Финансовая система как элемент современного государства

Нельзя сказать, что многочисленные попытки создать такое обобщающее понятие как финансовая система не дали результата, но приходится констатировать, что понятие финансовой системы, как ни одно другое из категорий финансового права, имеет множество смыслов, зависящих от взглядов авторов и контекста исследования. С позиции дальнейшего развития теории финансового права это положение вещей свидетельствует об определенном методологическом пробеле, отрицательно сказывающемся на стройности категориального аппарата науки.

Благодаря кропотливому исследованию проблемы, проделанному Э.А. Соколовой сопоставившей многочисленные точки зрения на природу финансовой системы, можно предположить, что при всей несхожести высказываемых мнений превалируют три основные позиции в понимании существа явления.

Фондовая теория, согласно которой классификацию следует осуществлять исходя из особенностей финансовых фондов, характерных соответствующей национальной экономике. В этом случае финансовую систему образуют бюджет, внебюджетные фонды, кредитный фонд, страховой фонд, финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов, с дальнейшей дифференциацией типов и видов финансовых фондов.

К несомненным достоинствам этой теории нельзя не отнести объяснимость существом финансов отношений, обусловленных необходимостью формирования и использования соответствующих имущественных фондов. Но это же является и слабым местом - финансовая система выглядит в этом случае как следствие действия финансового механизма, как некий результат, оформляющий и формализующий финансовые отношения. Кроме того, данная точка зрения не охватывает финансовые отношения, не приводящие к созданию или, напротив, использованию имущественных фондов.

Институциональная концепция, исходящая из функционального своеобразия отдельно существующих финансовых институтов, таких как государственные доходы, государственные расходы, страхование, государственный кредит, банковский кредит, денежное обращение и т.д. При рабочей приемлемости этой теории для систематизации информации, для учебных целей и в иных случаях остаются малообъясненными систематизирующие признаки, объясняющие единство финансовых механизмов, действующих воедино только в конечном случае.

Посубъектная концепция, ставящая во главу угла орган, осуществляющий управление фондом или институтом, либо обладающий вещным правом того или иного вида в отношении мобилизуемых финансовых ресурсов. Здесь выделяются снова бюджет, внебюджетные фонды, финансы хозяйствующих субъектов, страховой фонд, кредитный фонд, муниципальные финансы, инвестиционные фонды и пр. Подобный метод систематизации выглядит еще менее удачным, поскольку построен на признаках, носящих служебный характер и не связанных с природой и существом финансовых отношений. Возложение функции на тот или иной орган государства или сложение этой функции, так же как и предоставление права ведения деятельности соответствующего вида, не может быть признано объективным критерием.

Определить является ли понятие финансовой системы правовой категорией? Для утвердительного ответа на этот вопрос необходимо, как минимум, существование законодательной дефиниции или юридической конструкции, в которой это понятие носит правообразующее значение. Однако реальная картина имеет обратный характер - к финансовой системе в литературе причисляют те или иные экономические институты, могущие быть классифицированными как финансовые, и, следовательно, сама финансовая система - явление собирательное и, таким образом, не имеющее собственного правового значения. С этим связана и следующая особенность финансовой системы - глубокая зависимость от социально-экономической формации, господствующей в тот или иной период в общественном производстве. И поскольку финансовые отношения есть отношения экономические, логично предположить, что, очевидно, возможна как «финансиализация», так и «дефинансиализация» тех или иных отношений, равно как и общее расширение или сокращение объема финансовой системы.

Важным методологическим вопросом является допустимость включения в финансовую систему субъектов - носителей финансовой правосубъектности, то есть органов и организаций, олицетворяющих власть государства в сфере финансов, и, кроме того, материальных атрибутов правового регулирования финансов - многочисленных нормативных актов, информационно-аналитических систем, средств механизации и автоматизации учета, контроля, охраны и т.д. В подавляющем большинстве случаев техническое и документарное сопровождение деятельности финансовых органов неотделимо от самой этой деятельности и служит единственным осязаемым следствием ее осуществления. Двигаясь же от обратного, легко убедиться, что отсечение «техники» от существа гипотетически приводит к исчезновению этого существа - настолько технический носитель финансовой информации воплощает в себе соответствующее право финансовое. Так, для целей банкротства кредитного учреждения банк как таковой и компьютерный сервер, фиксирующий деятельность банка, - понятия тождественные. И именно в целях подчинения финансовой техники (в широком смысле) правовому регулированию системное понимание финансов требует отнесения этой техники к финансовой системе наряду и в составе соответствующих экономических институтов.

Существо вопроса в том, что бюджетная система - понятие юридическое, правовое, тогда как, говоря о кредите или, тем более, о финансах хозяйствующих субъектов, следует предполагать экономические отношения, подвергающиеся разностороннему правовому регулированию, но к нему несводящиеся. Исходя из постулата об однородности элементов, составляющих систему, логично было бы допустить, что финансовая система строится из устойчивых, типизированных видов экономических отношений, охватывающих все основные известные высокоразвитому индустриальному обществу формы финансов - как публичных, так и частных. В этом смысле под финансовой системой нужно понимать тот эффект, который достигается осуществлением финансовой деятельности государства, направленной на первичное (или общее) упорядочение хозяйственной деятельности и требующей доработки, «юстировки» будущего с использованием всей гаммы средств правового регулирования.

Продуктом, результатом финансовой деятельности государства, очевидно, выступают не конкретные блоки финансово-правовых норм, не законодательные акты, не готовые правовые процедуры, как многие ошибочно считают, а принципы построения финансового механизма, соотношения различных блоков внутри этого механизма, общая функциональная направленность того или иного института, то есть именно то, что обычно и понимается под финансовой системой. Отражая закономерности господствующей экономической формации, финансовая система выполняет роль своеобразной матрицы для законодательных акций в области финансов, для деятельности исполнительных и судебных органов в этой же области.

Многочисленные исторические примеры доказывают, что, в сущности, финансовая система, а точнее финансово-кредитный механизм, в силу его инфраструктурности для государства и общества способен функционировать, опираясь на минимальную правовую основу, а в наиболее драматические моменты - даже и без таковой. С одной стороны, финансы, подобно трактору или танку, сами себе творят право, с другой - непрерывность действия экономического механизма не может допустить, чтобы, скажем, вследствие неутверждения бюджета прекратилось взимание налогов, а банки прекратили выдавать ссуды ввиду отставания банковского законодательства от практики. Ряд важнейших финансовых институтов традиционно подвергаются поверхностному законодательному регулированию, неспособному создать осязаемый правовой режим регулирования соответствующих отношений. Подзаконные акты, методические информационные источники, наконец, все то же долженствование, исходящее от органов управления и контроля, с успехом заменяют законодательство в области регулирования денежного обращения, сберегательного дела, бухгалтерского учета; велико влияние этих доминант и во многих других сферах финансов.

Неопровержимым постулатом в науке финансов и финансового права долгие годы выступает цель функционирования финансовой системы - накопление с последующим распределением определенной части ВВП в централизованных и децентрализованных денежных фондах.

Фондовая концепция пронизывает, без всякого преувеличения, всю теорию и практику финансов. В ее основе - объективная необходимость перераспределения доходов между классами, группами, лицами, между сферой производства и сферой потребления, между публичными и частными интересами в их использовании. Способность дохода, особенно в условиях частнокапиталистического производства, по мнению С.А. Ситаряна, усложнять экономические отношения, возникающие в процессе производства, приобретать фетишизирующие свойства зачастую искажает реальные экономические связи и процессы. Допустимо предположить, что создание централизованных и децентрализованных денежных фондов в ходе распределения и перераспределения национального дохода - один из таких фетишей, скрывающий под своим покровом совершенно иную природу вещей.

Но нужно попытаться исходя из азбучных истин, определить сущность финансов и смысл финансовой системы. Все дело в том, видимо, что эквивалентно-возмездные отношения («ты - мне, я – тебе»), порождающие гражданский оборот и его правовое регулирование, с усложнением общественных связей и отношений, с превращением государства из «ночного сторожа» в активного участника экономических процессов и в силу иных причин не в состоянии опосредствовать все сферы и области экономической жизни, а гражданское право, сформированное на основе равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности (ст. 2 ГК РФ), не содержит в себе юридических конструкций и моделей регулирования взаимоотношений субъектов права, допускающих встречное удовлетворение, но не построенных на нем.

Но хотелось бы точно определить в п. 3 ст. 2 ГК РФ, что имелось в виду под имущественными отношениями, основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (поскольку налоговые и другие финансовые отношения не основаны на властном подчинении, а основанные на этой базе перестают быть финансовыми). Но куда важнее, чем констатация этой логической ошибки, подчеркнуть признание в главном «имущественном» законе наличия этих самых иных имущественных отношений, к которым гражданское законодательство не применяется, что само собой предполагает применение другого законодательства, основанного на иной материально-правовой базе.

Нетрудно заметить, что, как только законодатель переходит от существа гражданских правоотношений к существу иных имущественных отношений, применяется отсылочный способ их определения - через правовые формы этих отношений. Ведь упоминание налоговых отношений - не что иное, как ссылка на налоговое законодательство. Что же представляют «иные имущественные отношения» по существу?

«Уход» из-под сени гражданского права (точнее было бы говорить о возникновении под открытым небом) иных имущественных отношений связан с глубокими изменениями во встречном удовлетворении, в эквивалентности. В одних случаях встречное удовлетворение предполагается в форме, не соответствующей участию кредитора (плательщика), например полицейская защита предпринимателя, внешняя оборона, юридическая защита. В других - кредитор вместо личного получает безличное удовлетворение в виде участия в государственных социальных программах, в третьих - имеет место встречное удовлетворение в виде прямых или портфельных инвестиций, в четвертых - создается право на получение той или иной компенсации в случае наступления убытков, ущерба, неполучения доходов, в пятых - оплачивается некое право, предоставление которого в ином порядке было бы невозможно, в шестых - совершается гражданско-правовая сделка, стороны которой целенаправленно выводят свои отношения из-под действия норм гражданского права. Очевидно, возможно и множество других вариантов, но в любом случае можно констатировать наличие особого встречного удовлетворения, принципиально отличного от эквивалентной возмездности, свойственной гражданско-правовой сделке в традиционном смысле.

Иное трудно предположить и обосновать. Если имущественные отношения складываются по поводу достижения соответствующего экономического результата и если этот результат не может быть отнесен к объектам гражданских прав вследствие неспособности быть встречным удовлетворением против уплаченных денежных средств, то, следовательно, мы имеем дело с иной формой имущественных отношений, регулируемых «парагражданским» или «квазигражданским» правом. Остается только назвать его, это финансовое право.

Как юридическая тенденция это явление не может остаться незамеченным. Важно подчеркнуть, что, несмотря на строго последовательную этапность с юридическим завершением каждого этапа, финансовые отношения в своем существовании состыковываются с им подобными, но обратными по содержанию. Как отношения по мобилизации денежных средств в бюджет бессмысленны без отношений по совершению государственных расходов, так и иные финансовые отношения в своем процедурном развитии распадаются как минимум на две составные части. Условно называя их «активными» и «пассивными».

С точки зрения экономического оборота именно пассивным отношениям принадлежит ведущая роль в функционировании финансового механизма, тогда как активные отношения выполняют служебную роль и в этом качестве «работают» на пассивные отношения; в обыденной финансовой практике последним уделяется несравненно меньшее внимание, нежели первым. В действительности бюджетное и иное финансирование, выплата страховых вознаграждений, возврат кредитов, уплата государственного или муниципального долга, возврат депозитов и инвестиционных паев, исполнение иных инвестиционных обязательств и составляют основную созидательную часть финансового права, его квинтэссенцию.

Думается, искать существо финансовой системы в совокупности денежных фондов - путь если не тупиковый, то малоэффективный сразу по нескольким причинам. Во-первых, понятие фонда в литературе возникло явочным порядком, и многие фонды, не обладая внутренним единством, по существу таковыми не являются, как, например, кредитный фонд. Во-вторых, финансовая природа многих отношений, не связанных непосредственно с формированием или использованием финансовых фондов, требует отдельного доказывания. Главное же видится в том, что, олицетворяя финансовую систему с системой фондов или же с отношениями по их формированию и использованию, допускается смешение цели изучаемых процессов со способами достижения этой цели.

Если целью финансовой системы служит регулирование процесса распределения и перераспределения национального дохода, то создание фондов (зачастую умозрительное) выполняет функцию инструмента для осуществления этой деятельности и достижения этой цели. Дело в том, что двузвенность практически всех финансовых процессов, о чем говорилось выше, не только допускает или предполагает, но требует существования юридического инструмента «стыковки» одного этапа развития финансового отношения с другим, его продолжающим. Именно единству государственных расходов и государственных доходов служат система федерального, региональных и муниципальных бюджетов, внебюджетные целевые фонды. Кредитный потенциал банка определяется системой обязательных нормативов, устанавливаемых Центробанком; состав активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов регулируется федеральным органом по рынку ценных бумаг; финансовые параметры деятельности страховой организации также определяются императивным путем на основе разветвленного законодательства.

В тех же случаях, когда соответствующее имущественное отношение с зарождения до завершения протекает в однородной экономической и правовой среде, вопрос о существовании фонда не возникает как излишний. Многие авторы, посвятившие свои работы рассматриваемой проблеме, называют некие фонды хозяйствующих субъектов, отраслей, средства некоммерческих организаций и даже доходы граждан. Безусловно, есть возможность любое положительное сальдо называть фондом, но в силу отсутствия специального законодательства об этом фонде такое наименование не более чем техницизм.

Отсюда крайне важный вывод - фондирование, под которым мы понимаем введение той или иной имущественной деятельности в императивно установленный правовой режим с целью нормирования этой деятельности, в абсолютных цифрах служит необходимым и наиболее показательным признаком финансовых отношений. В отсутствие этого признака, даже при преимущественно императивном регулировании, речь должна идти об ограничении диспозитивности или ином отступлении от принципов автономии воли и свободы договора в регулировании гражданских правоотношений.

Строгое использование термина «фонд» в финансово-правовом смысле ограничивает его использование, областью бюджетных отношений, включая внебюджетные фонды, инвестиционных, сберегательных, эмиссионных, кредитных и страховых отношений, оставляя вне его действия имущество (в денежной форме) субъектов, владеющих им в общем гражданско-правовом режиме. И совершенно неприемлемым является понимание в качестве фонда некоей собственности, ничем не формализованной, такой как денежные накопления граждан после уплаты налогов.

Но если не система фондов, то, что может рассматриваться в качестве строительного материала для финансовой системы? Для ответа на этот вопрос нужно учесть важнейшую специфическую черту финансов - их существование в виде наперед заданного, продиктованного природой обслуживаемой социально-экономической формации круга финансовых институтов, безальтернативно применяемых государством в конкретной экономической ситуации.

Этих институтов не столь много, чтобы не назвать их по порядку. Это, прежде всего, институт государственных доходов как способ перераспределения национального дохода и институт государственных расходов как форма потребления. К этому кругу следует отнести также кредит коммерческий и кредит государственный, институт инвестиций и институт эмиссии. Их безальтернативность состоит в том, что государство не в состоянии не использовать этот или использовать другой институт в своей организаторско-экономической деятельности - их применение продиктовано железной логикой экономического механизма. Так, для решения жилищной проблемы использование ипотечного кредитования - не прихоть государства и не научный изыск, но неотвратимая необходимость, коренящаяся вне системы финансовых отношений. Как показала практика долгих лет, насколько увеличиваются государственные расходы на жилищное строительство, настолько отодвигается достижение конечной цели - решение жилищной проблемы. Действует, очевидно, даже не один, а два механизма экономической детерминации финансовой системы - внешний и внутренний.

Первый из них ограничивает число элементов финансовой системы пределом названных шести институтов (эмиссия, инвестиции, кредит банковский, кредит государственный, государственные доходы и госрасходы);

второй же обеспечивает внутреннюю структуризацию каждого из них, в результате чего возникают самостоятельные экономико-правовые образования, обслуживающие соответствующий сектор экономической жизни. Дробление института государственных доходов на налоги, неналоговые поступления, таможенные сборы и регалии отражает скорее экономическую, нежели правовую, неоднородность этого финансового феномена. То, что в «рабочем варианте» финансовая система предстает как мириады конкретных финансовых инструментов, объясняется способностью финансовых институтов дробиться, подстраиваясь под конкретную хозяйственно-экономическую потребность. Важно поддерживать вместе с тем генетическую преемственность вновь возникающих финансовых институтов, не допуская к жизни инструменты, не связанные со всем контекстом развития финансовой системы. Примером такого негатива служит пресловутая «монетизация льгот», проведенная как попытка преобразования сложившихся финансовых отношений в отношения эквивалентно-возмездные. Экономические и политические при этом потери наглядно демонстрируют неспособность финансовой материи к мимикрии и приверженность к наперед заданному «генетическому» коду.

К подобному выводу подталкивает, прежде всего, та роль, которая принадлежит фондам в регулировании финансовых потоков. По сути дела, «относимость» к тому или иному фонду есть не экономическая в целом и не финансовая характеристика соответствующих отношений, но юридический признак складывающихся отношений, позволяющий сформировать субъектный состав, определить права и обязанности сторон, процедуру удовлетворения правового интереса. Возврат банковского кредита и уплата налога, конечно же, относясь к разным институтам финансовой системы, не могут регулироваться одинаково, но различия носят в основном юридический, а не экономический характер - ведь то и другое преследуют цель восстановления платежеспособности и экономически являются однопорядковыми отношениями.

Модель, которая могла бы лечь в основу переосмысления роли и функций финансовых фондов в построении финансовой системы, выглядит следующим образом: государство, отвечая экономической необходимости в осуществлении распределения и перераспределения национального дохода, во-первых, создает эмиссионную систему и устанавливает порядок совершения денежных (наличных и безналичных) расчетов, во-вторых, создает правовыми средствами систему финансовых фондов как органичное и взаимоувязанное сочетание пассивных и активных операций, в-третьих, устанавливает правовой режим осуществления названных операций, в-четвертых, осуществляет правовую защиту, информационную охрану, разрешение споров и конфликтов, иную правообеспечительную деятельность в области финансов.

Понимание фондов как способа осуществления финансовой политики государства позволяет по-новому взглянуть на их систему.. Но главное в том, что, публичные по порядку создания, все финансовые фонды, кроме бюджетных, являются частными по форме собственности, порядку присвоения и расходования. Какой бы концепции финансовой системы ни придерживался аналитик, он должен признать, что этим понятием на практике охватываются разнокалиберные и разнонаправленные фонды, почти ничего общего не имеющие между собой.

Финансовая система - понятие, превосходящее конкретное финансовое законодательство. Это, скорее, элемент экономической и правовой культуры общества. И чем быстрее круг соответствующих понятий и категорий станет общественно признанной ценностью, тем успешнее и эффективнее будет действовать законодательство о финансах, тем большее доверие будут вызывать финансовые государственные мероприятия.

Скорее всего, созидательный потенциал финансовой системы состоит даже не в наличии тех или иных структурных элементов, а в большей степени - в гармоничном взаимодействии этих элементов. При функциональной самостоятельности каждого элемента следует обеспечивать их согласованное воздействие на участников имущественных отношений. Непонятно, например, каким образом в концепцию бюджетного устройства, а из него в Бюджетный кодекс проникла идея кредитования одним бюджетом другого бюджета. Приходится использовать эту текстуальную абракадабру для иллюстрации очевидного факта - противоестественности «отношений» между бюджетами как примера копирования института банковского кредита в неприемлемых условиях и с неправосубъектными кредитором и должником - органами государственной (муниципальной) власти. Признавая экономическую возможность такого рода кредитных отношений, вряд ли можно считать юридически состоятельным договор о выдаче подобного кредита и перспектив юрисдикционного разрешения гипотетического спора о его возврате, компенсации убытков кредитора и т.д.

Наука финансового права, думается, не только нуждается в известном единстве взглядов ученых-экономистов на природу и состав финансовой системы страны, но и в состоянии содействовать выработке концепции этого сквозного понятия. Залогом этого должна стать деэлегизация финансовой системы, подход к этому понятию как к рабочей категории, могущей быть улучшенной и усовершенствованной, как и к продукту сознательной деятельности государства и всего общества, наконец, как к элементу рыночной экономики.