Складывание современной системы социальной работы: основные тенденции и перспективы развития
С начала 90-х гг. XX в. в нашей стране стала складываться социальная работа как профессиональная деятельность. В 1991 г. в России появились профессии социального работника, специалиста по социальной работе, социального педагога. Становление их было сопряжено со сложным и противоречивым процессом реформирования России, перехода отечественной экономики на рыночные механизмы хозяйствования.
С января 1992 г. независимая Россия приступила к либерально-радикальным реформам, в ходе которых рычаги государственного регулирования экономики были сведены до минимума. Началось разрушение не только существовавшей экономической системы, но и гарантированной системы социального обеспечения. Предполагалось, что вхождение России в рынок путем отпуска цен будет молниеносным, а возникшие в связи с этим социальные трудности «быстро-проходимыми».
С целью ослабления социальных тягот перехода к рынку российская власть предпринимала ряд мер упреждающего характера, которые были направлены прежде всего на усиление социальной защищенности военнослужащих и малообеспеченных слоев населения. В частности, в постановлении Правительства Российской Федерации «Об усилении социальной защищенности военнослужащих, проходящих службу на территории РСФСР» от Зноября 1991 г. предусматривалось повышение заработной платы и предоставление дополнительных льгот для семей военнослужащих.
В декабре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принял специальное постановление по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен. В соответствии с ним исполнительным органам власти на местах предлагалось создать для малоимущих лиц, беременных женщин и кормящих матерей специализированные пункты приема пищи и гарантированного обеспечения продуктами питания. Предполагалось организовывать оказание помощи малоимущим по снабжению продуктами питания
непосредственно по месту жительства. Речь шла также о необходимости обеспечения бесперебойного снабжения продуктами стационарных социальных учреждений.
Тогда же в декабре 1991 г. вышел специальный Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 г.». В соответствии с ним для поддержки малообеспеченных лиц намечалось вводить карточную, талонную или купонную систему распределения гарантированного набора продуктов, упорядочить и сделать адресной гуманитарную помощь, поступавшую из-за рубежа. Также предполагалось на базе отделений надомной помощи создать территориальные службы срочной социальной помощи.
С началом либеральных преобразований становилось очевидным, что упредительные меры были явно недостаточными. Уже в ходе проведения реформ власть предприняла ряд социальных мер сдерживающего характера для сохранения социальной стабильности. Так, в марте 1992 г. упорядочили плату за содержание детей в детских дошкольных учреждениях. С 1 апреля эта сумма не должна была превышать 20% затрат на содержание ребенка в данном учреждении, а с родителей, имевших трех и более несовершеннолетних детей, — не более 10%.
В апреле 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», а в мае — Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», в которых определялись дополнительные преимущества и льготы, направленные на защиту материнства и поддержку многодетных семей. В частности, для таких семей устанавливалась скидка в размере не ниже 30% платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом, электроэнергией. Для них предусматривалась: бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей для детей в возрасте до 6 лет; бесплатный проезд на внутригородском транспорте; бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений; бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой Либо заменяющим ее комплектом детской одежды, и др.
С 1 июля 1992 г. вводилась новая система выплаты пособий по безработице, которая включала в себя повышенное и обычное пособия. А в соответствии с ранее принятым правительственным постановлением «О системе профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения» (май 1992 г.) устанавливался бесплатный принцип функционирования этих систем подготовки и переподготовки для лиц, зарегистрированных в органах государственной службы занятости в качестве ищущих работу.
Российская власть стремилась компенсировать социальные издержки форсированного рыночного реформирования, получившего название политики «шоковой терапии». Однако социальные меры, проводившиеся в стране в 1992—1993 гг., были недостаточными и неадекватными тем социальным тяготам, которые обрушились на большинство россиян. Отпуская с января 1992 г. цены, правительство прогнозировало их рост примерно в 3 раза и с учетом этого установило индекс повышения зарплаты в бюджетной сфере и пенсий в 70%, Но цены увеличились в 12—20 раз. В результате запланированное повышение зарплат и пенсий было крайне незначительным и не смогло предотвратить массового обнищания народа.
Социально-экономический кризис к осени 1993 г. перерос в политический, который сопровождался всплесками гражданской войны в России. Сама внутриполитическая ситуация вынудила федеральные-власти пойти на принятие срочных социальных мер. Были повышены пенсии и зарплаты работникам бюджетной сферы, введены некоторые денежные дотации для малоимущих граждан, установлены новые детские пособия, увеличены размеры прежних.
Становилось очевидным, что продолжение реформ невозможно без создания разветвленной сети специализированных учреждений по оказанию социальной помощи нуждающимся слоям населения, поддержке пенсионеров, инвалидов, вынужденных переселенцев и др. Были активизированы усилия по формированию целостной системы социальной защиты, соответствующей новым реалиям общественной жизни. В рамках пенсионного реформирования с января 1997 г. всту-
пил в силу Закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а еще через год стал применяться новый порядок исчисления государственных пенсий с учетом индивидуального коэффициента пенсионера. Эти решения были направлены на усиление зависимости размера пенсий от величины их прежнего заработка.
Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»-(1995 г.) расширил их льготы, предусмотрел дополнительные меры реабилитации. Тогда же принятый закон «О внесений изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных переселенцах» способствовал увеличению фонда жилья миграционных служб для временного поселения вынужденных переселенцев и расширял возможности по оказанию им срочной помощи.
В 1995 г. были приняты и специальные законы по развитию сферы социального обслуживания. Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» были определены категории граждан, которым предоставлялось бесплатное обслуживание. Был также определен перечень основных учреждений соцобслуживания. Важнейшие формы социального обслуживания пожилых и инвалидов с учетом их технологической специфики получили правовое обоснование в Законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995 г.).
Реформирование системы социальной защиты населения, осуществлявшееся в России во второй половине 90-х — в начале 2000-х гг., должно было обеспечить социальную стабильность в обществе, сократить масштабы бедности, сохранить важные социальные права граждан. Предполагалось, что этому будет способствовать экономический рост в стране. Но устойчивых позитивных результатов в экономике получить не удалось. Августовский (1998 г.) финансовый кризис, усиление сырьевой ориентации нашей экономики, слабое развитие производственной сферы привели к инфляционным всплескам и сохранению низкого уровня жизни основной массы населения России. В результате и по сей день не удается обеспечить прочной социальной стабильности в
обществе и существенно изменить к лучшему социальную ситуацию в стране.
Социальная работа, будучи частью социальной политики и важным механизмом обеспечения социальной защиты, развивается в соответствии с общим социально-экономическим курсом, осуществляемым в государстве. Стратегия реформационного процесса, его концепция во многом определяют направленность преобразований в области социальной защиты, формируют соответствующую модель социальной работы.
В условиях складывания в нашей стране олигархического варианта либеральной общественной системы социальная политика не стала, да и не могла стать, приоритетной. Все это соответствующим образом отразилось на системе социальной защиты и возможностях социальной работы. Их. противоречивый характер является реальностью нашего времени. Он проявляется в наличии как позитивных, так и неблагоприятных тенденций развития этой сферы. К числу первых можно отнести: создание разветвленной сети учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; организацию социально-реабилитационных служб для дезадаптированных детей и подростков (приютов, реабилитационных центров); создание специализированных служб социальной помощи семье и детям; развитие разнопрофильных социально-консультативных служб и др.
На рубеже 1990—2000-х гг. в Российской Федерации сформировалась новая социальная инфраструктура. По данным профессора С.А. Беличевой, она включает в себя более 3 тыс. государственных разноведомственных учреждений социального обслуживания, где безвозмездно получают психологическую и психосоциальную помощь самые разные, и прежде всего малообеспеченные, слои населения. Если же учитывать все многообразие социальных служб, не ограничиваясь учреждениями, оказывающими специализированную психологическую поддержку, то их насчитывалось в несколько раз больше названной цифры. В конце 90-х гг. в государственной системе социальной защиты населения России функци-анировало более 12 тыс. учреждений социального обслужи -
вания против 1 тыс. в 1990 г.' Особое место в системе социальной защиты населения отводится социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов. В настоящее время в России работает более 1500 центров социального обслуживания (ЦСО). Они функционируют в различных городах и районах, имея в своей структуре: отделение социальной помощи на дому, отделение дневного пребывания, отделение срочной помощи и др. В ряде случаев надомные учреждения и службы срочной социальной помощи создаются и вне рамок ЦСО. К началу 2000-х гг. в стране их насчитывалось соответственно 12 тыс. и 1,7 тыс. Они ежегодно оказывают поддержку сотням тысяч нуждающихся.
Стала реальностью и практика оказания разноплановой социально-медицинской помощи инвалидам, одиноким пожилым, тяжелобольным людям. В ряде ЦСО при местных органах социальной защиты населения созданы специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому. Действуют и специальные учреждения (отделения) хосписного типа.
На территории России сегодня функционирует более тысячи стационарных учреждений социального обслуживания престарелых и инвалидов, в числе которых почти 540 домов-интернатов общего типа, около 450 психоневрологических интернатов и других учреждений. Развитие получают и такие новые формы стационарного и полустационарного обслуживания, как реабилитационные центры для лиц с умственной отсталостью, дома милосердия, геронтологические и геронтопсихологические центры, дома для престарелых и инвалидов временного проживания и др.
Позитивной стороной развития социальной работы в современной России стало оформление системы социально-реабилитационных служб для дезадаптированных детей и подростков, в число которых входят специализированные центры, социальные приюты и др. С середины 90-х гг. такие учреждения стали создаваться во многих регионах нашей страны. Что касается социально-реабилитационных центров
1 Панов A.M. Социальное развитие и социальная работа: проблемы и возможности на рубеже XXI века//Работник социальной службы. 1999. № 1^2. С. 37.
для несовершеннолетних, то только за 1994—1995 гг. их численность возросла по стране более чем в пять раз (с 60 до 307). Во второй половине 1990-х — начале 2000-х гг. социально-реабилитационными учреждениями для несовершеннолетних ежегодно обслуживалось более 100 тыс. человек.
Многие социально-реабилитационные центры для беспризорных и безнадзорных содержат при себе приюты их временного пребывания или же сами выполняют функции таких приютов. В Ростовской области в 2003 г. были открыты два новых реабилитационных центра с приютами для несовершеннолетних. В Кемеровской области в начале 2000-х гг. функционировало четыре специализированных центра социальной реабилитации беспризорных детей и 31 социальный приют. Функции приютов выполняют практически все социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, действующие в Самарской области. К началу 2000-х гг. их насчитывалось 29. Сюда попадают дети, оказавшиеся без родительского попечения. Им оказывается необходимая медицинская, психологическая и педагогическая помощь, а при необходимости проводится коррекционная работа.
Временным местом пребывания дезадаптированных детей, где им оказывается медицинская, психологическая помощь и решаются вопросы их дальнейшего жизненного устройства является социальный приют. Первый современный приют «Дом милосердия» был открыт в нашей стране в первой половине 90-х гг. в Санкт-Петербурге. В 1994 г. по всей России таких учреждений насчитывалось 173, а к началу 1996 г. — 307. Сеть социальных приютов для детей и подростков продолжала активно развиваться в конце 1990-х — начале 2000-х гг. В начале 2003 г. только в одной Москве их количество достигло 3 тыс., хотя за несколько лет до этого в столице было не более 200 приютов.
В социальном приюте оказывают экстренную помощь детям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, включая тех, кто находится под влиянием улицы и криминальных структур. Подопечные приюта проживают здесь до полугода. Большинство приютов рассчитаны на пребывание 30—40 детей, возраст которых в основном от 3 до 14 лет. При поступлении сюда ребенка специалисты выясняют причины его кризис-
ного положения, а затем, с учетом возрастных, физических и интеллектуальных особенностей ребенка, определяют направления работы с ним. Обследовав ребенка, комиссия в составе психолога, врача, педагога и социального работника составляет реабилитационную карту, на основе которой готовится индивидуальная программа социальной адаптации. Приемы и методы профессионального воздействия на дезадаптированных детей фиксируются в индивидуальных картах социальной реабилитации4воспитанников, которые окончательно заполняются при выходе ребенка из приюта.
Большую работу по оказанию помощи беспризорным детям проводят сотрудники ростовского областного приюта «Дом надежды». При поступлении сюда ребенка его прежде всего кормят, купают, если необходимо — проводят гигиенические процедуры, а затем после комплексного обследования приступают к социальной реабилитации и адаптации. Анализ результатов медицинской диагностики детей, принятых в приют в начале 2000-х гг., показал довольно тревожную картину: 100 % ребят имели нервные расстройства и стоматологические заболевания, 28 % — минимальную мозговую дисфункцию, 58 %— лорзаболевания, 42 %— бронхолегоч-ные болезни и т. д. Поэтому все воспитанники находятся здесь на диспансерном учете у специалистов.
Главная цель работников приюта заключается не только в том, чтобы оказать срочную помощь беспризорным и безнадзорным детям, но и создать условия для возвращения их в родные семьи. И во многих случаях это удается сделать. Так, после пребывания в социальных приютах Ростовской области, включая названный приют «Дом надежды», большинство детей возвращается в родные семьи. Подобная ситуация характерна и для других регионов страны. Например, в Кемеровской области удается вернуть в семьи из приютов 70% детей. Важно отметить, что после возвращения детей из приюта в семьи социальные работники продолжают в течение определенного времени осуществлять за детьми социальный патронаж. Причем работники приютов отслеживают дальнейшую судьбу своих воспитанников, независимо от того, находится ли ребенок теперь в родной семье, обретает ли приемную или направляется в детский дом. С этой целью
педагоги и психологи посещают ребенка в его новом доме, дают рекомендации родителям и опекунам.
Помимо специализированных социально-реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, ориентированных непосредственно на дезадаптированных детей и подростков, большую работу с семьями проводят территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психологической помощи и другие службы. В середине 90-х гг. в них ежегодно получали психологическую, правовую и социальную поддержку более 2,4 млн человек, в Том числе более полумиллиона детей. К началу 2000-х гг. не только расширилась сеть центров социальной помощи семье и детям, но и все больше стало появляться таких учреждений социального обслуживания, как реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями, кризисные центры помощи женщинам, центры психолого-педагогической помощи населению и др. В начале 2000-х гг. эти учреждения оказали необходимую поддержку свыше 7 млн человек, в том числе более 3 млн несовершеннолетних.
Важным компонентом профессиональной социальной работы является консультационная деятельность. В современной России получили развитие разнопрофильные социально-консультационные службы. Среди лиц, нуждающихся в консультационной помощи, особое место занимают люди пожилого возраста и инвалиды. В ряде ЦСО созданы специальные социально-консультационные отделения, работники которых дают советы по многим вопросам, интересующим престарелых граждан и лиц с ограниченными возможностями. Эти вопросы носят психологическую, правовую, досу-говедческую и иную направленность. Пожилых и инвалидов волнуют проблемы, связанные с изменениями в предоставлении льгот, с перерасчетом и индексацией пенсий, с оформлением завещания, дарственной и др. Опыт функционирования таких отделений свидетельствует о необходимости со стороны консультантов проявлять доброжелательность и спокойствие, учитывая возраст и состояние сврих подопечных. Ведь они бывают порой забывчивы, мнительны, что требует от социального работника не только понимания, но и особого терпения.
Специалисты территориальных центров социальной помощи семье и детям, кризисных центров по роду своей деятельности занимаются семейным консультированием, которое становится все более востребованным в условиях современной России. На профессиональном уровне консультационную помощь по вопросам трудоустройства и переподготовки оказывают работники центров занятости населения.
Особой формой социально-консультационной деятельности является служба «телефон доверия». Позвонив сюда, человек может получить от дежурного консультанта доброжелательный совет и моральную поддержку. Если в начале 90-х гг. этих служб в нашей стране насчитывалось немногим более 30, то к концу 90-х гг. их численность возросла почти в 10 раз. В 2000—2005 гг. служба телефонов экстренной психологической помощи продолжала развиваться. В настоящее время более 2,5 тыс. консультантов в разных концах России 24 часа в сутки оказывают социально-психологическую поддержку нуждающимся в ней лицам. По обобщенным статистическим данным, приведенным в исследовании С.Д. Хачатуряна, около 1,5 млн отчаявшихся людей ежегодно обращаются за помощью на «телефоны доверия». Основными причинами обращений являются: одиночество, неприятие себя, чувство отчаяния, супружеские конфликты, безработица, любовные проблемы, душевные депрессии и др.
Отмечая положительный опыт становления и развития социальной работы, отдавая должное некоторым позитив-: ным явлениям в области социальной защиты, все же нужно признать, что пока здесь сохраняются и негативные тенденции. Среди них следует прежде всего выделить: ослабление государственной поддержки сферы социальной защиты и снижение объемов ее финансирования; нарастание сложностей в пенсионном реформировании; развертывание процесса децентрализации системы социальной защиты без обеспечения необходимыми государственными гарантиями; наращивание усилий по коммерциализации социальной сферы и расширению платности социальных услуг в условиях массовой бедности населения; усиление рестриктивной направленности политики в сфере занятости; слабое развитие
организованной благотворительности, направленной на оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся.
Несмотря на определенные позитивные сдвиги в деле социальной защиты населения, в организации профессиональной социальной работы, российским властям так и не удалось существенно изменить к лучшему положение в социальной сфере. Форсированная приватизация, проводившаяся в нашей стране в 90-е гг. XX в., с одной стороны, позволила быстро создать социальную опору новой власти — тонкий слой, имеющий огромные средства, а с другой, привела к утрате государством ресурсов, необходимых для прогрессивного развития общества и проведения социально ориентированной политики. По этому поводу хорошо высказался недавно председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. «Обвальная приватизация, — отмечал он, — лишила российское общество ресурсов, необходимых для развития. И прежде всего для обеспечения внешней безопасности и развития сферы общественных благ (образования, здравоохранения, отдыха)»1. К этому перечню вполне можно добавить и социальную защиту, стержень которой составляет социальное обеспечение. В нашей стране произошло ослабление государственной поддержки данной сферы и снижение объемов ее финансирования. Преодолеть эту тенденцию не удается и поныне.
Как известно, инвалидам живется в нашей стране нелегко. Положение их за 1990-е — начало 2000-х гг. стало еще сложнее, они лишились некоторых средств государственной поддержки, которые имели раньше. Так, на рубеже XX—XXI вв. резко сократилось количество рабочих мест на предприятиях, использующих труд людей с ограниченными возможностями. После вступления в силу в 2002 г. нового Налогового кодекса эти предприятия в значительной мере оказались без государственной поддержки и налоговых льгот. Правда они «взамен» получили некоторые послабления (преференции): возможность снизить цену на 15%, если в тендере участвуют аналогичные товары одинаковой стоимости; сохранение за государственным заказчиком права закупать
1 Степашин С.: Почему в богатой стране мы живем так бедно?// Российская газета. 2004. 25 февраля.
продукцию у предприятия инвалидов без всякого конкурса, если она его устраивает по цене, качеству, условиям поставки и др. Так вот это «если» во многом перечеркивает реальную возможность назвайной преференции. Изначально такое предприятие поставлено в неравные условия конкурентной борьбы на рынке. Ведь труд инвалида, полностью лишенного зрения, примерно в три раза менее производителен, чем труд здорового человека. Точно так же не могут конкурировать со здоровыми людьми инвалиды с нарушениями слуха, опорно-двигательного аппарата и др. Без помощи государства в виде госзаказа, целевых инвестиций на перепрофилирование, а также налоговых льгот предприятиям инвалидов не устоять в конкурентной борьбе. Отказ государства от их надлежащей поддержки еще более усугубил жизнь российских инвалидов. Наблюдалась тенденция сокращения размеров суммарной государственной помощи инвалидам. Например, в бюджете Российской Федерации на 2003 г. «инвалидная доля» была урезана на 30%. Эта проблема сохраняет свою остроту и сегодня.
Установка на ограничение государственной поддержки сферы социальной защиты наглядно проявилась в ходе подготовки и реализации в России печально известного Закона о монетизации льгот, вышедшего в свет под номером 122-ФЗ в августе 2004 г. В соответствии с ним были отменены прежние льготы по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию, предоставлению льготных лекарств, пользованию телефоном. Вместо них различные категории населения получили право на денежные компенсации. Федеральный центр оставил за собой ответственность за выплаты компенсаций лишь нескольким категориям льготников (ветеранам войны, Героям, инвалидам и чернобыльцам). Остальные же льготники, включая репрессированных лиц, тружеников тыла, ветеранов труда, компенсации должны получать из средств местных бюджетов. В период подготовки закона его составители активно проводили тезис о достаточном размере денежных компенсаций, о справедливом подходе к льготникам — жителям села, которые ранее не всегда могли воспользоваться правом на льготы, и др. Смысл данных суждений
сводился к тому, что закон о монетизации улучшит положение ветеранов и инвалидов. Но за всей этой риторикой скрывалась более прозаичная цель — обеспечить экономию бюджетных средств, сокращая реальные затраты на оказание социальной помощи многим категориям льготников. Поданным директора Института проблем глобализации М. Делягина, до принятия названного закона бюджетные обязательства государства перед льготниками составляли 2,8 трлн рублей в год, причем реально они исполнялись на 500 млрд рублей. Закон о монетизации льгот сокращал соответствующие расходы федерального бюджета до 171 млрд рублей, а с учетом 100 млрд рублей региональных компенсационных выплат общие затраты должны были составить 271 млрд против прежних 500 млрд рублей. В этой денежной экономии заключалась реальная цель либерализации системы льгот в нашей стране.
Понимая подлинный смысл закона о монетизации, следует все же признать, что сама по себе идея замены льгот денежными выплатами вполне оправданна. Более того, эта мера в принципе необходима. Ведь никакая экономика не выдержит, когда половина населения является льготниками. Но проведение монетизации в том варианте, что осуществлялся с начала 2005 г., было недостаточно продуманным и в определенной мере несвоевременным. В условиях, когда доходы основной массы населения остаются крайне низкими, а цены на товары, энергоносители и услуги вышли на мировой уровень, компенсационные выплаты в несколько сотен рублей, конечно же, не могут улучшить положение пенсионеров и других льготных категорий. Как справедливо считают некоторые ответственные руководители и специалисты (первый зам. мэра Москвы Л.И. Швецова и др.), прежде чем начинать эту реформу, надо было выстроить соответствующий базис: повысить пенсии, зарплаты и определить механизм дальнейшего их роста. Понятно, что если размер пенсий обеспечивал бы пусть минимальные потребности пожилых и инвалидов в самом необходимом, то они без особых сожалений расстались бы с «натуральными»"льготами. Следовательно, введению монетизации должна была предшествовать реформа доходов населения. Известно, что сегодня в со-
поставимых ценах Средняя зарплата в России не достигла советского уровня. Но при этом у нас установлены мировые цены на продукты питания, услуги, товары длительного пользования. По оценкам ряда экспертов, средний россиянин на 1 доллар заработной платы создает в три раза больше ВВП, чем американец. Такая ситуация ненормальна. Очевидно, что в ходе реформы доходов, ставшей в России объективно необходимой, следовало бы увеличить оплату труда работникам примерно в 2—3 раза. На вопрос о том, где на такое повышение зарплаты государству взять деньги, академик Д.С. Львов дал вполне обоснованный ответ. «Посмотрите, — отмечал он, — какие особняки выросли возле мегаполисов, какие офисы в центре Москвы. Если обложить хозяев умеренным налогом в 2—3 % от рыночной стоимости, то получим еще один бюджет России. Для достижения общественного согласия олигархам не мешает доплатить за то, что они приватизировали за бесценок»1.
Непродуманность закона о монетизации льгот заключается и в том, что в нем не был в необходимой мере предусмотрен поэтапный и избирательный характер нововведений. На деле произошло, так сказать, шараханье из стороны в сторону. До принятия закона в России более половины населения состояло из натуральных льготников, а после принятия — их практически не должно было остаться. Вероятно, за определенной частью лиц (заслуженные ветераны и престарелые граждане, например, старше 70—75 лет, которым нелегко адаптироваться к новым рыночным реалиям) следовало бы сохранить прежние натуральные льготы. Ведь они для них не просто определенная форма социальной поддержки, но и средство обеспечения некоторой устойчивости в жизни, публичное признание их заслуг перед Отечеством. Зачем же лишать всего этого ветеранов и пенсионеров? Другое дело, если бы им дали право выбора: сохранить натуральную льготу или заменить ее на денежную компенсацию. По принятому закону люди не получили такой возможности. И они ответили в январе — феврале 2005 г. массовыми митингами протеста против монетизации. Только в течение двух выходных дней (12—13 февраля) митинги прошли в 284 городах Рос-
1 Львов Д.: Капитализм — это прошлое человечества. Две России не слышат друг друга// Труд. 2005. 1 марта.
сии, в них приняло участие около четверти миллиона человек. Наиболее многочисленными протестные акции были в Санкт-Петербурге, Омской области, Красноярском крае и в других регионах.
Митинги против монетизации льгот, однако, обошли стороной Москву, Кузбасс и еще некоторые территории, где местные власти заблаговременно подготовились к последствиям поспешного и до конца не продуманного Федерального закона № 122. В столице был принят свой региональный закон о социальных гарантиях москвичам, по которому местным пенсионерам были сохранены все натуральные льготы. Так же и в Кузбассе на 2005 г. областные льготники не были лишены всех действовавших ранее льгот в натуральном виде. Кроме того, бесплатный проезд в общественном городском транспорте был распространен здесь и на федеральных льготников, несмотря на то, что им указанную льготу заменили денежной компенсацией.
Под давлением митингующих, справедливо высказывавших свое возмущение, определенные отсрочки и изменения были внесены в практику монетизации и во многих других регионах России. С предложением пересмотреть печально известный Федеральный закон № 122 выступил тогда ряд авторитетных региональных руководителей, включая мэра г. Москвы.
Ослабление государственной поддержки сферы социальной защиты сказалось и на состоянии финансирования сиротских учреждений. В современной России, по сути дела, сохраняется недостаточное бюджетное финансирование детских домов. В начале 2000-х гг. на медицинское обслуживание одного ребенка, находящегося в таком учреждении, государством выделялось всего 50 копеек в год. И даже эти ничтожные средства зачастую использовались не по назначению.
В условиях демографического неблагополучия продолжается падение суммарных затрат на здравоохранение из государственных источников. Финансирование медицины в нашей стране в 2002 г. составляло 3,1% к объему валового внутреннего продукта (ВВП), в 2003-м — 2,9%,а в 2005 г., по предварительным оценкам, должно было.составить еще меньшую величину — в 2,8%. Для сравнения следует напомнить, что в странах Европейского Союза этот показатель равен 8—9% к
объему ВВП, а в США — 13%. Сегодня у нас не выделяется необходимое количество средств даже на реализацию общероссийской программы государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи населению. В 2002 г. дефицит по финансовому обеспечению названной программы составлял 35 млрд рублей, а в 2003-м — 60 млрд. Эта тревожная ситуация пока не изменена к лучшему.
Хотя в начале 2000-х гг. было несколько улучшено финансирование президентской программы «Дети России», однако с учетом усилившихся инфляционных процессов рост ее финансового обеспечения отставал от необходимых потребностей. Сказывалась и общая негативная тенденция снижения реальных объемов государственного финансирования социальных нужд.
Государственная недееспособность проявляется и в сохранении мизерной величины детского пособия в 70 руб. Такой размер был установлен еще в 1995 г. За прошедшие годы инфляция превратила названную сумму в грустную пародию на пособие. К тому же теперь, после вступления в силу закона о монетизации льгот, федеральный бюджет снял с себя ответственность за эти выплаты, передав их регионам. А они, по данным на 1 января 2005 г., и так должны были по детским пособиям 3 млрд 300 млн рублей. В ряде областей Российской Федерации эти долги тогда не были погашены за 4 месяца, в некоторых территориях — за 9 месяцев, а на Сахалине — за год с лишним.
К 2005 г. стали нарастать сложности и в пенсионном реформировании, что дало основание некоторым аналитикам говорить о пробуксовке пенсионной реформы, называть ее неудавшейся. Вступившие в действие с 1 января 2002 г. три основных пенсионных закона («О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и «06 обязательном пенсионном страховании в РФ») положили начало широкомасштабным преобразованиям в сфере пенсионного обеспечения. Пенсия теперь стала формироваться из трех основных частей: базовой, страховой и накопительной. Первая не зависит от размера заработка, который пенсионер имел в процессе трудовой деятельности. Для приобретения права на ее получение достаточно 5 лет страхового стажа'и достижения пенсионного возраста. Раз-
мер базовой пенсии должен соответствовать минимальному уровню оплаты труда, приближаясь поэтапно к величине прожиточного минимума пенсионера. Страховая и обязательная накопительная части пенсии определяются размером страховых взносов от величины заработной платы пенсионера, поступивших на его индивидуальный счет, в Пенсионном фонде, включая дополнительный инвестиционный доход.
Старт пенсионной реформы был многообещающим. За 2002 г. доходы Пенсионного фонда выросли по сравнению с 2001 г. на 30,7%. Это явилось основанием для индексации страховой части пенсий по итогам года примерно на такую же величину. Однако затем началось снижение доходности Пенсионного фонда. Внешторгбанк России, являющийся по закону государственной управляющей компанией по использованию накопительной части пенсий, имеет право вкладывать эти средства преимущественно в государственные облигации и иные ценные бумаги. Доходность по ним составляла в 2003— 2004 гг. 7—8% годовых, а инфляция превышала 10% годовых. Следовательно, инфляция по сути дела лишала пенсионеров реального инвестиционного дохода от их пенсионных вкладов.
Тенденция снижения доходности Пенсионного фонда получила свое дальнейшее развитие в 2004 г. под влиянием таких новых факторов, как расширение практики нецелевых расходов пенсионных средств и снижение ставки единого социального налога. Для пополнения доходности Пенсионного фонда правительственными кругами тогда рассматривался вопрос о компенсации значительной части утраченных доходов за счет застрахованных. Из накопительной системы предлагалось исключить десять возрастных групп: мужчин 1953—1966 гг. рождения и женщин 1957—1966 гг. рождения. За 2002—2003 гг. и частично за 2004 г. пенсионные накопления превысили 70 млрд руб. Возврат их в Пенсионный фонд могло смягчить потери фонда и уменьшить затраты федерального бюджета на выплату пенсий. Но это означало бы отказ от сути преобразований, от обязательной накопительной составляющей пенсионной реформы.
Несмотря на то, что с начала пенсионной реформы произошло определенное увеличение размера пенсий, их средняя величина остается все еще крайне низкой, не отвечаю-
щей минимальным потребностям пожилых граждан. В настоящее время средний размер пенсий россиян превышает величину прожиточного минимума пенсионера лишь на 8— 10%. Кстати, до дефолта 1998 г. такое превышение было более существенным (26%). Не следует забывать и того, что прожиточный минимум пенсионера — это в реальных условиях России грань между бедностью и нищетой. Кроме того, незначительное превышение данного показателя достигнуто по средней величине пенсии, а минимальная пенсия все еще остается ниже его. Следовательно, достигнутое в ходе пенсионной реформы повышение пенсионных выплат, в целом, является мизерным. Оно быстро обесценивается инфляцией и не может удовлетворять большую часть пенсионеров.
Отдельные положения новых пенсионных законов оказались «откорректированными» правительственными решениями не в пользу пенсионеров. Так, Закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает выплату трудовой пенсии всем пенсионерам (в том числе, значит, и проживающим в домах-интернатах, пансионатах и др.) в полном размере, без каких-либо ограничений. Но уже вскоре после-его принятия 17 апреля 2002 г. специальным правительственным постановлением была введена плата за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов. Ее размер определялся с учетом утвержденных норм питания, нормативов обеспечения необходимым инвентарем, а также регионального уровня потребительских цен, тарифов на оплату коммунальных услуг и не мог превышать 75% установленной пенсии. Таким образом, вопреки пенсионному закону, правительством был восстановлен прежний порядок обязательных отчислений и перевода до трех четвертей пенсий престарелых на счета учреждений, в которых они проживают.
Нарастание сложностей пенсионного реформирования проявляется в сохранении низких ставок пенсионного замещения и прогнозировании их дальнейшего снижения. Замещение пенсий как величина соотношения их к среднему заработку получателей является одним из важнейших показателей уровня пенсионного обеспечения. Исходя из прогноза социально-экономического развития страны на период до 2007 г., подготовленного в начале 2000-х гг. Министерством
экономического развития Российской Федерации, ставка пенсионного замещения будет неуклонно снижаться. По данным компетентного специалиста О. Лукьяновой, приведенным в журнале «Социальная защита» № 8 за 2004 г., этот показатель снизится с 32,7% в 2002 г. до 27,1% в 2005 г., а к 2007 г. может составить 25,5%. Причем расчеты сделаны с учетом сохранения нынешней методики исчисления прожиточного минимума, сориентированного лишь на физиологическое выживание человека. Если же потребительская корзина будет расширена, то предполагаемая ставка пенсионного замещения будет еще ниже. Например, эксперты Всемирного банка полагают, что для нашего государства самой дорогой в денежном отношении социальной реформой станет пенсионная. По их мнению, на это необходимо каждый год расходовать из бюджета примерно 18 млрд долларов, или 3% ВВП. Без соответствующей государственной поддержки размер средней пенсии к 2030 г. сократится до 20% от средней зарплаты. А это значит, что наши пенсионеры будут жить еще беднее, чем сегодня. В качестве альтернативы, способной несколько поправить ситуацию с пенсионным финансированием к лучшему, аналитики Всемирного банка предлагают повысить пенсионный возраст в России до 65 лет — на пять лет для мужчин и на десять лет для женщин. В условиях демографического кризиса, низкой продолжительности Жизни большинства россиян и особенно мужчин это предложение нельзя назвать своевременным.
Процесс децентрализации системы социальной защиты вполне обоснован. Многие индустриально развитые страны мира (Франция, Англия и др.) активно продвигаются в этом направлении. Однако государство здесь не устраняется от самих преобразований. Оно создает регионам необходимые условия для выполнения ими дополнительных социальных обязательств (передает некоторые налоговые сборы для пополнения местных бюджетов, сокращает отчисления центральным органам власти по отдельным бюджетным статьям или даже, как это делается в Великобритании, компенсирует социальные затраты тех территорий, которым недостает средств на эти цели). У нас же такая практика пока не сложилась. В результате российские регионы получают все новые социальные обязательства без обеспечения необходимы-
ми финансовыми возможностями по их реализации. Так, Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам финансирования мероприятий по содействию занятости населения» (2003 г.) была переложена часть забот по финансированию политики занятости с федерального уровня на плечи субъектов РФ и органов самоуправления. Однако никто на федеральном уровне не озаботился тем, откуда местные власти возьмут на это деньги.
Как уже отмечалось, законом о монетизации льгот, вступившим в силу с 1 января 2005 г., компенсационные выплаты самой большой по численности категории льготников (труженики тыла и ветераны труда) были возложены на субъекты Федерации. Сложность для регионов заключалась еще в том, что на них переложили и финансирование детских пособий, цена которых составляла тогда 27 млрд рублей. За счет собственных источников регионам предложено еще и финансировать недостачу по фонду медицинского страхования в связи с сокращением почти в два раза тарифа, зачисляемого в его территориальные фонды. Если раньше ставка социального налога на эти нужды составляла 3,4%, то теперь она равна 1,8%. В результате регионы вынуждены увеличивать взносы за неработающее население.
Не следует забывать и тбго, что в России к началу 2005 г. из 89 регионов 71 был убыточен, где местные власти с трудом сводили концы с концами благодаря финансовым дотациям федерального правительства. Налоговая реформа, проводившаяся в начале 2000-х гг., еще более обескровила местные бюджеты. Федеральный центр забрал себе наиболее собираемые налоги — НДС, часть подоходного налога. Регионам и муниципалитетам были оставлены в основном маловыгодные сборы: налог на прибыль, который в нашей стране нередко носит виртуальный характер, и др. В таких условиях децентрализация системы социальной защиты пока не приводит к улучшению положения населения.
Законы рыночной экономики диктуют необходимость внедрения принципов самоокупаемости в различные области общественной жизни, включая социальную сферу. Но применительно к социальной защите недопустимо ускоренно их
внедрять в россии — стране с высоким уровнем бедности и нищеты. Реалии таковы, что сегодня бесплатное социальное обслуживание сохраняется только для отдельных групп населения в соответствии с утвержденным перечнем, а основной акцент делается на привлечение средств самих граждан. В последние годы наметилась тенденция чрезмерной коммерциализации в социальном обслуживании. Нередко в перечень дополнительных платных услуг, оказываемых населению Центрами социального обслуживания граждан пожилого возрастай инвалидов, стали попадать и обязательные, гарантированные государством услуги.
Проявлением курса на коммерциализацию социальной сферы стало создание социальных служб и агентств, занимающихся бизнесом по усыновлению и вывозу российских сирот за рубеж. И делается это в условиях, когда наша страна переживает демографический кризис и немалое количество российских граждан, желающих усыновить ребенка, из-за свого материального положения не могут осуществить это. Сегодня ситуация такова, что уже большую часть усыновленных в России детей увозят к себе иностранцы. Так, в 2004 г. при посредничестве различных социальных агентств, извлекающих прибыль, иностранцами было усыновлено и вывезено из страны 7852 ребенка, а наши граждане за тот же период усыновили только 7331 ребенка.
Известно, что во многих западных странах большой спрос на приемных детей. Например, в Германии желающих усыновить ребенка заносят в специальный «лист ожидания». Их в середине 2000-х гг. насчитывалось свыше 14 тыс., а ежегодно здесь предлагается на усыновление только 800—850 детей. Поэтому большая часть детей на усыновление поступает из других стран, и прежде всего из государств Восточной Европы, включая Россию. Найти и оформить приемного ре-, бенка стоит в Германии не менее 15—20 тыс. евро. Примерно такие же высокие цены на усыновление действуют и в других индустриально развитых странах Запада. В условиях усиления в России коммерциализации социальных услуг этот прибыльный бизнес получает распространение.
Конечно, нет ничего предосудительного в том, чтобы помогать иностранцам усыновлять российских детей, лишенных родительской заботы, с последующим вывозом их за ру-
беж на постоянное место жительство. Однако когда дело поставлено на поток и получение прибыли становится основной целью, то дельцы этого бизнеса обходят законы, их мало волнует дальнейшая судьба усыновленных. По существующему российскому законодательству иностранные граждане могут усыновлять преимущественно больных детей, сирот-инвалидов. Однако посредники обходят это ограничение. Согласно информации, предоставленной общественности в ноябре 2004 г. депутатами Государственной Думы, из общего числа детей, усыновленных иностранцами, больные дети составляли менее 2%. Таково было истинное положение дел.
Мало волнует дельцов «сиротского бизнеса» и то обстоятельство, что массированный экспорт российских детей-сирот за рубеж ограничивает возможности многих наших соотечественников, желающих усыновить детей. Правы те эксперты и аналитики, которые полагают, что российским гражданам, испытывающим определенные финансовые трудности, но желающим усыновить детей, государство должно помочь путем передачи хотя бы тех средств, которые сегодня тратит на сироту детский дом. Это особенно актуально в связи с усиливающимся демографическим неблагополучием в нашей стране.
Следующей негативной тенденцией в сфере социальной защиты является усиление рестриктивной политики на рынке труда. Как известно, она проявляется в ограничении размеров помощи безработным со стороны государства. Это явление во многом присуще современной России. Для примера можно сослаться на Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в РФ» и отдельные законодательные акты РФ по вопросам финансирования мероприятий по содействию занятости населения», вступивший в силу в 2003 г. Он значительно сузил права граждан, потерявших работу. В частности, срок постановки на учет в центры занятости сокращен с одного месяца до 10 дней. Лица, опоздавшие это сделать за такой короткий период времени, лишаются права на пособие по безработице. Закон снизил величину пособия по безработице гражданам, уволенным по собственному желанию. При этом не было учтено то обстоятельство, что данное «жела-
ние» может быть порождено и нарушением прав работника со стороны работодателя. Кроме того, меньшее число лиц теперь может быть отнесено к категории граждан, уволенных по уважительной причине.
В соответствии с последними изменениями и дополнениями в Закон «О занятости населения в Российской Федерации» минимальное пособие по безработице увеличивается с 20 до 30% от величины прожиточного минимума в регионе. Однако данная прибавка, как подчеркивают специалисты (Т. Владимирова и др.), коснулась лишь половины граждан, и только в обеспеченных регионах страны. Следовательно, это повышение оказалось для большей части безработных декларативным.
Что касается начисления пособия по безработице, то сумма его, как известно, исчисляется исходя из среднего заработка за последние три месяца и может составлять 75% заработка. Но при этом она не может превышать прожиточный минимум соответствующей территории. Например, на конец 2004 г. прожиточный минимум в г. Санкт-Петербурге составлял 2777 рублей. Живя в «северной столице», сколько бы человек ни зарабатывал до обращения в службу занятости, больше названной суммы прожиточного минимума государство ему платить не может. А с 1 января 2005 г. правила начисления пособий по безработице стали в нашей стране еще жестче. Теперь установлен единый для всей России минимум и максимум пособия по безработице: соответственно 720 руб. и 2880 руб. В результате такого нововведения немного выигрывают жители бедных регионов, но существенно теряют в деньгах жители богатых регионов. К началу 2005 г., например, официальный прожиточный минимум в тринадцатимиллионной Москве составлял более 4000 руб. В данном случае потери безработных по максимальному размеру пособия составили 1120 руб. и более.
Усилению рестриктивной направленности политики в сфере занятости способствовали и некоторые положения нового Трудового кодекса Российской Федерации, ущемляющие интересы профессиональных организаций трудящихся в отстаивании их прав. Работодатели теперь получили возможность увольнять работников без согласия профсоюзов. Эти изменения, осуществляемые в русле либерализации со-
циальной сферы, в конечном итоге не служат принципу социальной справедливости и не способствуют укреплению стабильности в обществе.
Реальностью современной России является все еще слабое развитие организованной благотворительности, направленной на оказание социальной помощи и поддержки. Благотворительность как проявление сострадания к ближнему и нравственная обязанность помогать неимущим занимает особое место в общественной жизни. По оценкам известного специалиста по проблемам социальной работы профессора М.В. Фирсова, к середине 90-х гг. в России насчитывалось 1110 благотворительных объединений и организаций (в 1991 г. их было 168, в 1992 г. - 387, в 1993 г. - 470).
Процесс развития благотворительного дела в нашей стране активизировался после принятия в 1995 г. законов: «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях». Стали появляться новые благотворительные организации, фонды. В начале 2000-х гг. их насчитывалось более 25 тыс. К числу известных благотворительных организаций, работающих в сфере социальной защиты, можно отнести: московский фонд «Сопричастность», много сделавший за последние годы по оказанию помощи одиноким престарелым и инвалидам; благотворительную организацию «Душа человека», помогающую в первую очередь душевнобольным жителям Москвы и их родным; благотворительный фонд «Центр помощи беспризорным детям», созданный в начале 2000-х гг. Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, и др. Только за первые полгода существования названного Центра ему удалось собрать 30 млн рублей пожертвований для детей. Этим благотворительным фондом были закуплены школьный автобус, трактор «Беларусь» с навесным оборудованием, 20 микроавтобусов «Соболь», реабилитационные комплекты тренажеров, оборудование для детских игровых площадок, а также оснащены медицинские кабинеты ряда детских учреждений. Часть средств, собранных тогда «Центром помощи беспризорным детям», пошла на оказание социальной поддержки малолетним правонарушителям. Воспитанники тюменского СИЗО № 2 получили партию постельного белья.
Определенную благотворительную помощь нуждающимся категориям населения в различных регионах страны оказывали в конце 1990-х — начале 2000-х гг. некоторые предприятия, фирмы, акционерные общества. Так, только за один 2002 г. компанией «Донской табак» на поддержку детских домов и школ, больниц и музеев, малоимущих и многодетных семей, ветеранов и инвалидов, сохранение и восстановление памятников культуры было направлено более 11 млн рублей. Однако такие примеры не стали массовыми в нашей стране. Процесс возрождения организованной благотворительности развивается все еще медленно и противоречиво.
Из функционирующих в настоящее время благотворительных организаций немногие имеют безупречную репутацию и активно работают в сфере социальной защиты. Известно, что из средств, затраченных в России в первой половине 90-х гг. на благотворительность, лишь 2 % направлялось на программы поддержки материнства и детства, 9 — на ветеранов и инвалидов, 19 — на здравоохранение и образование, а 70% — на программы поддержки культуры, искусства, церкви и профессионального спорта. Схожая ситуация, во многом, сохраняется и сегодня. Крупные российские фирмы и компании тратят немалые средства на поддержку спортив-"ных команд, проведение крупных соревнований, на восстановление старинных дворцов и архитектурных памятников, на приобретение из-за рубежа произведений искусства и др. Все это благие дела, но важнее ли они помощи обездоленным? Например, в 90-е гг. банк «Российский кредит» затратил 4 млн долларов на реставрацию уникального здания особняка Ми-, хайла Морозова с его египетской парадной. Конечно, дело это хорошее. Но актуальнее ли оно помощи сиротам, беспризорникам, инвалидам, одиноким престарелым людям? Думается, что нет. Почему же бизнес, и прежде всего крупные корпорации, обладающие огромными финансовыми возможностями, неохотно направляют средства для оказания организованной помощи особо нуждающимся слоям населения? Может быть, представители общественности не обращаются к ним с соответствующими просьбами? Нет, обращений таких предостаточное количество. Только остаются они зачастую без должного реагирования. Так, в конце 1990-х —
14.. П Я. Циткилов
начале 2000-х гг. Мордовская республиканская общественная организация инвалидов с детства и детей-инвалидов многократно обращалась к частным спонсорам, включая крупнейших бизнесменов, за помощью в строительстве современного Центра реабилитации, где дети-инвалиды могли бы не только подлечиться, но и подготовиться к взрослой жизни. Однако результат был, говоря словами председателя правления этой инвалидной организации, нулевой.
Непростая социально-демографическая ситуация в современной России актуализирует проблему корректировки приоритетов благотворительности. Вероятно, государству следовало бы посредством налоговых и иных экономических регуляторов использовать стимулы, побуждающие бизнес спонсировать прежде всего программы, направленные на поддержку лиц, особо нуждающихся в помощи (дети-сироты, бедствующие семьи с низким доходом, инвалиды, одинокие ветераны и др.). Очевидным является и то, что в условиях нашей действительности могут способствовать решению важных проблем социальной защиты активно функционирующие благотворительные общества и заведения.
В целом в развитии социальной защиты и социальной работы в современной России наблюдаются различные тенденции. С одной стороны, имеются позитивные явления, к числу важнейших из которых можно отнести создание и широкомасштабное функционирование целой сети современных учреждений социального обслуживания (ЦСО, центры психолого-педагогической помощи населению, геронтологические центры, социальные приюты для детей и подростков, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, территориальные центры социальной помощи семье и детям и др.). Здесь многие нуждающиеся могут на профессиональном уровне получить необходимую помощь, совет, поддержку. Но, с другой стороны, социальная направленность так и не стала основополагающей составляющей в практической деятельности государственной власти нашей страны. Установка на ускоренную либерализацию в социально-экономической области, активно осуществлявшаяся в 1990-е — начале 2000-х гг., привела к ослаблению регулирующей роли государства. А это обернулось снижением государственной под-
держки сферы социальной защиты, уменьшением объемов ее финансирования. Внедрение принципов самоокупаемости в систему социальной помощи, наращивание усилий по ее коммерциализации в условиях массовой бедности оборачивается ограничением возможностей значительных слоев населения в получении необходимых социальных услуг. Как признают авторитетные специалисты, занимающиеся проблемами социальной работы, за годы социальной трансформации в системе социального обслуживания населения России произошел отход от всеобщего и гарантированного государством уровня социальной защиты, А ведь это в прошлом было одним из общепризнанных наших достояний.
Социальная работа, будучи востребована российским обществом, в основном прошла период своего начального становления. Сама жизнь сегодня требует наращивания усилий по дальнейшему развертыванию сети современных учреждений социальной защиты, реформированию пенсионного обеспечения, повышению уровня работы многочисленных социальных служб, увеличению государственного финансирования, направляемого на социальные нужды. К важнейшим направлениям перспективного развития социальной защиты и социальной работы в нашей стране следует отнести: повышение роли государства в осуществлении социальной Поддержки нуждающихся категорий населения; усиление значимости территориальных и муниципальных органов в решении социальных проблем; активизацию благотворительной деятельности по оказанию социальной помощи; согласование и координацию действий по проведению социальных реформ в рамках СНГ и др.
Как известно, без главенства законов, их безусловного исполнения трудно рассчитывать на благополучие в стране и эффективное решение социальных проблем. Однако очевидным является и то, что законы не действуют без сильного государства. При слабой государственной власти право закона нередко подменяется «правом» капитала, беспределом чиновничества и господством криминала.
Опыт исторического развития свидетельствует, что только государство способно ограничить всевластие наиболее состоятельных слоев общества. Поэтому они особо не жалуют сильную государственную власть. «Богатые, — справедливо
говорил выдающийся российский философ конца XX — начала XXI в. А.С. Панарин, — терпеть не могут государства, понимая, что только оно может ограничить их безудержный эгоизм. Отсюда лозунг: долой этатизм, долой государство, да здравствует общество свободных граждан — гражданское общество, но не прежнее общество солидарности и взаимовыручки в духе старого либерализма, а то, в котором свободно соревнуются сильные и слабые, богатые и бедные. Ясно, что сильные вытеснят слабых. В рамках современного гражданского общества нет никакой социальной силы, способной возразить богатым, призвать их к социальной и национальной ответственности. Государство же является прибежищем бедных, и я убежден: оно будет возрождаться с целью защиты тех, кого гражданское общество стремится отбросить за грань цивилизованного мира»1.
Сведение к минимуму роли государства, характерное для общественного развития России в 1990-е — начале 2000-х гг., обернулось отказом от таких его неотъемлемых функций, как стратегическое планирование, забота о приоритетном развитии науки, передовых технологий, интеллектуальном уровне народа, обеспечении необходимого уровня социальной защиты и поддержки нуждающихся. Без должной ответственности государства перед обществом невозможно проводить социально ориентированные реформы и уверенно двигаться по пути общественного прогресса.
Лишь сильное и справедливое государство способно в интересах большинства народа провести реформу доходов населения, нацеленную на повышение в несколько раз их оплаты труда, существенное увеличение размеров пенсий и социальных пособий. Решение этой проблемы для современной России имеет не только внутриполитическое, но и геополитическое, а также цивилизационное значение. Ведь без .обеспечения хотя бы минимально необходимого уровня доли зарплаты в сто^шости произведенной продукции нашей стране трудно будет рассчитывать на историческую роль притягательного центра евразийской цивилизационной общности.
Более активное участие государства в сфере социальной защиты дало бы возможность использовать систему налоговых льгот для работодателей, целенаправленно создающих новые рабочие места, увеличить финансирование здравоохранения от сегодняшних неполных 3% до 5 и более процентов ВВП,-использовать механизмы, позволяющие большинству трудоспособных инвалидов найти применение своим силам, значительно увеличить численность специализированных служб и качество оказываемых ими услуг. Усиление роли государства в социальной сфере могло бы сказаться и на принятии значимых социальных решений. Сегодня отсутствует такое важное звено в общей технологии их принятия, как общественная и научная экспертиза. Введение ее при рассмотрении и принятии социальных законов и соответствующих нормативных ак-тоавполне очевидно. При слабой государственной власти в этом отпадает необходимость, так как многие решения принимаются изначально в интересах небольших, но влиятельных социальных групп и слоев.
Наша страна обладает необходимым потенциалом для социального обновления, который включает в себя духовность народа, высокий уровень образования, значительные материальные ресурсы, выгодное геополитическое положение и др. Но этот потенциал нельзя реализовать без сильной и эффективной государственной власти. По мнению члена-корр. РАН В. И. Жукова, приоритетной задачей современной России является воссоздание сильного, социально ориентированного государства, успешно адаптировенного к тенденциям мирового развития1.
Для обеспечения должного уровня социальной защиты недостаточно лишь повышать роль государства в этой сфере. Необходимо также усилить значение территориальных и муниципальных органов в решении социальных проблем, в осуществлении социальной поддержки. В ряде регионов России такая работа активно проводится. Уже приводились примеры из опыта деятельности органов власти Москвы и Кузбасса по
1 Слабые против сильных. Последнее интервью известного русского философа Александра Панарина/Дрибуна. 2005. 3 марта.
1 Жуков В. И. Модернизация социальных отношений в России: замыслы, итоги, возможности. Доклад на V Всероссийском социально-педагогическом конгрессе (6 июня 2005 г.). М., 2005. С. 17.
минимизации негативных последствий закона о монетизации льгот, по социальной реабилитации беспризорников и др.
В некоторых областях и краях Российской Федерации местные законодательные органы устанавливают дополнительные компенсации и иные выплаты для отдельных категорий населения, нуждающихся в социальной поддержке. Так, в 2004 г. в Курской области вступил в силу местный закон «Об установлении ежемесячной компенсации лицам, проходившим службу по призыву и ставшим инвалидами вследствие военной травмы». К их числу были отнесены жители области, постоянно проживавшие здесь до призыва на военную службу. Кроме пенсии по государственному обеспечению они стали получать и ежемесячную компенсацию. Размер ее для первой группы инвалидности составил 200% базовой части трудовой пенсии по старости, что составляло тогда около 120Q руб., для второй группы — 150%, а для третьей — 100%.
В соответствии с областным законом, принятым в Астрахани в 2003 г., каждая семья, где воспитывается усыновленный ребенок, получила право на денежное пособие. Но для этого необходимо добровольное обращение усыновителей в органы опеки и попечительства. Если же для них приоритетной является тайна усыновления, то они не обращаются за пособием. Принятие нового закона способствовало изменению к лучшему ситуации с усыновлением сирот российскими гражданами в Астраханской области..
В перспективе в Российской Федерации все более весомая часть функций по социальному обеспечению будет осуществляться в регионах. Вслед за компенсационными выплатами инвалидам, возможно, будут вводиться и доплаты к федеральным пенсиям по старости, что применяется сегодня в США. Однако проблема заключается в том, что большинство российских регионов дотационны и не имеют необходимых финансовых возможностей для проведения активной политики в сфере социальной защиты населения.
Перспективным направлением развития системы социальной поддержки нуждающихся и важным подспорьем в проведении социальной работы является активизация благотворительного дела. Органы государственной власти и местного самоуправления нашей страны далеко не всегда оказывают не-
обходимую поддержку благотворительной деятельности, направленной на обеспечение социальной помощи. Не получила широкого распространения практика финансирования местной властью конкурсных программ, разрабатываемых благотворительными организациями. Такая же непростая ситуация сохраняется и с привлечением некоммерческих ассоциативных организаций для участия в размещении местной властью социальных заказов. Вероятно, на эти цели следовало бы в обязательном порядке закладывать определенные средства в местные бюджеты. Как известно, в дореволюционной России в расходной части городских бюджетов был предусмотрен особый параграф «Общественное призрение».