Лекция 15. Социальная защита населения
Социальная защита населения - основное направление социальной политики государства. Как соотносятся социальная защита и социальная политика, социальная защита и уровень экономического развития? Социальная защита в широком смысле может пониматься как комплекс мер, осуществляемых центральным правительством и местными администрациями для поддержки доходов домохозяйств. Мы разовьем это положение в контексте современной российской ситуации. В этом разделе также будут рассмотрены основные вехи развития института социальной защиты в России. Вниманию читателей будет представлен обзор и анализ основных понятий и определений, которые необходимы для изучения социальной защиты.
Социальная политика и социальная защита. В одной из первых глав нашего учебника мы обращались к рассмотрению проблемы бедности как ключевой социальной проблемы, над решением которой задумывались многие социальные мыслители, экономисты, социологи, политики, деятели церкви и другие.
Однако, очевидно, что бедность и сопутствующие ей социальные беды не исчерпывают проблемного поля современной социальной политики, оно значительно шире.
Тем не менее, бедность, нищета, нуждаемость, болезни и физические страдания людей - это и многое другое представляет собой один из основных сегментов проблемного поля социальной политики, возможно, важнейший, поскольку именно с бедностью и ее последствиями связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности. Несовершенство политики в сфере занятости также создает благодатную почву для распространения и роста субкультуры бедности. В любом случае - преодоление страданий и нужны людей - важнейшее направление деятельности государства и институтов гражданского общества. У этого направления есть название - социальная защита населения.
Социальная защита - неотъемлемый институт социальной политики, как в России, так и за рубежом. В этой главе учебника мы рассмотрим основные понятия, основные направления, программы и механизмы современной социальной зашиты. При этом основное внимание мы будем уделять современным российским реалиям в этой сфере.
Как отмечается в литературе по социальной политике и социальной защите населения, политические и социально-экономические процессы последнего десятилетия XX века в постсоциалистических государствах сопровождались не только ростом масштабов негативных социальных явлений, корнями уходящих в предшествующие годы, но и появлением некоторых новых - массовой бедности, явной безработицы. В отдельных странах, в том числе и России, появилась детская беспризорность, возникла вынужденная миграция, соответственно, выросла численность населения, нуждающегося в социальной поддержке. В тоже время существенно сузилась сфера реализации социальных функций работодателей и профсоюзов, снизилась их ответственность за выполнение таких функций. Вследствие всех этих процессов резко возросло значение деятельности государства в области социальной защиты населения. В ответ на этот «вызов» стало интенсивно совершенствоваться социальное законодательство. Так, в России были приняты законы и другие нормативные акты, как на федеральном, так и на региональном уровнях, предусматривающие увеличение числа категорий населения, признаваемых социально уязвимыми, расширился перечень предоставляемых им социальных выплат, льгот, компенсаций, услуг (социальной помощи). Возникла и стала расширяться система органов, учреждений и предприятий, выполняющих данные функции. Как следствие значительно возросли расходы на эти цели из бюджетов всех уровней, внебюджетных социальных фондов (пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования и пр.), призванных обеспечить предоставление населению социальных выплат. Стали проявляться и иные негативные последствия, требующие изучения, кардинальной перестройки и совершенствования всей системы социальной защиты - одного из важнейших социальных институтов, как социальной политики, так и современного общества в целом.
Из истории социальной защиты в России. Социальная защита в России имеет давние традиции. Первые попытки призрения бедных предпринимались еще в XIV-XV вв., нуждающихся поддерживали, прежде всего, церкви и монастыри. В XVII в. начали формироваться основы государственной социальной политики: в соответствии с царскими указами за счет казны создавались дома призрения и богадельни для детей бедняков, где они могли получить знания и обучиться ремеслам; ассигновались средства на выдачу пособий, пенсий, земельных наделов нуждающимся. В 1682 г. был принят «Приговор», или решение церковного Собора о призрении больных и нищих.
Важное значения для становления государственной системы социальной защиты имели указы Петра I «Об определении в домовых Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых» (1701 г.) и «Об учреждении во всех Губерниях гошпиталей» (1712 г.), в котором, в частности, предписывалось «по всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием незазрительной и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены».
Особую роль в укреплении системы социальной поддержки сыграла Екатерина II. При ней были созданы дома призрения для бедных в Гатчине, богадельни для питомцев Воспитательного дома, повивальный институт с родильным отделением для неимущих женщин с присвоением им статуса государственных. В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России - Общество воспитания благородных девиц. В 1775 г. впервые в истории России законодательным путем устанавливалась система общественного призрения «для всех гражданских сословий». На губернские органы управления возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. Города, селения, общества и частные лица наделялись правом устраивать по своей инициативе дома призрения на общее благо.
В 1797 г. Павел I подписал Указ о назначении своей супруги, Марии Федоровны, руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап в развитии отечественного благотворения.
Середина XIX в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой - обращаясь к чувству общественного долга. Вторая половина 1960-х годов связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, не согласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединявшие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей - безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилие не могли радикально изменить социальное самочувствие широких масс.
До 1912 г. государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн. рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности.
1917 г. открыл новый этап развития социальной помощи в России: определяющим субъектом в разработке социальной политики стало государство, взявшее на себя заботу о больных, инвалидах и престарелых, женщинах и детях. Элементом социальной политики государства стала система разнообразных пособий и выплат, призванных обеспечить социальное равенство в стране.
В октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения России, переименованный в апреле 1918 г. в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. Однако не всегда провозглашенные государством цели и задачи соответствовали его материальным возможностям. В октябре 1918 г. был издан Закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%.
В 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости. В 1946 г. образовано Министерство социального обеспечения РСФСР.
В современной России социальная защита различных категорий граждан осуществляется Министерством труда и социального развития Российской Федерации, отвечающим за выплаты различных видов социальных трансфертов, обеспечиваемых федеральным бюджетом (например, пособий по безработице), а также органами социальной защиты в регионах страны. Последние, в частности, осуществляют адресную социальную поддержку семей с недостаточным уровнем доходов.
Основные понятия и определения. Сегодня как в специальной литературе, так и в нормативных правовых актах, отечественных и международных, используется весьма обширный перечень понятий и их определений, относящихся к социальной защите населения. Используются такие термины, как «социальная зашита», «социальное обеспечение», «социальная помощь», «социальная компенсация», «социальная выплата», «социальное пособие», «социальная субсидия» и другие. Множественность определений перечисленных понятий, зачастую содержательно пересекающихся, говорит о том, что данная область социальной политики в России еще далека от окончательного становления, находится в процессе формирования.
Вместе с тем понятия, сопровождающие разрабатываемую в России систему социальной защиты, становятся все более привычными, употребляемыми, и в данном разделе учебника постараемся представить читателю основные тенденции в развитии понятийного аппарата социальной защиты как направления социальной политики.
Итак, словарь «Социальная политика, уровень и качество жизни» (2001) предлагает следующее определение: «Социальная защита - неотъемлемая часть социальной политики государства, система мер, направленных на соблюдение социальных прав человека, удовлетворение его социальных потребностей. Социальная защита проявляется в системе приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития. К социальной защите относятся меры по преодолению безработицы, установлению минимального уровня оплаты труда, пенсии и стипендии, введению федеральных пособии на детей, поддержке многодетных семей и т.д. Социальная защита осуществляется в организационно-правовых формах. Основная форма - обязательное социальное страхование работающих лиц».
Следующее определение предлагает глоссарий, подготовленный группой исследователей Института социально-экономических проблем народонаселения РАН (2002): «Социальная защита - комплекс программ, осуществляемых с целью удовлетворения основных потребностей и реализации основных прав граждан, гарантированных конституцией РФ: возможность получения средств к существованию, наличие работы образование, жилье, медицинские услуги, т. е. обеспечение социально-приемлемого уровня жизни населения. В более узком значении этот термин часто употребляется как синоним социального обеспечения».
В учебнике «Социальная политика в постсоветском обществе» (2001) социальная защита определяется как «функция общества по обеспечению социального положения человека, сложившегося вследствие воздействия социальных рисков, соответствующего условиям, вытекающим из его неотъемлемых и общепризнанных социальных прав. Риски несоциального характера, связанные с природными катастрофами, промышленными авариями и иными явлениями, защищаются иными средствами (например, путем имущественного страхования и пр.).
Социальная защита населения базируется на международном и национальном законодательстве, финансовых ресурсах и социальной инфраструктуре, обеспечивающих возможность ее практического осуществления. Субъектами социальной защиты ... является не только государство в лице органов государственной власти всех ветвей и уровней (законодательной, исполнительной, судебной), органов местного самоуправления, но также работодатели/предприниматели, институты гражданского общества и сами люди.
Законодательство определяет совокупность условий и инструментов, методов, образующих систему социальной защиты населения. Важнейшими элементами практической деятельности системы социальной защиты населения являются подсистемы социального страхования и социального обеспечения» .
Авторы данного определения (хотя это, не столько определение, а, скорее, краткий обзор сферы действия социальной защиты) связывают социальную защиту с проблемой социальных рисков. Это важно. В этом мы видим ключевую идею понимания социальной защиты как социального института и сферы деятельности и взаимодействия государства, гражданского общества и индивида. Социальная защита выступает как социальный институт, отвечающий на социальные риски, которые порождаются современным обществом и которым подвергается человек в этом обществе.