Управление в сфере использовании и охраны природных ресурсов
1.Понятие управления в сфере использования и охраны природных ресурсов (субъекты, объекты, виды)
Поскольку в настоящее время существует тенденция к разделению экологического прав на природоохранное (охрана всей окружающей среды в целом) и природоресурсное (охрана и использование отдельных видов природных ресурсов) в научной литературе и в текстах НПА управление так же подразделяется на «управление в области охраны окружающей среды» и «управление в области использования и охраны природных ресурсов» (управление сфере природопользования). Вместе с тем оба этих вида управления тесно взаимосвязаны между собой и их можно охарактеризовать одним общим термином «Экологическое управление».
Экологическое управление (ЭУ) – это совокупность общественных отношений, возникающих между управляющим субъектом и управляемым субъектом по поводу соблюдения природоохранного и природоресурсного законодательства.
В зависимости от субъекта, осуществляющего управлении, выделяются виды ЭУ:
1) Государственное (федеральное и региональное) – осуществляется государственными органами исполнительной власти, как общей, так и спец.компетенции.
2) Муниципальное – осуществляется органами МСУ.
3) Производственное (внутрихозяйственное) – осуществляется ЮЛ и ИП, подразумевает создание ими на предприятии собственных экологических служб, разработку и утверждение локальных НПА по экологическому мониторингу, экологическому контролю и т.д. данный вид ЭУ на предприятии иногда так же называют «экологическим менеджментом».
4) Общественное – осуществляется общественными объединениями ЮЛ и граждан. Основывается на принципе обязательности участия в деятельности по охране окружающей сред помимо органов гос. власти и органов МСУ так же общественных и иных некоммерческих объединений, ФЛ и ЮЛ.
Объекты ЭУ – окружающая среда в целом, отдельные природные объекты и ресурсы, перечисленные в ст.4 ФЗ «Об охране ОС», а так же антропогенные объекты, объекты хоз. и иной деятельности, механизмы, устройства, вещества, которые могут оказывать влияние на окружающую среду в целом или ее отдельные компоненты.
2.Понятие государственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов
Государственное управление… - составная часть государственного управления в целом, кроме того, это проявление экологической функции государства; деятельность компетентных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.
| Система органов государственного ЭУ |
| Органы общей компетенции |
| Органы спец. Комп. |
| Непосредственно участвующие в ЭУ |
| Опосредованно уч-ие в ЭУ |
Президент и Правительство,
Исполнительные органы субъектов РФ
Подсистема специально уполномоченных органов ЭУ имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные ФИОВ и их территориальные и межрегиональные органы, специально уполномоченные Указом Президента или постановлением Правительства на осуществление ЭУ.
Структура ФОИВ определена Указами Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре ФОИВ»; УП РФ от 12 мая 2008г. № 724 «Вопросы системы и структуры ФОИВ». Полномочия конкретных органов, а так же порядок осуществления ими своих функций устанавливается в Положениях о них (например, в Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии»).
Отличия понятий «Система ФОИВ» и «Структура ФОИВ».
Система: федеральные министерства, службы и агентства.
Структура – это совокупность конкретных ФОИВ, утвержденных Указом Президента (№724), например, Министерство природных ресурсов и экологи, Федеральное агентство лесного хозяйства и т.д.
Классификация органов спец.компетенции:
Специально уполномоченные органы можно подразделить на:
ð ФОИВ, непосредственно участвующие в ЭУ.
Министерство природных ресурсов и экологии (Минприрода России), которому подведомственны:
-- Фед.служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)
-- ФС по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)
-- Фед.агентство водных ресурсов (Росводресурсы)
-- ФА по недропользованию (Роснедра)
Руководство осуществляет Правительство:
-- ФА лесного хозяйства (Рослесхоз)
-- ФА по рыболовству (Росрыболовство)
-- ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору.
ð ФОИВ, опосредованно участвующие в ЭУ.
Министерство с\х (Минсельхоз), которому подведомственна ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).
Министерство здравоохранения и социального развития (Минздравсоцзразвития), которому подведомственны:
-- ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)
-- ФС по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Соцздравнадзор).
Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)
ФС гос. регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) находится в ведении Министерства экономического развития.
И др.органы.
Органы гос. управления:
1)общей компетенции
2)специальной компетенции
А)на федеральном уровне
Б) на уровне субъекта (территориальные подразделения ФОИВ)
Специально уполномоченные органы на территории субъекта:
1)территориальные подразделения ФОИВ (управление ФС гос регистрации, кадастра и картографии по КО, управление ФС по надзору в сфере природопользования по КО)
2)специально уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ (н-р, департамент лесного хозяйства КО, департамент экологии и природопользования КО, департамент с\х и продовольствия КО, управление охраны и использования животного мира КО)
Органы гос власти субъектов РФ самостоятельны в определении структуры, наименований, объема полномочий специально уполномоченных органов (предусмотрено лишь согласование с ФОИВ). Вследствие этого образованные в субъектах РФ специально уполномоченные органы для выполнения функций в сфере природопользования и охраны природных ресурсов крайне разнообразны по полномочиям, структуре, штатам. Среди них встречаются министерства, комитеты, управления, департаменты, службы, инспекции, агентства и другие.
Например, если сравнить Ульяновскую и КО, то в Ульяновской области есть Министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии УО (в котором сосредоточены функции по управлению несколькими природными ресурсами в т.ч. лесами), а в КО отдельно существует департамент лесного хозяйства КО и департамент экологии и природопользования КО.
Полномочия специально уполномоченных органов субъектов:
1) Собственные полномочия (за счет средств субъекта)
2) Делегированные (с 2005г) – за счет субвенций.
Параллельно с административной реформой, изменением структуры и функций Фед.орг.управления и их территориальных органов шел процесс разграничения полномочий между РФ и субъектами.
ФЗ от 29.12.2004 №199-фз в практику гос управления в сфере природопользования стал внедряться принцип деления полномочий субъектов на собственные полномочия, делегированные от центра и осуществляемые за счет субвенций, т.е. бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Последующий ФЗ от 31.12.2005 г. №199-ФЗ и от 29.12.2006 г. №258-фз продолжили развитие тенденций на расширение полномочий субъектов РФ, делегированных от центра за счет субвенций (н-р, ранее договор аренды лесного участка заключался с федерацией (в лице территориального подразделения ФОИВ), а сейчас – с субъектом РФ (в лице спец-но уполномоченного органа субъекта РФ). Т.е. РФ делегировала полномочия в области использования охраны, защиты лесов (в т.ч. полномочия по заключению договоров аренды) субъектом РФ и предоставила субъектам РФ субвенции (в виде денежных средств) на осуществление этих полномочий).
Принципы государственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов.
Общие принципы – присущие всей системе государственного управления.
Специальные принципы – присущи именно экологическому управлению.
К специфическим принципам относится принцип учета природных условий при построении органов экологического управления. Он иногда выступает в виде бассейнового принципа организации управления, суть которого заключается в том, что для некоторых природных объектов часть органов экологическому правления строится не по административно- территориальному принципу, а с учетом географического расположения природных объектов (по водным бассейнам, крупным месторождения полезных ископаемых и т.д.). Так, территория РФ разделена на 20 бассейновых округов, н-р, Камский, Енисейский и т.д. бассейновые округа являются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов (бассейновый совет – орган управления в субъектах).
Методы государственного управления.
Ø Административный
Ø Экономический
Ø Идеологический
Функции государственного управления.