Тема 16 ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

В последнее десятилетие России переживает непростой период реформ и преобразований. При всех издержках реформ и демократизации, которые нельзя считать более значительными, чем издержки других революций, нельзя не согласится с теми исследователями, которые считают, что российское общество 90-х годов оказалось обществом перспективного, а не ретроспективного идеала. То, что на пути становления российская государственность, ее институты сделали существенный шаг вперед - неоспоримый факт. Их контуры приобретают все более и более четкие очертания. Принята новая Конституция России, в которой высшей ценностью провозглашены права, свободы, честь и достоинство человека. Более того, их обеспечение и защита рассматриваются как смысл и оправдание государства. Подписан и реализуется Федеральный договор. Сформирован и функционирует Конституционный Суд как высший орган правового надзора за деятельностью исполнительной и законодательной ветвей власти. Федеральное собрание уверенно заявляет о себе как важный фактор политической жизни страны.

По конституции в России глава государства - президент и глава правительства - премьер-министр. В то же время, по конституции, президент не является главой исполнительной власти, не принадлежа ни к одной из действующих ветвей власти. Но это не означает, что глава государства находится как бы над властью вообще. Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Можно говорить лишь о практическом разграничении функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Избрание президента Российской Федерации происходит на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и реализуется путем личного свободного волеизъявления граждан России. Президентом России может стать любой гражданин, не моложе 35 лет и постоянно проживающий в России не менее десяти лет. Одно и то же лицо может занимать должность президента Российской Федерации не более двух сроков подряд.

Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство поданных голосов. Если в первом туре голосования ни один кандидат не получил требуемого большинства, то не позднее 15 дней со дня установления результатов общих выборов первого тура назначается второй тур выборов. В нем участвуют лишь два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее число голосов. При этом законом установлена обязательная 50-процентная явка избирателей.

Президент, согласно конституции, наделен широкими полномочиями. Он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Установлено также, что Президент Российской Федерации обязан действовать в установленном Конституцией порядке, то есть на основании конституционных норм.

Президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики страны. Вместе с тем, президент представляет Российскую Федерацию в международных отношениях.

Президент имеет приоритетное право назначать главу исполнительной власти - премьер-министра. Он единолично определяет кандидата на должность председательства правительства, но с согласия Государственной Думы. Согласие дается в форме постановления, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов.

После вступления в должность или после отставки правительства президент вносит предложение о кандидатуре председателя правительства не позднее 2-недельного срока. Если предложенная президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена президентом в течении недели. Президент может вносить предложение о председателе правительства 3 раза. Не получив согласия Государственной Думы ни по одной из них, он имеет право распустить парламент.

Президент единолично принимает решение об отставке правительства. Характерно, что если при назначении председателя правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке президент принимает самостоятельно.

Президент, без одобрения Государственной Думой, назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия является то, что указанные назначения производятся по предложению председателя правительства. Но закон не оговаривает, в каком порядке и в какой форме это предложение делается.

С согласия Государственной Думы президент назначает на должность и ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального Банка России. Само же назначение на должность и освобождение от нее председателя Центрального Банка осуществляется Государственной Думой.

Значительное число должностных лиц, указанных в конституции, назначаются и освобождаются от должности лично президентом. Это относится в частности к полномочным представителям президента. Президент назначает своих полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания, в Межпарламентской Ассамблее СНГ, Конституционном Суде. Представители Президента назначаются иногда и для участия в рассмотрении законопроектов, вносимых президентом в Государственную Думу.

Президент как верховный главнокомандующий Вооруженными силами, по рекомендации министра обороны, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил России.

Президенту принадлежит право формирования Совета Безопасности. Являясь совещательным органом при президенте, совет Безопасности готовит решения по вопросам государственной безопасности, которые принимаются президентом и нередко оформляются его указами. В состав Совета Безопасности входят министр обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности и другие лица. Возглавляет Совет Безопасности президент Российской Федерации.

Президент имеет определенные рычаги воздействия на законодательную власть.

Одним из основных средств общения между президентом и парламентом являются ежегодные послания президента Российской Федерации Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. По сложившейся практике , заслушивание Посланий президента - одна из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться вместе. Хотя послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Применительно к исполнительной власти они фактически воспринимаются как задание, директива высшего органа власти.

Конституция закрепила активную роль и полномочия президента на всех стадиях законодательного процесса. Он имеет право законодательной инициативы, подписания и обнародования федеральных законов в течении 14 дней с момента их принятия. Президенту принадлежит право отлагательного вето на принятые палатами законы с возможностью преодоления его парламентом при повторном рассмотрении закона. Отлагательное вето - наиболее сильное средство воздействия президента на законодательную деятельность парламента. Мотивы отклонения закона могут быть самые разные: от принципиального несогласия президента с содержанием основных положений закона или его отдельных статей, разделов, глав, до нарушения процедуры принятия законов, установленной регламентом палат Федерального Собрания. В принципе, в любом принимаемом законе можно обнаружить юридические погрешности, неточности и другие изъяны, дающие повод президенту использовать процедуру повторного рассмотрения его в парламенте. Проблема заключается в том, насколько серьезны эти упущения для содержания закона, для правильного толкования и применения его на практике. Пока отсутствует правовая культура работы с документами, нет тщательной правовой экспертизы законопроектов, такие издержки неизбежны.

При отсутствии единства между палатами действующая процедура принятия федеральных законов позволяет президенту заблокировать любой закон, с которым он не согласен по тем или иным причинам. Ведь для преодоления вето президента требуется одобрение закона в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов государственной Думы.

Необходимость квалифицированного большинства числа голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции, как отмечалось нами, делает практически непреодолимым вето президента. Вместе с тем, единичные случаи преодоления вето президента обеими палатами имели место. Следовательно, при сильном общем интересе преодолеть вето президента вполне реально.

Кроме того, президенту предоставлено право распустить Государственную Думу. Право президента в этой области является ограниченным по основаниям и по времени. Конституционные основания для роспуска Государственной Думы связаны исключительно с последствиями недоверия правительству. Поводом для роспуска президентом нижней палаты парламента могут послужить следующие ситуации. Во-первых, трехкратное отклонение Государственной Думой кандидатур председателя правительства, предложенных президентом. Во-вторых, выражение Государственной Думой повторно в течение 3-х месяцев недоверия правительству. Конституционная процедура сформулирована так: если парламент выразил недоверие правительству, то президент вправе объявить об отставке правительства, либо не согласиться с решением палаты. При повторном, в течение 3-х месяцев, выражении недоверия правительству президент объявляет об отставке правительства, либо распускает Государственную Думу. При отказе в доверии правительству, когда постановка вопроса о доверии исходит от самого правительства, президент в течение семи дней принимает решение либо об отставке правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Но конституция же предусматривает также перечень ограничений во времени, когда роспуск Думы вообще недопустим. Президент не вправе распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания, если палата выразила недоверие правительству, либо отказала ему в доверии. В течении этого срока у президента нет выбора: или отставка правительства, или роспуск Государственной Думы. Отставка правительства становится неизбежной. Однако подобные правила не распространяются на случаи 3-кратного отклонения Государственной Думой представленных президентом кандидатур председателя правительства.

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Невозможен роспуск нижней палаты парламента в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Наконец, Государственная Дума не может быть распущена в течении шести месяцев до окончания срока полномочий президента, а также при временном исполнении обязанностей президента председателем правительства.

Президент России имеет определенное влияние формирование судебных органов. Назначение на должности Генерального прокурора, судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда происходит по представлению президента. Само же назначение на должность судей всех указанных выше судов (а в отношении Генерального прокурора - освобождение от должности) производится Советом Федерации.

На сегодняшний день, высшим органом законодательной власти Российской Федерации является Федеральное Собрание, состоящее из 2-х палат: нижней палаты - Государственной Думы и верхней - Совета Федерации. Они осуществляют законодательные функции, рассматривают и решают важнейшие государственные вопросы.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной основе с четырехлетним сроком полномочий. Она избирается прямым всеобщим голосованием по смешанной системе. 225 депутатов избираются по одномандатным округам (1 округ - 1 депутат) и 225 - по федеральному избирательному округу, пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и блоками. Таким образом, действует смешанная избирательная система . В одномандатных округах выборы осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства. В федеральном же округе отбор ведется по пропорциональному принципу, но пропорциональность эта касается только тех партий, блоков и т.п., которые перешагнули 5%-й барьер, т.е. получили не менее 5% голосов из числа участвовавших в выборах. Те, кто не добрал до этой цифры, теряет все свои голоса, а также право на представительство в Думе.

Совет Федерации формируется путем делегирования по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа власти.

Парламент, как уже отмечалось выше, имеет определенное влияние на формирование правительства. В частности, требуется согласие парламента на назначение председателя правительства, и парламент решает вопрос о доверии правительству. В то же время, отставка правительства возможна лишь в том случае, если президент согласен с негативной оценкой его деятельности парламентом. В противном случае, Государственная Дума рискует собственным положением. Тем не менее, оперативная деятельность последнего выведена из-под контроля Федерального собрания.

Также прерогативой Федерального собрания является непосредственное утверждение высших судебных должностей и Генерального прокурора.

Формально, парламент имеет такой сильный способ давления на президента как возможность отрешения его от должности. В действительности же президент реально независим от парламента, поскольку законодательный механизм отрешения его от должности в случае нарушения конституции, законов, а также присяги, как показала отечественная практика, не стал реальной мерой ответственности президента. Согласно конституции, основанием отрешения от должности может быть только государственная измена, совершение особо тяжкого преступление или стойкая неспособность выполнять свои обязанности. Причем в отечественном уголовном законодательстве отсутствует такой состав преступления, как "государственная измена". По этой причине, ради юридической точности, необходимо дать официальное толкование этого понятия, либо привести новый Уголовный кодекс в соответствие с конституцией. Так же юридически размыто понятие "стойкая неспособность выполнять свои обязанности".

Крайне сложна и запутана сама процедура отрешения от должности. В ней, как известно, участвуют три органа государственной власти. Все это делает российский импичмент гораздо более сложным, чем в США и других зарубежных странах. Что и подтвердила безуспешная попытка отстранения президента от должности, предпринятая Государственной Думой в мае 1999 года.

Таким образом, существующая система государственного функционирования в России, формально обозначенная как смешанная президентско-парламентская республика, скорее имеет все черты республики президентской. На деле, президент ведет себя и как глава государства, и как глава правительства. Не правительство, а именно он определяет и ведет политику нации. Все важные, а зачастую и не очень важные, вопросы решает он. И решает единолично, иногда даже не запрашивая мнения членов правительства или поступая вопреки ему. Приняв какое-либо решение, президент сообщает об этом стране. Президент, а не премьер-министр, выступает в качестве арбитра при разногласиях между министрами. Он же назначает и смещает премьер-министра и министров.

Отметим, что вопрос, какой из трех основных режимов в наибольшей степени подходит России, отнюдь не простой и остается предметом острых споров и дискуссий. И президентский, и парламентский режим имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В странах, переживших тоталитаризм или близкие к нему режимы (Германия, Италия, Испания, Япония), утвердились парламентские режимы (хотя в последних двух в форме конституционной монархии). Именно парламентские институты здесь во многом дали возможность изжить, преодолеть основные атрибуты, ценности и установки антидемократии. Но в условиях России без сильного центра, скрепляющего все регионы страны в единое целое, парламентаризм в чистом виде чреват непредсказуемыми последствиями. Возможно, что для России с учетом ее многовековых традиций, тяготеющих к авторитаризму, державности, персонификации политики и т.д., наилучшим режимом был бы президентский.