і потенціальної компетенції системи органів виконавчої влади повинно вирішуватися при будь-якій зміні структури органів виконавчої влади (як зовнішньої так і внутрішньої) і в цьому полягає основоположне значення цього співвідношення.

Компетенція є необхідною складовою правового положення (статусу) будь-якого державного органу. Слід відзначити, що поняття компетенції державного органу має відповідну історію, краще сказати відповідний розвиток: через розуміння компетенції державного органу як сукупності прав і обов'язків, або сукупності повноважень, прав і обов'язків, або сукупності прав і обов'язків і відповідних завдань, або сукупності прав, обов'язків і просторових меж діяльності і об'єктів цієї діяльності.

Останнім часом юридична література країні СНД щодо повноважень державних органів виконавчої влади визначилась з точки зору двох підходів, один з яких — розуміння повноважень органів виконавчої влади як владних повноважень, що є їх найважливішим і обов'язковим атрибутом. Іншим підходом є певне визнання повноважень органів як складового елемента їх компетенції або функцій. Тобто при цьому підході повноваження і функції дещо ототожнюються.

У цьому зв'язку виваженою вбачається позиція, що повноваження органів виконавчої влади слід розглядати через призму функцій управління, тому що за їх допомогою більш точно встановлюються причинно-наслідкові зв'язки суб'єктів і об'єктів у різних системах. Функції органів виконавчої влади розглядаються як їх управлінський вплив на об'єкти управління, який у нових умовах полягає не в прямому адмініструванні, а в орієнтуванні, забезпеченні ресурсами і засобами для досягнення цілей і завдань, які стоять перед об'єктами управління. Визначаються способи встановлення і зміни компетенції органів виконавчої влади, а саме:

встановлення компетенції — нормативне закріплення предметів відання, прав і обов'язків;

централізація — здійснення функцій лише центральними органами;

децентралізація — передача частини функцій нижчестоящим і місцевим органам;

деконцентрація — розподіл функцій управління по «горизонталі» і по «вертикалі», включаючи функціональні аспекти; делегування — узгоджена взаємна передача повноважень органам різного рівня;

субсидіарність — взаємодоповнююча діяльність різних ланок влади і управління.

Змістом функціонування системи органів виконавчої влади є організаційно-управлінська, виконавчо-розпорядча діяльність на основі і на виконанні законів з метою забезпечення повсякденної діяльності держави і її розвитку та забезпечення функціонування і розвитку всього суспільного організму (побудови і розвитку громадського суспільства).

Функціонування системи органів виконавчої влади передбачає пошук і створення оптимізованих структур виконавчої влади та їх взаємовідносин, правильне і оптимальне визначення компетенції кожного органу, який входить до цієї системи, зміцнення виконавчої дисципліни.

Компетенція, організація та порядок діяльності органів виконавчої влади, мають визначатися в окремих законах. При чому слід врахувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення і компетенції на єдиних концептуальних засадах всієї системи органів виконавчої влади. Це дозволить вирішити проблему спільної узгодженості діяльності системи органів виконавчої влади.

Тема 11: ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ

1. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за правонарушения в сфере публичного управления.

2. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления.

3. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти.

Политическая ответственность. Политическая ответственность распространяется только на некоторые органы и должностных лиц государства и муниципальных образований. Формой политической ответственности может стать роспуск парламента, законодательных собраний субъектов Федерации. Конституции некоторых стран (Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента (однопалатного парламента или нижней палаты), если он в течение установленного срока не принял государственный бюджет, не смог сформировать правительство, не начал свою работу после избрания. В России закон устанавливает политическую ответственность законодательных органов субъектов Федерации, глав администраций субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ представительные органы могут быть распущены, а главы администраций, мэры — отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления (советов и др.) в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателями (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствующим представительным органом (обычно большинством в²/з голосов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответственности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не имеют депутатского иммунитета, а иммунитет на членов законодательных собраний субъектов федерации, как правило, не распространяется и обычно совсем не распространяется на депутатов муниципальных представительных органов).

Политическая ответственность президента (монарх ответственности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с должности решением конституционного суда (Италия). Только после этого к бывшему президенту можно применять другие меры наказания (гражданско-правовую ответственность в ряде случаев может нести и действующий президент).

Наиболее суровым видом политической ответственности правительства и министров (в том числе министров в некоторых субъектах РФ) является увольнение в результате вотума недоверия (резолюции порицания) в отставку. Правительство может быть уволено в отставку и по усмотрению президента (Россия, Украина и др.). Возможна также гражданская ответственность правительства и министров, а в отношении министров — кроме того, и уголовная (наказание), и дисциплинарная ответственность (выговор и др.).

Особые процедуры установления ответственности могут применяться в отношении других органов и должностных лиц (например, судей), но политической ответственности они не подлежат (исключение составляет отзыв судей избирателями в единичных странах).

Уголовная ответственность. Посягательства на государственное управление, если они составляют преступление, подлежат наказанию в соответствии с УК. В нем по традиции говорится о государственном управлении, государственных служащих. Однако, думается, определенные составы преступлений, кроме, например, преступлений против правосудия, которое не осуществляется на муниципальном уровне, могут быть отнесены и к муниципальному управлению, к муниципальным должностным лицам.

Участие в государственном и муниципальном управлении, государственная и муниципальная служба являются квалифицирующими (отягчающими) признаками должностных и некоторых других преступлений, наказываемых в уголовном порядке. Они могут быть связаны с превышением должностных полномочий, использованием служащим своей должности, тех преимуществ, которые дает ему служебное положение в личных целях, а в отношении военнослужащих — с неисполнением приказа и другими преступлениями. Уголовный кодекс предусматривает 21 состав преступлений против военной службы — от дезертирства до оскорбления военнослужащего.

Перечислены составы преступлений против государственной службы (некоторые из них могут быть распространены и на муниципальную службу). Это, в частности, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате (соответственно представительному органу субъекта Украины или муниципального образования), присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дача взятки, служебный подлог, халатность. Среди этих составов могут быть преступления, совершаемые не только государственным служащим. Так, присвоение полномочий должностного лица может совершаться как государственным служащим (например, он присваивает полномочия служащего другого ведомства), так и обычным гражданином, который выдает себя за крупного начальника.

Также предусмотрены составы преступлений, которые совершаются субъектами публичного управления. Такие составы есть в главах, предусматривающих наказания за экономические преступления, за преступления против общественной безопасности, экологические преступления преступления против безопасности движения на транспорте, против основ конституционного строя и безопасности государства, против правосудия, против мира и безопасности человечества. В сфере экономической деятельности государственный служащий может понести ответственность, например, за незаконное предпринимательство, возможное нарушение им правил безопасности при ведении горных работ. Капитан государственного судна может понести ответственность за неоказание помощи терпящим бедствие. Шпионаж нередко совершается именно государственными служащими, которые имеют доступ к государственной тайне . Многие из этих составов распространяются на должностных лиц муниципальной службы.

Некоторые преступления в сфере правосудия могут быть совершены только государственными служащими (привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное заключение под стражу, вынесение заведомо неправосудного приговора, разглашение данных предварительного расследования). Это же относится и к некоторым преступлениям против мира и безопасности человечества. Планирование, подготовка, развязывание и ведение агрессивной войны, применение запрещенных средств и методов ведения войны, как правило, могут быть осуществлены только высшими должностными лицами.

Гражданско-правовая ответственность. Законодательство различных стран предусматривает гражданско-правовую ответственность государственного и муниципального органа и должностного лица. Они несут ответственность за вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Вред должен быть возмещен в полном объеме. В соответствии с законом может быть также установлена обязанность выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Закон может предусмотреть возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. В возмещении вреда можно отказать, если будет установлено, что вред причинен с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества.

Эти общие положения конкретизируются в статьях, относящихся к государственным и муниципальным органам и их должностным лицам. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных, муниципальных органов, государственных, муниципальных организаций или должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного, муниципального органа, подлежит возмещению. Вред не возмещается, если он причинен в состоянии необходимой обороны, при условии, что ее пределы не были превышены (например, должностное лицо, защищаясь от нападения, причинило вред здоровью нападавшего). Если же вред нанесен государственным органом, государственным учреждением, государственным предприятием или должностным лицом в состоянии крайней необходимости, он должен быть возмещен, хотя его размеры могут быть уменьшены (например, для того чтобы предотвратить распространение пожара на другие строения, командир пожарной дружины приказал разобрать сарай и забор на пути огня). Эти положения об ответственности распространяются на органы муниципального самоуправления, муниципальные организации и муниципальных должностных лиц.

Особо регулируется ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В данном случае имеются в виду незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное заключение под стражу или незаконное применение других мер пресечения, незаконное наложение судьей административного взыскания (арест, исправительные работы). Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Что касается вреда, причиненного органами государства, субъекта Федерации, муниципального образования и их должностными лицами, то он возмещается, если действия (бездействие) были незаконными, за счет казны Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, в зависимости от статуса должностного лица. При этом Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместившие вред из своей казны, вправе предъявить регрессный иск к органу или должностному лицу, причинившему вред, т.е. обязать причинителя вреда выплатить казне затраченные средства.

Административная и дисциплинарная ответственность. Государственные и муниципальные служащие за свои поступки могут нести административную и дисциплинарную ответственность. Это меры воздействия за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. В законодательстве указывается, в каких случаях ответственность государственных (и муниципальных) служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких — административной. Административные взыскания на государственных и муниципальных служащих налагаются теми должностными лицами, которым они не подчинены непосредственно по службе, чаще всего, должностными лицами надзорных и контрольных органов. Устанавливая нарушения, эти органы обычно применяют штрафные санкции, налагая штраф на виновных должностных лиц, возлагают на них обязанность возместить причиненный ущерб.

Дисциплинарные взыскания налагаются на государственных, муниципальных служащих по подчиненности вышестоящим органом или начальником. Такое взыскание может быть наложено не всяким органом или должностным лицом, а руководителем, имеющим право назначать на государственную муниципальную должность, на должность в общественном объединении. Это связано с правом органа (руководителя) увольнять с занимаемой должности. Видами дисциплинарных взысканий являются замечания, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Многие из этих взысканий используются и по отношению к служащим общественных объединений.

Уголовная ответственность лиц, не находящихся на государственной службе, возникает в связи с совершением ими преступлений, представляющих опасность для государственного управления. В сфере экономической деятельности это может быть изготовление поддельных денег, контрабанда, незаконный экспорт технологий, используемых при создании оружия массового поражения, уклонение от уплаты налогов. (Эти деяния могут совершать не только обычные граждане, но и должностные лица, следовательно, ответственность распространяется и на них.) Многие составы преступлений против общественной безопасности, совершаемые в том или ином качестве, являются преступлениями в сфере государственного управления. К их числу относятся терроризм, массовые беспорядки, нарушение правил безопасности на различных объектах, имеющих особое значение, незаконное изготовление оружия и др.

С преступлениями в области государственного управления граничат некоторые преступления, совершаемые против здоровья населения и общественной нравственности (незаконная выдача и подделка рецептов на получение психотропных веществ, сокрытие информации об условиях, создающих опасность для жизни людей, и др.), некоторые экологические преступления (нарушение режима особо охраняемых природных территорий), преступления против безопасности, против государственной власти, интересов государственной и муниципальной службы (например, дача взятки), против правосудия (воспрепятствование осуществлению правосудия, заведомо ложный донос и др.), против порядка управления (подделка документов, уклонение от военной или альтернативной службы, похищение документов, штампов, печатей), отдельные преступления против мира и безопасности человечества (например, наемничество или нападение на лиц и учреждения, которые пользуются международной защитой). Подделки документов, печатей и др. могут быть преступлениями, направленными также против порядка муниципального управления.

Гражданско-правовая ответственность граждан и юридических лиц за противоправные действия в сфере государственного и муниципального управления связана с причинением вреда. Вред управлению может причинять незаконная хозяйственная деятельность негосударственных организаций, которые вмешиваются в сферу деятельности органов государственного и муниципального управления (например, изготовление удостоверений государственного служащего без лицензии), невыполнение различного рода обязательств (в частности, неосвобождение вовремя помещения, арендованного у государственной или муниципальной организации), вмешательство в право хозяйственного ведения и оперативного управления государственной или муниципальной организации, что причинило ей материальный ущерб, и т.д. По существу, почти всякая незаконная деятельность юридического лица или гражданина, связанная с полномочиями государственной, муниципальной организации или должностного лица, может причинить материальный ущерб в сфере управления.

Не разделены виды ответственности и ее пределы в зависимости от того, нанесен ущерб государству государственным, муниципальным органом, органом общественного объединения (должностным лицом) или юридическим лицом, обычным гражданином. Если речь идет о вреде и ответственности в пределах гражданского права, т.е. материальной ответственности, она наступает для всех субъектов гражданско-правовых отношений по общим правилам. Иное дело, если причиненный материальный ущерб связан с преступлением или административным правонарушением. В этом случае ответственность наступает по нормам уголовного или административного права, и она дифференцирована.

Административную ответственность негосударственных организаций и лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими, так же как и ответственность государственных управляющих субъектов, влечет административный проступок. Виды административных правонарушений многообразны. В Кодексе об административных правонарушениях (каждая статья содержит множество пунктов, иногда более 10), включая те правонарушения, которые граничат с преступлениями (мелкое хищение государственного имущества, мелкое хулиганство и контрабанда), те, которые сходны с правонарушениями гражданско-правового характера (уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением организациям), и дисциплинарные проступки (непредставление информации для составления списков присяжных заседателей).

Существуют различные классификации административных правонарушений. В обобщенном виде, несколько отходя от строгих юридических понятий, можно выделить следующие группы:

1) посягательства на права граждан (например, нарушение законодательства об охране труда, в том числе общественным объединением, воспрепятствование работе избирательной комиссии, принуждение к отказу от участия в забастовке и др.);

2) посягательства на здоровье населения и общественную нравственность (незаконное врачевание, нарушение санитарного законодательства и др.);

3) посягательства на собственность (самовольное занятие земельного участка, пользование объектами животного мира, например, охота без специального разрешения, т.е. лицензии, и др.);

4) правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (порча земель, нарушение правил охраны природных запасов и др.);

5) правонарушения в сфере экономики, транспорта, связи (эта большая группа административных проступков включает нарушения правил безопасного ведения работ в определенных отраслях промышленности и правил полетов воздушных судов и нарушения правил дорожного движения пешеходами и правил пользования газом или электроэнергией в быту);

6) правонарушения в области коммерческой деятельности (занятие предпринимательской деятельностью без государственной регистрации или лицензии, обман потребителей и др.);

7) правонарушения в области финансов (непредставление декларации о доходах, нарушения правил ведения кассовых операций и др.);

8) посягательства на существующий государственный режим и порядок управления (нарушение пограничного режима в пограничной зоне, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету, мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка проведения митинга или демонстрации общественным объединением, гражданами и т.д.).

Некоторые из этих правонарушений (например, нарушение порядка проведения демонстраций) являются посягательствами и на установленный муниципальный порядок и влекут административные наказания. Перечень административных наказаний:

1) предупреждение — взыскание преимущественно морального характера, но, будучи выражено неоднократно или в письменной форме, оно может повлечь для лица неблагоприятные последствия. Устные замечания не являются административными взысканиями;

2) административный штраф — денежное взыскание, налагаемое уполномоченным на то органом или должностным лицом в определенных размерах. Штраф возможен почти за все виды административных правонарушений;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения (например, изъятие опасных веществ или предметов при перевозке их на воздушном транспорте);

4) конфискация, т.е. безвозмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения. Могут быть конфискованы товары, свободная продажа или другие формы реализации которых запрещены (например, взрывчатые вещества), высокочастотные устройства и др.;

5) лишение специального права, предоставленного гражданину (например, лишение права управлять транспортом, права на охоту и др.). Это взыскание применяется административными органами (органами внутренних дел, государственного технического надзора, инспекцией по маломерным судам и др.). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет;

6) административный арест (применяется в исключительных случаях). Он назначается только судом (судьей) на срок до 15 суток (в зоне чрезвычайного положения и контртеррористических операций — до 30 суток) за правонарушения, граничащие по своей общественной опасности с преступлениями. Административный арест возможен за мелкое хулиганство, незаконное приобретение и хранение наркотических средств в небольших размерах, появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, проявление неуважения к суду и др. Арестованные содержатся в специальных приемниках МВД, обеспечиваются питанием, индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями, им разрешаются прогулки на охраняемой территории в дневное время не менее часа, они могут получать передачи;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации (относится лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства). Эта мера может быть применена к лицам, незаконно пересекшим Государственную границу или незаконно находящимся на территории РФ;

8) дисквалификация — лишение физического лица занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять управление юридическим лицом. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет за неблаговидные проступки в сфере управления. Реестр дисквалифицированных ведет федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству.

Дела об административных правонарушениях рассматривают либо суды (судьи), либо коллегиальные юрисдикционные органы при органах местного самоуправления (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних), либо органы внутренних дел, органы государственных инспекций (их должностные лица).

Рассмотрению дел об административных правонарушениях предшествует составление протокола об административном правонарушении. Многие министерства и ведомства издали приказы, где содержатся списки должностей, занимая которые соответствующие лица имеют право составлять такие протоколы. Для составления некоторых протоколов возможно административное задержание.

Административное задержание для составления протокола на срок не более трех часов (может осуществляться, в частности, сотрудником милиции) и не более восьми часов (это право имеют, в частности, начальники главных управлений МВД) не является административным наказанием.

3. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти.

Как и во всяком публичном коллективе, в международном сообществе существует ответственность. Она возникает в связи с правонарушениями, которыми могут быть международные деликты (например, неисполнение обязательств государством, что причинило ущерб другому государству) и международные преступления (агрессия, рабство, геноцид, апартеид, массовое загрязнение атмосферы и морей и т.д.).

Для борьбы с международными преступлениями государства заключают конвенции (договоры). Таковы конвенции: о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него; о пресечении преступлений апартеида и наказании за него; о борьбе с захватом заложников; о борьбе с незаконным захватом воздушных судов; о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и др. Ответственность по таким конвенциям несут государства, организации и физические лица, совершившие международное преступление. Особая категория правонарушений — преступления против мира и человечества была выделена впервые в Уставе Нюрнбергского трибунала, осудившего главных военных преступников гитлеровской Германии. Ответственности подлежат государства независимо от того, являются ли они членами международной универсальной организации — ООН, поскольку в любом качестве они остаются членами мирового сообщества и могут причинить, возможно, непоправимый вред всему сообществу. Международная ответственность может быть распространена и на некоторые организации (упомянутый трибунал признал некоторые фашистские организации преступными объединениями, в настоящее время преступными являются территористические организации), и на физических лиц (обычно это высокопоставленные руководители государства и другие руководящие лица), если они совершают преступления против мира и человечества. Нюрнбергский трибунал приговорил к смертной казни некоторых гитлеровских военных преступников. В настоящее время заседает Международный трибунал по бывшей Югославии, рассматривающий дела некоторых прежних ее руководителей.

Международное право предусматривает различные виды ответственности государств. В их числе: реституция в натуре (возлагается обязанность восстановить положение, которое существовало до совершения противоправного деяния); реституция с несением издержек в связи с совершенным деянием; компенсация за ущерб; сатисфакция, т.е. удовлетворение нематериальных требований в связи с причиненным государству вредом, прежде всего с вредом, нанесенным чести и достоинству потерпевшего государства — его политическим и иным интересам (официальное выражение сожаления, принесение извинений, признание неправомерности совершенного действия и др.). Сатисфакция может сопровождаться заверениями государства-нарушителя или гарантиями неповторения подобного деяния в будущем.

Вместе с тем ответственность не может сводиться только к восстановлению нарушенных прав, возмещению материального ущерба и к различным формам извинений и заверений. Есть и такие меры ответственности, которые имеют ограничительно карательный характер. Это чрезвычайные сатисфакции и чрезвычайные репарации, сопряженные с временными ограничениями полномочий государства-нарушителя. Ими могут быть, в частности, приостановление деятельности некоторых органов государственной власти государства-нарушителя, оккупация части или всей территории государства, контроль за использованием промышленного и военного потенциала, наказание лиц, совершивших международные преступления (все это имело место в 2003 г. в Ираке, когда американские войска и их союзники свергли диктатуру С. Хуссейна, а впоследствии часть этих мер осуществлялась от имени ООН). Чрезвычайные репарации состоят в ограничении правомочий государства распоряжаться своими материальными ресурсами, в передаче части этих ресурсов в собственность потерпевшего государства. Их цель состоит не только в возмещении материального ущерба, но и в том, чтобы исключить материальные факторы, которые использовались бы как основа для совершения международных преступлений в дальнейшем.

Ответственность за преступления и проступки, совершаемые управляющими органами и должностными лицами территориальных международных публичных коллективов (включая универсальную организацию ООН и региональные объединения), наступает по общим принципам уголовного, гражданского и иных отраслей права. Так, за взяточничество или присвоение материальных ценностей лица, избранные или назначенные руководителями международного территориального публичного коллектива, будут нести ответственность в соответствии с уголовным кодексом страны, гражданами которой они являются (например, в 2003 г. привлечен к уголовной ответственности один из высокопоставленных чиновников НАТО — нидерландский гражданин, его дело расследуется по законам государства его гражданства), а лица, виновные в геноциде и других тяжких международных военных преступлениях, — предстанут перед международным уголовным трибуналом. За причинение материального вреда коллективу или его членам ответственность органов международного публичного территориального коллектива наступает в соответствии с нормами гражданского права.

Чаще всего органы и должностные лица международных публичных объединений несут моральную ответственность. Она наступает не только за правонарушения, но и за ошибки в руководстве, неправовое поведение и т.д. Обычно дело ограничивается отставкой управленцев, если только ими не совершено преступление.