В управлении муниципальным хозяйством

Базой организации местного самоуправления является системазако­нодательных актов. С другой стороны, деятельность муниципальных обра­зований не должна регулироваться ничем иным, кроме закона. Анализ и обзор действующего законодательства Российской Федерации подробно представлены в ряде специальных работ А.Н. Широкова и А.А. Замотаева. Опираясь на их комментарии и разъяснения законодательства, рассмотрим основные аспекты нормативного регулирования деятельности местного самоуправления.

Система законодательных актов, регулирующих организацию и дея­тельность местного самоуправления, включает в себя:

• Конституцию Российской Федерации (гл. 8).

• Гражданский кодекс Российской Федерации (гл. 5 ч. I).

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

• Федеральные законы по вопросам местного самоуправления (финансы, налоги и сборы, образование, здравоохранение, культура, охрана общественного порядка и др.).

— федеральные отраслевые законы по предметам ведения Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.

— Федеральные отраслевые законы по предметам совместного веде­ния, содержащие нормы муниципального права.

— Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

— Законы субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

— Отраслевые законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

— Отраслевые законы по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Все эти законы можно разделить на две группы:

1. Акты по вопросам местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления пунктом «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На его основании был разработан и принят федеральный закон №154-<13 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 4 указанного закона дан перечень полно­мочий органов государственной власти в области местного самоуправле­ния, подлежащих регулированию федеральным законодательством:

— регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную;

— наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями;

— установление государственных минимальных социальных стандартов;

— регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

— обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— определение особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

— регулирование основ муниципальной службы.

2. Законы, содержащие нормы муниципального права и связанные с предметами ведения местного самоуправления (образование, здравоохранение, охрана обществ. порядка и т.д.).

Конституция называет важнейшие вопросы местного значения: владе­ние, пользование, распоряжение и самостоятельное управление муниципаль­ной собственностью; самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Ст. 6 федерального закона №154-ФЗ определены предметы ведения местного самоуправления и предусмотрена возможность наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями. В федеральном законе №154-ФЗ (п.З, ст. 15) дан перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении представительных ОМСУ. Как отме­чается в работе А.Н. Широкова «Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления», ввиду большого разнообразия местных усло­вий законодатель отказался от идеи создания исчерпывающего перечня во­просов местного значения и ввел норму, согласно которой МО вправе при­нимать к своему рассмотрению иные, кроме перечисленных в законе, вопро­сы, если они отнесены к их ведению законами субъектов РФ. А также и те, которые не исключены законами из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Эта норма позволяет органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления достаточно гибко, применительно к местным усло­виям, определять полномочия местного самоуправления и в каждом субъек­те РФ, и даже в каждом МО. Собственная компетенция МО определяется принятием устава. Из этого следует, что практически не существует таких сфер жизнедеятельности, которые полностью регулируются и обеспечиваются одним из уровней власти, т.е. по целому ряду вопросов предстоит законода­тельное разделение полномочий между различными уровнями власти с обяза­тельным учетом тех основных принципов, которые установлены законом.

Разработка, принятие, вступление в силу (ч.2, ст.8) и регистрация (ч.З-4, ст.8) уставов муниципальных образований происходят в соответствии с федеральным законом №154-ФЗ. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия уставов должен регламентироваться правовыми актами предста­вительных ОМСУ. Устав МО может быть принят населением непосредст­венно (на местном референдуме или сходе граждан) или представитель­ным ОМСУ. Решение о форме принятия устава принимается представи­тельным ОМСУ. Устав вступает в силу после его официального принятия и опубликования (форма опубликования определяется ОМСУ). Государствен­ная регистрация устава МО осуществляется в порядке, установленном фе­деральным законом №154-ФЗ, и является обязательной. При этом факти­чески регистрируется юридическое лицо (ОМСУ) на основании представ­ляемого им документа — устава муниципального образования, от имени которого (МО) выступает орган местного самоуправления.

Перечень основных полномочий субъектов РФ по вопросам местного самоуправления дан в федеральном законе №154-ФЗ (ст.5):

— организация и деятельность местного самоуправления в субъекте РФ в соответствии с законодательством,

— порядок передачи объектов собственности субъекта РФ в муници­пальную собственность,

— межбюджетные отношения субъекта РФ и МО,

— установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,

— определение минимальных государственных (субъекта РФ) социальных стандартов,

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов,

— наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями,

— порядок образования, объединения, преобразования и упразднения МО, установление и изменение их границ и наименований,

— муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом),

— административные правонарушения по вопросам, связанным с осу­ществлением местного самоуправления,

— регистрация уставов МО,

— проведение муниципальных выборов,

— проведение местных референдумов,

— осуществление права ОМСУ на законодательную инициативу в за­конодательном (представительном) органе государственной власти субъек­та РФ,

— плата за использование природных ресурсов на территории МО.

Выше уже указывалось на некоторые различия в подходах к опреде­лению ОМСУ в Европейской Хартии (через права и способность) и россий­ском законодательстве (через деятельность). При сравнении прав местного самоуправления, вошедших в Европейскую Хартию и закрепленных в дей­ствующем российском законодательстве, оказывается, что формально они практически совпадают. В Хартии указаны следующие права:

1. Заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имуще­ство, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.

2. Распоряжаться муниципальным имуществом, устанавливать аренд­ную и иную плату в отношении муниципальной собственности, составлять, согласовывать, утверждать перечень неотчуждаемых объектов, создавать на основе муниципальной собственности муниципальные предприятия и т.д.

3. Управлять муниципальными предприятиями, учреждениями и орга­низациями. 4. Регулировать местные налоги и сборы и распоряжаться муници­пальными финансами.

5. Устанавливать цены на товары и услуги, производимые муници­пальными предприятиями.

6. Принудительно отчуждать (выкупать) частное имущество.

7. Принимать общеобязательные для территории муниципального об­разования решения (постановления, распоряжения и другие нормативно-правовые акты).

8. Налагать санкции (взыскания в соответствии с законодательством).

9. Надзирать за соблюдением правовых актов.

10. Принуждать (право содержать силовые структуры: муниципальную милицию, санитарную, экологическую, органы общественной безопасности и т.д.).

Возможна и другая классификация прав ОМСУ:

1. Право власти.

2. Финансово-экономические права.

3. Права муниципальных образований на участие в установлении гра­ниц их территории.

4. Права муниципальных образований на самостоятельное определе­ние структуры органов местного самоуправления.

5. Право собственной компетенции.

6. Право муниципальных образований на представление и защиту сво­их интересов в суде.