Конспект лекций 1 страница

Тема 1: Административное право как отрасль права

Понятие и предмет административного права. Особенности административно-правового регулирования.

Административное право является самостоятельной фундаментальной отраслью права Республики Беларусь. Своё название данная отрасль права получила от латинского слова «administratio», что означает «управление».

Административное право как отрасль современного права появилась тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Как отмечает Д.Н. Бахрах, « реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией - необходимое условие превращения полицейского права в административное». [8, с.3]

В юридической науке общепризнанным является мнение, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего предметом и методом правового регулирования. В литературе по поводу предмета административного права, его содержания и структуры имеются различные мнения.

А.Н. Крамник определяет предмет административного права как отношения, которые возникают при осуществлении государственного управления, т.е. государственно-управленческие отношения. [74, с.13]

Д.Н. Бахрах пишет, что «предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан». [12, с. 20]

По мнению Ц.А. Ямпольской, предмет административного права составляют те отношения, которые возникают в связи с образованием, структурированием и организацией правильной деятельности органов государственного управления. [175, с. 96]

Ю. М. Козлов полагает, что «… предмет административного права включает по существу две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. реализацией исполнительной власти (главная, или основная группа), и иные отношения, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа)». [66, с. 23]

Несколько иначе видит предмет административного права В.Я. Юсупов. По его мнению, административно-правовые отношения, составляющие его, это:

преимущественно государственно-аппаратные отношения;

отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д. [170, с. 7]

Имеются и другие варианты определения предмета административного права, который хотя и достаточно разнообразен по содержанию, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно: управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры; а также отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления; некоторые управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий.

Таким образом, в качестве предмета административного права может рассматриваться круг общественных отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти (государственного управления).

Для разграничения отраслей права наряду с предметом большое значение имеет метод правового регулирования. В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений, в том числе и отношений в сфере исполнительной власти, это совокупность правовых средств или способов для правового регулирования названных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее полную и чёткую характеристику Административного права как отрасли права. Проблема методов в науке права достаточно дискуссионная, единого взгляда на этот элемент права, в том числе и административного, нет.

Обнаруживаются два принципиально различных подхода к познанию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет свой собственный метод (мнение, преобладающее в правовой науке), либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Встречается разное понимание самого содержания метода административно- правового регулирования.

Манохин В.М. высказал такое мнение: «Метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом плане один участник реальных или потенциальных управленческих отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и т.д.». [114, с. 35]

Гавриленко Д.А., Мах И.И. определяют метод административного права как «императивно-правовое регулирование, посредством которого осуществляется социально необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений».[40, с. 12]

По мнению А.Н. Крамника, « административное право использует в качестве способов правового регулирования предписания, запреты, дозволения, рекомендации.

Предписания представляют собой возложение безусловной юридической обязанности совершать определённые действия, при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой. Так, в статье 2 Положения о паспорте гражданина Республики Беларусь закреплено, что паспорт обязан иметь каждый гражданин Республики Беларусь, достигший 16-летнего возраста.

Запреты - это возложение обязанности не совершать соответствующих действий при обстоятельствах, предусмотренных правовой нормой. Например, Положением о паспорте гражданина Республики Беларусь (ст.23) запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, а также приём и передача паспорта в залог.

Дозволением называется правовое разрешение совершать при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой, определённые действия или отказаться от их совершения по своей воле. Так, пунктом 8.5 Типового положения об инспекции Министерства по налогам и сборам дозволяется инспекции названного министерства производить с соблюдением законодательства личный досмотр нарушителей законодательства о налогах и предпринимательстве, а также досмотр находящихся при них вещей, документов, ценностей и транспортных средств.

Рекомендации - это советы, пожелания юридического характера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например, в пункте 1 Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. №1396 «Об утверждении Примерного положения об административной комиссии» рекомендуется местным исполнительным и распорядительным органам в трёхмесячный срок на основе Примерного положения разработать и утвердить положение об административной комиссии при местном исполнительном распорядительном органе». [74, с.15-16]

Основное содержание методов административного права (административно-правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти):

1. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон - участников административно-правовых отношений, т.е. отношения власти - подчинения, субординационные по характеру. Сравнение административно-правового и гражданско-правового методов позволяет выявить особенности каждого из них. Гражданско-правовой метод предполагает равенство сторон, участников, субъектов отношений, в то время как административно-правовой метод исходит из неравенства субъектов управленческих отношений, что связано с подчинением одной стороны другой.

2. Механизму административно-правового регулирования присущи правовые средства, т.е. предписания.

3. Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения.

4. Дополнительные моменты: установление определённого порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой; несоблюдение такого порядка не влечёт за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма; запрещение определённых действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия, например дисциплинарной или административной ответственности; предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой.

Такова в целом общая характеристика метода административного права, позволяющая кратко рассмотреть некоторые его особенности и специфические черты.

После рассмотрения вопросов предмета и метода административного права необходимо сформулировать определение указанной отрасли права. В литературе имеются различные определения административного права.

По мнению А.Н. Крамника, « административное право представляет собой систему общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) государством, преимущественно органами государственного управления или судьями (судом) в целях регулирования не всяких общественных отношений, а только управленческих общественных отношений (отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления)». [74, с.6]

Д.Н. Бахрах пишет: « В самой общей форме можно сказать, что административное право - управленческое право. Эта отрасль регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, она « обслуживает» сферу государственного и муниципального управления». [8, с.1]

Ю.М. Козлов полагает, что «…административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)». [6, с.25]

Приведённые выше определения административного права обладают общими характерными чертами:

Во всех определениях присутствует термин «государственное управление», хотя каждый из авторов по-своему понимает содержание данного термина.

Отмечена регулятивная роль административного права.

Все они подчёркивают, что нормы этой отрасли права регулируют определённые общественные отношения, т.е. те, которые относятся к сфере государственного управления.

Отличительными чертами административного права являются:

наличие собственного предмета регулирования - общественных отношений, связанных с организацией и функционированием исполнительной власти;

наличие собственного административного метода регулирования;

наличие особой отраслевой системы норм;

существование особого административно-правового режима;

множественность источников административно-правовых норм, среди которых велика роль подзаконных актов;

большое разнообразие субъектов административного права;

органичное сочетание материальных и процессуальных норм;

специфические цели и принципы.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государственного аппарата;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти;

3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, некомпетентности, своеволия аппарата государственного управления.

Принципы административного права:

Принцип приоритета интересов человека перед интересами общества и государства основан прежде всего на содержании Конституции Республики Беларусь, в частности ст. 2 , где указано, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Принцип, заложенный в данной статье, находит своё отражение в иных актах системы административного права, законах, декретах, постановлениях и т.д.

Принцип компетентности органа, принимающего административный акт определяет полномочия органа в принятии им управленческих решений.

Принцип законности в административном праве вытекает из самой природы административного права как правовой отрасли. Он также имеет конституционную основу и касается всех участников административно-правовых отношений. В частности, на это указывает ст. 7 Конституции, где записано, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». В ст. 52 сказано, что «каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать её Конституцию, законы и уважать национальные традиции».

Принцип эффективности административного права построен на утверждении, что правовые нормы и акты правоприменительной деятельности в сфере административного права являются действенным средством организационного влияния на социальные процессы. Их природа и содержание обеспечивают быстрое и полное достижение целей, стоящих перед исполнительно-распорядительными органами. Эффективность административного права обеспечивается, например, оперативной работой по выработке (принятию) и доведению до адресата решений в сфере правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Перечисленные принципы административного права органически связаны между собой и дополняют друг друга. Они определяют юридическую природу отрасли, её место в правовой системе и социальную значимость.

К принципам административного права с полной уверенностью можно также отнести и иные общеправовые принципы: социальной справедливости, демократизма, гуманности, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину и др. [40, с.18-19]

Функции административного права:

Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право - юридическая форма реализации исполнительной власти, наделения её субъектов полномочиями по административному нормотворчеству.

Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.

Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.

Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений. [66, с.39]

Регулятивно-статистическая функция проявляется в закреплении в административно-правовом законодательстве тех реально существующих положений, которые сложились в настоящее время в экономической, политической и социально культурной жизни общества и государства. Содержание этой функции проявляется в принятых в Республике Беларусь правовых документах, составляющих основу отрасли.

Регулятивно-динамическая функция направлена на обеспечение процесса достижения намеченных задач. Её суть заключается в правовом воздействии на отношения между людьми, находящимися в движении, динамике. Это воздействие нацелено на изменение и совершенствование существующих, а также на возникновение новых общественных отношений.

Регулятивная значимость норм административного права обусловлена тем, что в его предмете наибольший удельный вес составляют властные, распорядительные отношения, в рамках которых их участники удовлетворяют общественную необходимость и интерес. Регулятивное воздействие на эти отношения означает, во-первых, координацию действий сторон административно-правовых отношений (например, руководителя и подчинённого), во-вторых, корреляцию поведения (действия или бездействия), например в случае возникновения правоотношений между лицом в процессе совершения им правонарушения и сотрудником милиции. На этом этапе регулятивно-динамическая функция, по сути, трансформируется в регулятивно-охранительную.

Регулятивно-охранительная функция носит защитно-обеспечительный характер. В процессе её реализации, заключающейся в обеспечении и охране правовых установлений регулятивно-статистической и регулятивно-динамической функций, используются меры административно-правового предупреждения и пресечения, направленные на защиту и восстановление нарушенных административно-правовых требований.

Воспитательная функция. Как элемент морали и состояния общественного сознания эта функция выражает общесоциальную часть воздействия права на поведение людей. По своему содержанию она близка к предупредительной и охватывает ту часть воздействия права, которая осуществляется не специально-юридическими, а обще социальными, присущими всем надстрочным элементам, приёмами и средствами (правовое воспитание, правосознание, правовая культура и т.д.). [40, с.14-17]

Вышеперечисленные функции не существуют изолированно, а тесно связаны между собой. И если они в отдельных случаях не проявляют себя наглядно, то все равно оказывают позитивное воздействие на развитие административно-правовых отношений.

Источники административного права

Существенных различий между определениями источников административного права среди учёных нет.

Тихомиров Ю.А.: «Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм». [157, с.131]

Алехин А.П.: «Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм». [2, с.65]

Гавриленко Д.А.: «Источники административного права - это конкретные формы выражения норм соответствующей отрасли». [34, с. 40] По мнению Крамника А.Н. «административно-правовые нормы имеют свою внешнюю форму выражения. И эта форма получила название «источники административно-правовых норм». [74, с. 42]

Признаки источников административного права:

1) являются основанием осуществления управленческой деятельности органов (должностных лиц) государства;

2) издаются специально уполномоченными на то органами, должностными лицами;

3) выражают волю принявшего их субъекта;

4) имеют определенную форму, то есть внешнее выражение;

5) обладают строгой иерархичностью;

6) распространение содержащихся в них административно-правовых норм на все отрасли государственного управления;

7) содержащиеся в них нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное применение;

8) с их помощью регулируются земельные, финансовые, трудовые и иные отношения, являющиеся предметом регулирования отдельных отраслей права;

9) влекут юридические последствия, то есть создают юридические права и обязанности и др.

Д.А.Гавриленко, С.Д.Гавриленко называют следующие источники административного права Республики Беларусь:

1) Конституция Республики Беларусь;

2) законодательные акты (наиболее важные - законы Республики Беларусь, принимаемые Парламентом - Национальным собранием);

3) нормативные указы и распоряжения Президента, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а также декреты, имеющие силу законов;

4) нормативные акты государственных комитетов, министерств (приказы, инструкции и т.д.);

5) решения местных исполнительных и распорядительных органов;

6) межгосударственные соглашения;

7) нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов. [35, с.38]

Конституция Республики Беларусь является источником лишь в той части, нормы которой имеют административно-правовую направленность. К ним следует отнести, например, нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 25, 27 - 30, 33 - 37, 39, 40, 42, 49, 57 Конституции); нормы, регулирующие вопросы формирования, полномочий и деятельности органов в сфере государственного управления (ст. ст. 84, 85, 106 - 108, 117, 119, 120, 122, 124, 125, 129 - 131, 136 Конституции).

Конституция является преимущественно источником конституционного права, поэтому содержащиеся в ней нормы являются нормами данной отрасли права, а её нормы - нормами этой отрасли права. Названные же выше нормы - в первую очередь нормы конституционного права, но одновременно они и нормы административного права. [74, с. 43]

В Конституции не содержится конкретных разделов или глав, направленных непосредственно на регулирование управленческих общественных отношений. Нормы, касающиеся регулирования управленческих общественных отношений содержатся в нескольких разделах Конституции. Это связано со сложностью предмета регулирования административного права.

Конституция определяет место государственных органов управления в государственном механизме Республики Беларусь, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой.

Законы Республики Беларусь являются важным источником административно-правовых норм. В качестве примеров можно назвать законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь» и др. Среди них немаловажное место занимают кодексы, имеющие статус законов, например, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь и др. Некоторые из них являются комплексными источниками, то есть источниками нескольких отраслей права. Например, в Водном кодексе Республики Беларусь (разд.III, а также гл.8, 17, 19, разд.VII, гл.25) преобладают нормы экологического права, но вместе с тем в нем имеются и нормы административного права, к которым, в первую очередь, относятся нормы, определяющие государственное управление в области использования и охраны вод. [74, с. 43]

Источниками административного права также являются нормативные акты Президента Республики Беларусь. По мнению Д.А. Лагуна [105, с. 101-104.]:

1. Правовые акты Президента Республики Беларусь в национальной правовой доктрине раскрываются в узком смысле и обозначают общеобязательный официально-властный документ, издаваемый единолично Главой государства в случаях, пределах и формах, предусмотренных Конституцией и законами Республики Беларусь, с соблюдением процедуры, установленной законодательством Республики Беларусь, для разрешения наиболее важных вопросов государственного значения.

К основным чертам правового акта Президента относятся:

1) издание на основании Конституции или законов Республики Беларусь; 2) специфичность юридической силы; 3) особая значимость предметного содержания (издание по вопросам государственной важности); 4) целевая ориентация, направленность; 5) официальный характер (официальность); 6) волевой характер; 7) общеобязательный характер (общеобязательность); 8) документальный характер (документальность); 9) формальная определенность; 10) принцип единоначалия при издании; 11) детально регламентированная процедура издания.

Правовые акты Президента отличаются от юридически значимых действий и официальных документов Президента вспомогательного характера. Последние принимаются в иных формах, чем это предусмотрено Конституцией и законами; призваны обеспечивать нормальное, стабильное функционирование деятельности Президента, его взаимоотношение с другими государственными органами, организациями, гражданами. Официальные документы Президента вспомогательного характера предназначены для информирования иных субъектов о деятельности Главы государства, ведения переписки, высказывания официальной точки зрения по определенным вопросам и принимаются в упрощенном порядке на основании как Конституции и законов, так и иного законодательства.

2. Временные и обычные декреты имеют принципиально разную правовую природу и различное предназначение.

Временные декреты:

1) являются экстраординарными (чрезвычайными) правовыми актами, т.е. издаются только при наличии особой необходимости.

Понятие особой необходимости предлагается интерпретировать с учетом практики издания экстраординарного законодательства иных стран, в том числе ряда европейских государств. Данное явление имеет место, если: а) возникла ситуация, которая с большей долей вероятности может привести или привела к нарушению конституционных прав и свобод граждан, суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, политической и экономической стабильности Республики Беларусь (экстраординарность ситуации); б) возникшая ситуация не может быть разрешена на основе уже имеющихся и действующих законов; в) отсутствует возможность устранения возникшей ситуации путем принятия нового закона, в том числе в срочном порядке (парламент не заседает на очередной сессии, а созыв внеочередной сессии невозможен либо затруднителен; парламент объективно не может осуществлять свои законодательные функции); г) решение Главой государства принимается во время существования экстраординарной ситуации, либо во время наступления негативных последствий такой ситуации, либо накануне ее возникновения. Отметим, что все вышеперечисленные условия при издании временного декрета должны, на наш взгляд, иметь место в совокупности; 2) носят исключительный характер, т.е. издается, когда иные способы правового урегулирования возникшей проблемы не могут дать должного эффекта; 3) имеют силу закона; 4) издаются в соответствии (во исполнение, на основании) с Конституцией Республики Беларусь; 5) издаются исключительно по инициативе Президента либо Правительства; 6) подлежат обязательному последующему рассмотрению в Парламенте с возможностью полной отмены; 7) издаются для регулирования наиболее важных общественных отношений, которые в обычной ситуации регулируются законами; 8) сохраняют свое действие, если они прямо не отменены (не признаны утратившими силу) либо не истекли сроки их действия.

Временный декрет Президента Республики Беларусь - это имеющий силу закона экстраординарный нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в соответствии с Конституцией в исключительных случаях особой необходимости для оперативного регулирования наиболее важных общественных отношений (т.е. отношений, которые следует регулировать законом) и представляемый в трехдневный срок для последующего рассмотрения в Парламент.