Оптимизация бюджетных расходов на ЖКХ
Развитие систем бюджетного устройства и бюджетного регулирования направлено на обеспечение функционирования и развития ЖКХ за счет оптимального распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. Это позволяет сбалансировать бюджеты различных уровней на основе достижения конструктивного компромисса между органами власти различных уровней по четкому разграничению налогово-бюджетных и расходных полномочий и ответственности, а также отказу от перекрестного субсидирования, изменению механизма финансирования с целью снижения нагрузки на государственный бюджет и поступательного роста доли платежей потребителей услуг.
Обратим внимание на то, что действующая; в настоящее время система межбюджетных отношений, сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Это приводит к перегруженности обязательствами бюджетов субъектов Российской Федерации и, особенно, местных бюджетов без соответствующего предоставления источников финансирования. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. В среднем по стране более 80% налоговых доходов бюджетов субъектов РФ формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Несмотря на имеющуюся тенденцию к формализации и обеспечению прозрачности порядка распределения финансовой помощи, значительная ее часть до сих пор распределяется без четких критериев и рроцедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания, четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней по осуществлению бюджетных расходов на ЖКХ.
Практика показала, что муниципальные образования, которые отвечают за функционирование и развитие ЖКХ, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку фактически достигнутое сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, а возможный при этом рост социальной напряженности ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон оптимизации расходов ЖКХ создают:
— имеющиеся в настоящее время многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, зачастую не обеспеченные источниками финансирования;
— общая несбалансированность местных бюджетов, как следствие хронического недофинансирования и использования принципа «планирования от достигнутого»;
— нестабильность и непрозрачность взаимоотношений местных с региональными и федеральным бюджетами;
— отсутствие рынка профессиональных услуг по содержанию и развитию ЖКК;
— формализм конкурентных и договорных отношений и др.
Устранить противоречия и оптимизировать распределение ресурсов и расходных полномочий позволит реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами.
В период реализации Программы наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в сфере жилищно-комму-нального хозяйства станут:
1. Обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот, установленных федеральными законами отдельным категориям граждан, в основном за счет средств федерального бюджета. Возможно финансирование (возмещение) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий.
2. Существенное сокращение расходов региональных и, особенно, местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства. При этом общий объем средств на ЖКХ должен возрасти за счет платежей населения, в т. ч. с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения.
Система финансовой помощи бюджетам различных уровней в соответствии с современными представителями направлена на:
— выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, в т. ч. в части расходов на ЖКХ;
— обеспечение граждан, вне зависимости от места их проживания, основными бюджетными услугами и социальными гарантиями при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;
— развитие и эффективное использование налогового потенциала;
— повышение эффективности использования бюджетных расходов.
Каким требованиям оптимизации должна отвечать система финансовой помощи из федерального бюджета?
В соответствии с обозначенной направленностью система финансовой помощи из федерального бюджета должна отвечать следующим основным требованиям:
— распределение финансовой помощи на социальную (текущую) и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую составляющие в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения;
— выделение в составе социальной (текущей) помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
— распределение финансовой помощи по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами;
— объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики. В расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших налоговых доходах;
— жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете,
ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями в законе о бюджете;
— максимально возможная стабильность объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;
— установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
— методика и процедура определения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства РФ.
В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
2. Фонд компенсаций.
3. Фонд софинансирования социальных расходов.
4. Фонд регионального развития,
5. Фонд реформирования региональных финансов.
Оптимизация бюджетных расходов означает наилучшее в сложившихся условиях сочетание обязательств, расходных полномочий, степени самостоятельности формирования нало-гово-бюджетной политики местных и субфедеральных бюджетов с мерами государственной поддержки содержания и развития ЖКХ. Обратим внимание, что речь идет о финансовом аспекте проблемы, то есть о рациональном распределении финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы в соответствии с их обязательствами и полномочиями.
Содержательный аспект оптимизации предусматривает следующее:
1. В мерах государственной поддержки целесообразно сочетать текущую и инвестиционную направленность, выравнивая экономическое положение регионов и стимулируя их деловую активность на основе общих принципов и требований, носящих законодательно установленный характер.
2. Субъекты РФ и муниципальные образования должны самостоятельно прогнозировать объем государственной поддержки, необходимый уровень увеличения доходной базы собственных бюджетов, обязательства по содержанию и развитию ЖКХ, включая обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот.
3. Все без исключения участники бюджетного процесса обязаны в режиме материальной ответственности выполнять принятые и законодательно закрепленные обязательства. Объем обязательств целесообразно определять на основе объективной (не зависящей от данных о фактически произведенных расходах на ЖКХ в прошлых периодах) оценки относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг.
4. Использование законодательных и административных мер предупредительного и запретительного характера в отношении применения ресурсорасточительных производственных, организационных, финансовых и др. технологий.
5. Реструктуризацию общих расходов на ЖКХ с целью последовательного снижения нагрузки на государственный бюджет (особенно в части текущих расходов), отказа от перекрестного субсидирования, упорядочения дотаций и льгот, роста доли платежей потребителей услуг (в т. ч. населения) в общем объеме расходов.
6. Расширение привлечения внебюджетных источников финансирования расходов на ЖКХ, в т. ч. иностранных и частных инвестиций, на взаимовыгодных основах в рамках государственно-частного партнерства.
7. Обеспечение минимума совокупной цены комбинированных финансовых ресурсов (бюджетного и внебюджетного происхождения), направленных на погашение затрат по содержанию ЖКК.
В целом, если структура совокупных финансовых ресурсов, распределенных по уровням бюджетной системы, позволяет обеспечить финансирование, то можно утверждать, что бюджетные расходы на ЖКХ оптимизированы