Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям

В соответствии с Бюджетным кодексом под межбюджетными трансфертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации являются нецелевыми трансфертами и входят в состав собственных доходов бюджетов, т.е. могут расходоваться их получателями на финансирование любых бюджетных расходов. Как правило, дотации выделяются из фондов финансовой поддержки в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Пример: дотация муниципальным районам из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), которая распределяется по установленной субъектом РФ формуле между муниципальными районами, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает заданного критерия и/или на подушевой основе.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции являются целевыми трансфертами и могут расходоваться только на финансирование установленных расходов. За нецелевое использование субвенций применяются санкции. Как правило, субвенции выделяются из фондов компенсаций при передаче полномочий с одного уровня власти на другой. Субвенции из фондов компенсаций не являются финансовой помощью бюджету другого уровня, так как выделяются на финансирование не собственных, а делегированных полномочий. Пример: субвенция бюджетам поселений из Регионального фонда компенсаций на предоставление адресных жилищных субсидий.

Кроме того, в федеральном законодательстве предусмотрен ряд случаев предоставления субвенций от одного уровня бюджетной системы другому без образования фондов компенсаций. Пример: «отрицательный трансферт» из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, субвенции из местных бюджетов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидия является целевым трансфертом, но, в отличие от субвенции, как правило, выделяется из одного уровня бюджетной системы на софинансирование собственных полномочий другого уровня, а не при передаче («делегировании») полномочий. В большинстве случаев субсидии выделяются из фондов софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов региональных или местных бюджетов, а также из фондов муниципального развития на финансирование капитальных расходов. Пример: субсидия бюджетам муниципальных районов из Регионального фонда софинансирования социальных расходов на выполнение полномочия по организации дошкольного образования.

Бюджетные кредиты — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Предоставляются на срок не более 1 года на возмездной и возвратной основе и, как правило, направляются на финансирование кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджета.

Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления — федеральным и региональным законодательством, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут предусматриваться другие формы межбюджетных трансфертов. В некоторых случаях на объем таких перечислений законодательством накладываются ограничения. Пример: предоставление местным бюджетам иных дотаций и субсидий из регионального бюджета (помимо дотаций из региональных фондов финансовой поддержки и субсидий из фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов) допускается в объеме не более 10% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам.

Основной учет всех межбюджетных трансфертов проходит по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов или по разделу «Внутренние обороты» (для консолидированных отчетов).

Совокупность форм межбюджетных трансфертов внутри одного субъекта Российской Федерации можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 8.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из региональных бюджетов определены статьей 136 Бюджетного кодекса. Такие трансферты (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед региональным бюджетом. Использование этих кредитов для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из регионального бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50%. Нормативными правовыми актами региональных органов государственной власти субъектов могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий местным бюджетам.

Бюджет субъекта Российской Федерации

Региональный фонд финансовой поддержки поселений

Региональный фонд финансовой поддержки МР (ГО)

Региональный фонд компенсаций

Региональный фонд софинансиро-вания соц. расходов социальых расходов

Региональный фонд муниципального развития

Иные дотации и субсидии

Бюджет муниципальных районов (городских округов)

«Отрицательные трансферты»

Районный фонд финансовой поддержки

Иные дотации и субсидии

«Отрицательные трансферты»

Бюджеты поселений

Субвенции на выполнение задач межмуниципального характера

Рис. 8. Схема оказания финансовой поддержки из различных фондов в виде межбюджетных трансфертов

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета орган, исполняющий региональный бюджет, вправе приостановить предоставление таких трансфертов за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций.

Порядок выделения трансфертов из регионального фонда финансовой поддержки поселений определен статьей 137 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой этот фонд образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.

Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него, в том числе порядок расчета и установления заменяющих дотации из этого фонда дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается региональным законом. Объем этого фонда утверждается законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Право на получение дотаций из этого фонда имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения, за исключением только тех поселений, которые перечисляют «отрицательные» трансферты в региональный бюджет.

Размер дотации определяется для каждого поселения исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя.

общий объем распределяемых средств

Подушевая дотация = ------------------------------------------------------------.

численность всего населения

Пример: Регион состоит из 3 поселений, в которых проживает 100 человек (50, 30 и 20, соответственно). Объем фонда составляет 1000 руб. Подушевая дотация составит: 1000 руб./100 человек = 10 руб. на одного жителя, или 500 руб., 300 руб. и 200 руб., соответственно первому, второму и третьему поселениям.

При составлении и (или) утверждении регионального бюджета дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. Такой дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из регионального фонда финансовой поддержки поселений к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации по территории соответствующего поселения. Изменение этих дополнительных нормативов в течение финансового года не допускается.

Средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) из регионального фонда финансовой поддержки поселений, изъятию в региональный бюджет и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. И наоборот, потери бюджета поселения в связи с получением средств по дополнительному нормативу ниже расчетной дотации компенсации из регионального бюджета и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам также не подлежат.

Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Данным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе порядок (методика) расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов соответствующими полномочиями, региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям не образуется, а дотации, подлежащие перечислению в бюджеты поселений включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям, направляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений между поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений распределение этих дотаций между поселениями соответствующего района и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

С учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 2006-2008 годы финансовая помощь местным бюджетам может заменяться нормативами отчислений от любых федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъектов Российской Федерации.

Кроме того, часть фонда финансовой поддержки поселений, подлежащая распределению между городскими и сельскими поселениями, может распределяться, не исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя, а с учетом расчетной бюджетной обеспеченности этих поселений.

Порядок формирования и выделения трансфертов из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определен статьей 138 Бюджетного кодекса. Этот фонд образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Порядок образования этого фонда и методика распределения дотаций из него, в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются региональным законом.

Объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждается законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Дотации из этого фонда предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены мест ным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.

Уровень бюджетной обеспеченности определяется соотношением индекса налогового потенциала поселения (в расчете на одного жителя) ИНП и индекса бюджетных расходов поселения в расчете на одного жителя ИБР.

Таким образом, бюджетная обеспеченность является индексом, который показывает, насколько соотношение доходных возможностей и расходных потребностей данного поселения выше или ниже среднего уровня по муниципальному району.

ИНП

БО = ------------- ,

ИБР

Средняя бюджетная обеспеченность равна 1. Чем выше индекс налогового потенциала, тем выше доходные возможности поселения и тем выше его бюджетная обеспеченность по сравнению со средней. Чем выше индекс бюджетных расходов, тем выше объективная потребность поселения в бюджетных расходах, тем относительно «дешевле» стоит каждый рубль налогового потенциала и, следовательно, тем ниже бюджетная обеспеченность поселения по отношению к средней.

На основе бюджетной обеспеченности устанавливается метод распределения дотации. Как правило, дотации распределяются между муниципальными образованиями, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает законодательно установленного регионом или районом критерия выравнивания (например, среднего уровня бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности, соответствующего средним расходным потребностям).

Бюджетным кодексом установлено, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) не может превышать такой уровень с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распределения дотаций имел более высокий уровень. Другими словами, порядок следования муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности после выравнивания должен остаться таким же, как и до выравнивания: более обеспеченное муниципальное образование после выравнивания не может стать «беднее» соседнего муниципального образования.

В составе дотаций из этого фонда могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Особенности расчета таких дотаций определяются соответствующей методикой. Законом о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть установлены особенности перечисления и использования таких дотаций.

Согласно статье 140 Бюджетного кодексарегиональный фонд компенсаций образуется в составе регионального бюджета в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет:

1) субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального бюджета в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий региональных органов государственной власти. Субвенции из этого фонда распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми региональным законом, между всеми муниципальными образованиями, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия; пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). Использование при распределении таких субвенций показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

В части, касающейся распределения субвенций, предоставляемых из Федерального фонда компенсаций, такие методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений региональным законом, органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений. Таким законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий.

Распределение субвенций из регионального фонда компенсаций утверждается законом о региональном бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений распределение данных субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального бюджета, расходуются в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 625).

Согласно этим правилам, субвенции из регионального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением федеральными законами органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, а также в случае наделения региональным законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.

Для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти субвенции предоставляются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных в составе Федерального фонда компенсаций на соответствующий год.

В соответствии с частью 2 статьи 139 Бюджетного кодекса в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе регионального бюджета может быть образованрегиональный фонд софинансирования социальных расходов. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий из этого фонда устанавливаются региональными законами.

В целях создания дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования по соответствующему приоритетному направлению субъектомРФ могут быть введены дополнительные условия предоставления средств из фонда, а именно:

1. утверждение решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год определенного объема расходов местного бюджета на финансирование приоритетных направлений за счет собственных средств бюджета муниципального образования (за исключением субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов);

2. фактическое осуществление из местного бюджета в очередном финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления.

Необходимо отметить, что формирование региональных фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов — это лишь право региональных органов государственной власти, которым они могут не воспользоваться.

Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки может бытьфонд реформирования муниципальных образований,основной задачей которого является стимулирование эффективного управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям.

Литература

1. Конституция Российской Федерации

2. Гражданский кодекс РФ. Часть первая. 21 октября 1994. Часть вторая. 22 декабря 1995.

3. Бюджетный кодекс РФ. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

4. Налоговый кодекс РФ. Часть первая. Часть вторая. – М.: ТК Велби, Проспект, 2010.

5. Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 8.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

10. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург, Совет Европы. Отдел изданий и документов. 1990.

11. Алексеев С.С. Теория государства и права: учебник. - М.: НОРМА, 2004.

12. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега-Л», 2010.

13. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учеб. Пособие. СПб.: Питер, 2005.

14. Барабаш А.Я. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов/Барабаш А.Я. и др. под ред. О.В.Врублевской, Романовского М.В. – СПб.: Питер, 2008.

15. Ван Хорн, Дж. Основы управления финансами/Дж. Ван Хорн; пер. с англ./ под ред. И.И.Елисеевой. – М.: Финансы и статистика, 1996

16. Вебер М. Избранные произведения. М.,1990

17. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

18. Ежов М.В., Ежова Г.В. История государственного управления и государственной службы в России. Учебное пособие. – СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2004.

19. Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003.

20. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2005.

21. Кузьмин И.Г. Местные бюджеты и налоги: учеб. Пособие/ И.Г.Кузьмин. – Ярославль: ЯрГУ, 2008.

22. Нешитой А.С. Финансы: учебник/ А.С.Нешитой. – М.: Дашков и К, 2008.

23. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управлени: введение в специальность: учебник. - М.: Издательство «Экзамен», 2007

24. Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление – это наука и искусство. М.: Республика, 1992

25. Финансы: учебник/под ред. А.Г.Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2008.

26. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов/под ред. Г.Б.Поляка. – М.: ДАТА, 2008

27. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов/под ред. Л.А. Дробозиной. М.:ЮНИТИ, 2000

28. Харченко Е.В., Вертакова Ю.В. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2009

29. Яновский В.В., Кирсанов С.А. Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»: учебное пособие. – 2-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2012

30. Государственное и муниципальное управление: Справочник/ под ред. Н.И.Глазуновой, Ю.М.Забродина, А.Г.Поршнева. М.: Магистр, 1997