Конституционное право на обращение и судебную защиту: понятие и особенности

Защита прав и свобод человека и гражданина подчинена единому принципу, сущность которого сводится к тому, что она должна носить правовой характер. Соответственно, обеспечивается такая защита системой правовых учреждений, институтов, принципов, гарантий. В системе правовой защиты ведущее и определяющее место занимает, безусловно, судебная защита.

Великая Хартия Вольностей предписывала, чтобы Суд гражданских исков всегда заседал в Вестминстерском дворце. Это на первый взгляд мелкое административное установление, содержащееся в основополагающем документе английского права на самом деле исполнено глубокого смысла и символизма. Авторы, составлявшие документ в 1215 году, тем самым хотели сказать, что суд должен располагаться в самом большом и заметном общественном здании королевства в месте, которое находится на виду и всем хорошо известно[40].

Гарантированность судебной защиты означает, что правосудие в Российской Федерации по своей материальной, юридической и идеологической организации способно осуществлять защиту прав и интересов граждан[41]. Правосудие, таким образом, одновременно служит и гарантией права на судебную защиту, и средством его реализации. Обязанность государства по обеспечению права граждан на судебную защиту предполагает не только создание и поддержание гарантий данного права граждан, но и непосредственную защиту благ граждан от посягательств[42]. Вместе с тем право гражданина на судебную защиту подразумевает, что защита его прав и интересов государством осуществляется через деятельность суда. В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации устанавливается, что права и свободы человека и гражданина как непосредственно действующие, обеспечиваются правосудием.

Тем не менее, следует отметить, что правовая система защиты прав и свобод не сводится к судебной форме при всей ее незаменимости и значимости. Кроме того, сама судебная защита не исчерпывается исключительно правосудием при всей ее важности и уникальности, поскольку судебная власть не сводится целиком к правосудию и выполняет ряд иных функций, связанных, в том числе, с защитой прав и свобод личности.

Не удаляясь глубоко в историю развития законодательства о судебной защите в России, отметим, что на наш взгляд одним из первых нормативных актов, которые следует отметить, был Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[43], введенный в действие с 1 июля 1990 г.

Согласно судебной статистики, Закон от 2 ноября 1989 г. применялся в 1990 г. лишь в течение полугодия, количество дел по жалобам на действия должностных лиц и органов государственного управления возросло по сравнению с 1989 г. (когда рассматривались жалобы только на действия должностных лиц) на 21,9%; в 1991 г. еще на 67,5%, а в 1992 г. на 49,7%. Удельный вес этой категории дел в общей структуре гражданских дел также возрастал в указанные годы и составил соответственно 0,2; 0,4; 0,5%[44].

Одновременно с Законом от 2 ноября 1989 г. была введена в действие ст. 7 принятых 13 ноября 1989 г. Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о судоустройстве, которая установила: «Граждане СССР имеют право на судебную защиту от неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, а также от любых посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество, иные права и свободы, предусмотренные Конституцией СССР, Конституциями союзных республик, Конституциями автономных республик и советскими законами. Иной порядок защиты прав и законных интересов граждан может быть установлен только законами Союза ССР и союзных республик».

Далее право на судебную защиту стало регламентироваться практически в каждом документе, касающемся основных прав и свобод личности. В Декларации прав и свобод человека, принятой Съездом народных депутатов СССР (вступила в действие с 17 сентября 1991г.) в ст. 22 было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, а в ст. 2 Декларации было указано, что ее положения имеют прямое действие и обязательны к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами. Эта Декларация применялась в качестве законодательного акта - по существу как Основной закон о правах человека[45].

Новая редакция ст. 63 Конституции Российской Федерации 1978 г. установила, что каждому гарантируется судебная защита прав и свобод, а также право на юридическую помощь; решения и деяния (т. е. не только действия, но и бездействие!) должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права гражданина, могут быть обжалованы в суд. Эти изменения Конституции введены в действие со дня опубликования - с 16 мая 1992 г. В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г, введенной в действие с 25 декабря 1993 г., эта норма также сохранена в несколько уточненной редакции.

Право на судебную защиту провозглашено ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Местоимение «каждому» означает, что право на защиту обеспечивается любому лицу: работающему в государственном, общественном, частном, смешанном или ином предприятии, нигде не работающему, пенсионеру, военнослужащему, студенту, школьнику, лицу, находящемуся под следствием или судом либо уже отбывающему наказание, имеющему постоянное место жительства или скитающемуся и т. д.

Данное право принадлежит и гарантируется иностранцам, а также лицу без гражданства. Причем защите подлежат любые права и свободы, в каком бы документе они ни были закреплены - в Конституции, отраслевых законах, других нормативных или индивидуальных правовых актах. Это следует из смысла ч. 1 ст. 55 Конституции, установившей, что сам факт перечисления в Конституции основных прав и свобод не должен толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, право на судебную защиту имеет универсальный характер, оно не знает никаких исключений.

В интересах лица могут выступать и различные правозащитные организации, однако они не могут обратиться в суд по собственной инициативе[46]. Для судебной защиты нарушенных прав необходимо непосредственное участие самого пострадавшего. Также, согласно статье 27 Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших[47].

Конституционно гарантированное право на судебную защиту выступает в виде правоотношения, на одной стороне которого находится лицо, обратившееся за защитой, а на другой - суд, обязанный рассмотреть жалобу этого лица и принять законное и обоснованное решение[48].

Оценивая особую роль судебной защиты прав и свобод человека в любом развитом обществе, следует отметить, ряд моментов.

Во-первых, судебная власть является независимым и беспристрастным арбитром между лицом, заявляющим о нарушении его прав и государственной властью. Данные качества суда позволяют ему выполнять роль гаранта соблюдения основных прав и свобод личности. По образному выражению В. Савицкого – это уже «не робкий спор униженного просителя с всесильным хозяином служебного кабинета, а открытое состязание равноправных участников судебного разбирательства»[49].

Во-вторых, особенностью судебной защиты является ее высокая эффективность, обусловленная независимостью суда от всяких органов и влияний и наличием особой процедуры и особых принципов его деятельности. Независимость суда, отсутствие у судей ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех доказательств - общепризнанные достоинства судебной процедуры.

В-третьих, обязательность исполнения судебного акта и существование юридических механизмов его принудительного исполнения, повышают эффективность судебной защиты. Правоприменительная деятельность суда носит авторитарный характер, но именно поэтому акты судебной власти способны обеспечить защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, право на судебную защиту является гарантией в отношении всех конституционных прав и свобод[50].

Касаясь самого понятия - судебная защита прав и свобод человека и гражданина, - следует иметь в виду то значение, которое имеет суд в защите Конституции Российской Федерации и всего конституционного строя, в которой закреплены и которыми обусловливается реальное содержание и гарантии этих прав и свобод. Защищая права, свободы и законные интересы человека от любого произвола, судебная власть решает важнейшую задачу социального регулирования. Выполняя главные свои функции в осуществлении правосудия и организации судебного контроля за другими ветвями власти, судебная власть реализуется как сила, защищающая человека, его права и свободы, как от необоснованных посягательств других лиц, так и от посягательств государства с той целью, чтобы деятельность демократического правового государства, все его функции были ориентированы на обеспечение прав и интересов личности, на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[51].

Особое значение права на судебную защиту В.М. Жуйков объясняет тем, что данное право никакой угрозы основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства представлять не может, поэтому оно и не может быть ограничено. Кроме того, «право на судебную защиту Конституция Российской Федерации закрепляет не в качестве самого по себе, как другие права, например как право на жизнь, на личную неприкосновенность, на свободу передвижения, а в качестве гарантии всех прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 46), поэтому ограничение этого права означало бы ограничение федеральным законом действия положений ст. 46 Конституции Российской Федерации, что является недопустимым в силу верховенства Конституции Российской Федерации над всеми иными нормативными правовыми актами»[52]. Как отметил в Постановлении № 9-п от 28 мая 1999 г. Конституционный Суд РФ, ни одна из целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в связи с возможностью ограничения Федеральным законом прав и свобод человека и гражданина «не может оправдать ограничение основного права на судебную защиту, являющегося гарантией всех других прав и свобод»[53].

Судебная защита - одно из необходимейших условий правовой защищенности личности, характеризующееся предоставлением лицу широких конституционных прав и наличием эффективного механизма их правовой защиты, это универсальный правовой механизм, обеспечивающий реализацию лицом его прав и свобод и их эффективное восстановление.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции. Только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей, и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом. «Указанные конституционные положения о прерогативах судебной власти, по сути, являются фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве и в то же время составляют основу правового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности»[54].

Конституционный Суд, как и любой судебный орган в Российской Федерации, обязан в своей деятельности способствовать охране и восстановлению прав личности от ущемления их со стороны кого бы то ни было.

Для того чтобы гражданин мог непосредственно прибегнуть к помощи Конституционного Суда при защите своих прав и свобод, в законодательстве, регулирующем порядок организации и деятельности этого органа, должен быть закреплен соответствующий правовой механизм, позволяющий личности реализовать свое конституционное право на судебную защиту и с помощью Конституционного Суда. Этот механизм служит средством (формой) реализации конституционного права на судебную защиту. Таким средством, на наш взгляд, является институт жалобы гражданина или объединения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации.

Индивидуальная или коллективная жалоба граждан или их объединений в Конституционный Суд Российской Федерации - это один из видов обращений граждан в государственные органы.

Конституционное право граждан на обращение является одним из ведущих социально-политических прав граждан России и закреплено в отечественном праве, начиная с 1977 года. Оно является важным инструментом охраны прав граждан, одной из организационно-правовых гарантий их защиты[55].

Само понятие «обращение гражданина» появляется в Преамбуле Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в редакции от 4 марта 1980 года) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». «Обращения гражданина в государственные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства»[56].

Термин «обращение» применяется не только для обозначения действий граждан по отношению к органам законодательной и исполнительной власти. Широко распространено понимание искового заявления в гражданском или арбитражном процессе как обращения в суд с требованием о защите прав и законных интересов. Кроме того, многие авторы определяют обжалование в суд действий и решений должностных лиц и государственных органов как один из видов обращений граждан[57].

Как отмечают В.О. Лучин и О.Н. Доронина, в российской юриспруденции обращения граждан традиционно рассматривались с позиции теории управления в качестве одной из форм обратной связи между государственными органами и гражданином как членом общества, служащей каналом передачи информации от объекта управления к субъекту управления. Однако жалобы и, отчасти, заявления, кроме некоторой информации, содержат также требование гражданина о реализации или восстановлении его субъективных прав, адресованное государственным органам или должностным лицам. Целью таких обращений является не только участие гражданина в управлении делами государства и общества путем предоставления конкретной информации органам государственной власти, но и обеспечение реализации и зашиты его субъективных прав и законных интересов[58].

Большинство исследователей отмечают, что право на обращение имеет двоякое значение и может рассматриваться:

1) как форма реализации гражданином права на участие в управлении государством посредством подачи обязательной для рассмотрения гражданской инициативы, с перспективной целью нормативного или организационного решения органом власти общественно-значимого вопроса;

2) как установленный законом способ защиты прав и свобод человека и гражданина посредством направления заявлений и жалоб в органы исполнительной или судебной власти[59].

В итоге, право на обращения можно представить как форму реализации права на участие в управлении государством, как способ защиты иных субъективных прав и свобод человека и гражданина. В общем, право на обращение - это возможность индивида обращаться в тот или иной орган государства и получать на свое обращение определенный ответ (последнее, с точки зрения формы и содержания, охватывает два предыдущих).

Важнейшие функции права на обращение, - пишет Т.Я. Хабриева – это предоставление гражданину возможности защищать свои права и законные интересы и участвовать в управлении делами государства. В то же время обращение представляет собой и фактор совершенствования работы всего государственного аппарата и выработки им правильных решений - еще один ресурс административной реформы, пока еще не востребованный. Обращения помогают государственным структурам осуществлять более тесную связь с гражданами, учитывать их опыт, отношение к тем или иным вопросам государственной и общественной жизни[60].

Во всех случаях право на обращения будет совершенно по-разному взаимодействовать с остальными субъективными правами и свободами человека и гражданина:

- как способ реализации субъективного права;

- как форма защиты субъективного права;

Таким образом, понятие «обращение гражданина в государственные органы» является родовым по отношению к заявлениям, жалобам, предложениям, сигналам, адресованным в органы законодательной и исполнительной власти, а также к исковым заявлениям и жалобам в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

Под обращением гражданина в государственные органы следует понимать правомерное действие, состоящее в предъявлении в определенном законом порядке требований об осуществлении и охране его субъективных прав и законных интересов, а также с целью участия в управлении делами государства и общества[61].

Исследования проблем осуществления гражданами права на подачу обращений рассматривают обращения как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц[62]. Право граждан на обращение и право граждан на информацию - тесно взаимосвязаны. Получение гражданами информации от органов и должностных лиц возможно только путем подачи ими обращений, как письменных, так и устных. Таким образом, право на обращение является одной из конституционных гарантий и в то же время механизмом реализации права граждан на информацию. Вместе с тем, следует оговориться, что получение информации, с одной стороны, не является основной целью обращения граждан, а с другой - право граждан на информацию реализуется не только путем обращений, но и иными способами: в ходе межличностного общения, через средства массовой информации, путем изучения общедоступных информационных источников и т.п.[63]

Н.С. Бондарь оценивает право на конституционную жалобу не просто как отдельную правовую возможность для гражданина, а как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан Российской Федерации, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством и отмечает ряд характеристик данного права[64].

1. Соответствующие нормы Конституции Российской Федерации и Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде» предоставляют равные для каждого возможности вступать с государством в спор о праве конституционном, что является одним из основополагающих элементов характеристики России как демократического государства, признающего человека, его права и свободы высшей ценностью.

2. Право на жалобу является проявлением системного единства целого комплекса прав граждан Российской Федерации как элементов конституционного статуса.

3. Порядок реализации права на конституционную жалобу связан с существованием определенного процессуального механизма ее рассмотрения и разрешения, конституируемого на основе ряда конституционных принципов.

Право на обращение - это право гражданина (иностранца, апатрида) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, а также с жалобой, которая адресуется органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов.

Правовую основу обращений граждан составляет статья 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[65]. Формально не утратил силу Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в редакции от 4 марта 1980 года[66]. Существует Федеральный Закон от 20 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации»[67]; ведомственные нормативные правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан в соответствующие органы[68] и т. д.

Попытки принять новый общий законодательный акт об обращениях предпринимались неоднократно. Государственной Думой трижды принимался Федеральный закон «Об обращениях граждан в Российской Федерации», однако вследствие отсутствия одобрения со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ и отклонения Президентом Российской Федерации, ни одна из его редакций так и не вступила в силу.

Отдельные вопросы права граждан на обращения урегулированы Гражданским Процессуальным Кодексом Российской Федерации[69], Уголовно-процессуальным Кодексом Российской Федерации[70], Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[71]. Большое значение имеет Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[72].

Как и любое конституционно-гарантированное право человека и гражданина, право на обращение соответствует всем характеристикам конституционных прав.

Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации[73] право на обращение в равной степени предоставляется каждому, находящемуся на территории Российской Федерации, вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 17 – данное право является неотчуждаемым, то есть ни одно лицо, ни по каким основаниям не может быть лишено конституционных прав и свобод. Разумеется, данный принцип должен согласовываться как с ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации , так и со ст.ст. 55 и 56 Конституции РФ.

В-третьих, право на обращение является непосредственно действующим в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации. Иными словами закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы личности не нуждаются в дополнительном закреплении в иных нормативных документах для придания им надлежащей силы общеобязательного правила.

В-четвертых, право на обращение не подлежит незаконному ограничению (ст. 55 и 56 Конституции Российской Федерации). В общем виде этот принцип закреплен в статье 55 Конституции, которая устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Это положение дополняется ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения».

В-пятых, право на обращение гарантируется государством. Конституционно-правовые нормы, обеспечивающие данный принцип, содержаться, в частности, в ст. 2 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство берет на себя признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации подчеркивается, что в Российской Федерации не только признаются, но и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Таким образом, в соответствии с данными конституционными нормами право на обращения на территории Российской Федерации гарантируется посредством его признания, соблюдения и защиты непосредственно самим государством.

Помимо общих норм Конституции Российской Федерации и специальные нормы, посвященным рассматриваемому принципу. Так, ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации установлено, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации, в компетенцию Правительства Российской Федерации входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Безусловно, реализация права на обращения была бы в значительной степени затруднена в отсутствии подобного рода гарантий.

Наконец, гарантией от возможных нарушений данного права со стороны государства выступает ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

«В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Учитывая это конституционное положение, а также положение части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на судебную защиту его прав и свобод, суды обязаны обеспечить надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина путем своевременного и правильного рассмотрения дел»[74].

Таким образом, в обязанности судов входит своевременное и правильное рассмотрение обращений граждан. В настоящее время роль судебных органов в охране прав и законных интересов граждан значительно возросла. В частности, расширилась сфера реализации функций правосудия как средства защиты граждан от произвольных действий администрации. Вместе с тем, признавая правосудие эффективным средством реализации права граждан на обращение, необходимо заметить, что в силу объективных причин правосудие не всегда может быть признано наиболее «действенной» гарантией права на обращение.

Правосудие, отмечает Н.Ю. Хаманева, отличается от других государственных функций специфичностью метода решаемых им задач. Вместе с тем правосудие и управление, являясь разными видами государственной деятельности, наделены определенными преимуществами и недостатками в отношении друг друга.

Одно из достоинств судебных органов - значительно меньшая возможность необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Суд не зависим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные процессуальные права и обязанности. Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина в качестве полноправного участника спора[75].

Наличие судебной системы[76] и строгих процессуальных правил является важнейшей гарантией реализации права на обращение в Российской Федерации.

Основными элементами права на обращение, влияющими на его содержание (и, соответственно, на отношения с остальными субъективными правами и свободами), являются субъект права и его адресат.

В соответствии со статьей 33 Конституции России субъектами права на обращения могут быть граждане Российской Федерации. Однако следует рассматривать положения Конституции Российской Федерации не изолированно, а в совокупности с иными положениями Конституции и российского законодательства. Статья 30 Конституции Российской Федерации предоставляет иностранным гражданам и апатридам право на создание объединений и образование профсоюзов для защиты их интересов, а статьи 45 и 46 гарантируют каждому государственную и судебную защиту его прав и свобод. В связи с этим, правильнее было бы толковать статью 33 Конституции Российской Федерации не как ограничивающую право иностранцев и лиц без гражданства на обращение, а предполагающую реализацию права на обращение именно в смысле права на участие в управлении государством.

В качестве же адресата обращений выступают государственные органы и органы местного самоуправления.

Анализируя данную статью, А.А. Дворак отмечает: «непонятно, что подразумевается под правом на личное обращение. Означает ли это, что любой государственный орган должен быть доступен для дискуссии с любым гражданином по его пожеланию? Это недопустимо: в таком случае Президент Российской Федерации днем и ночью занимался бы только приемом граждан и рассмотрением их обращений»(?!)[77]. Думается, что подобные опасения несколько странны: формулировка «лично или через представителя» встречается в применении к праву на обращение во многих нормативных актах и при ее применении либо прочтении никогда не шла речь о непременном условии встречи «лицом к лицу».

В рамках рассматриваемого нами вопроса – права индивида на индивидуальную жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации, мы остановимся на особенностях права на обращение как способа защиты субъективных прав и свобод человека и гражданина.

Формы обращений различаются в зависимости от характера передаваемой в них информации, а также от органа, которому адресуется обращение. В.О. Лучин и О.Н. Доронина обращения граждан, имеющие целью защиту их прав, свобод и законных интересов, классифицируют на две группы[78].

1. Жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти по поводу нарушения законности, а также восстановления и реализации субъективных прав или охраняемых законом интересов[79]. Данное понятие сформировалось в науке административного права и процесса.

2. Исковые заявления и жалобы в судебные органы — обращения с требованиями о защите нарушенных субъективных прав и законных интересов[80]. Данная категория относится к науке гражданского и арбитражного процесса.

Заявление, как правило, не связано с имевшими место нарушениями конкретных, субъективных прав и интересов гражданина. Его предметом является возможность реализации через соответствующие органы предоставленных гражданам законных прав и свобод (например, заявление о регистрации брака, подаваемое в органы ЗАГСа). Обращение с заявлением имеет место, когда реализация прав и свобод гражданина напрямую зависит от соответствующих действий адресатов, когда без таких действий осуществление прав и свобод либо невозможно, в принципе, либо затруднительно. Таким образом, заявление выступает как просьба, обязательная к рассмотрению, а при ее обоснованности - и к принятию по ней соответствующих мер.

С другой стороны, заявление может иметь своей целью и информирование адресатов о различных недостатках, недочетах, злоупотреблениях[81].

Жалоба - это обращение гражданина по поводу нарушенных прав, свобод или законных интересов. Предметом жалобы является просьба дать оценку действиям (бездействиям) или решениям органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, а также физических лиц с точки зрения их соответствия законодательству, а если в их результате нарушены права, свободы или законные интересы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав, свобод или законных интересов, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности, то также - принять меры к восстановлению и защите нарушенных прав. Жалоба выражает собой просьбу о защите прав и интересов субъекта обращения или лиц, которых он представляет.

Законом РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Административное обжалование в ряде случаев может быть невозможным по организационным причинам, поскольку по положениям Конституции Российской Федерации и действующего законодательства не все государственные органы, в том числе органы государственной власти субъектов Российской Федерации, связаны отношениями административной подчиненности.

Обязанность рассматривать обращения граждан, возложена на каждый суд, входящий в судебную систему страны. Обращение в судебные органы или их должностным лицам может иметь формы, как заявлений, так и жалоб. Как правило, обращения в судебные органы преследуют две цели. Во-первых, это обращения, подаваемые в связи с реализацией судом функции правосудия. Порядок подачи и рассмотрения обращений первой группы регламентируется специальными (в основном кодифицированными) нормативно-правовыми актами, регулирующими соответствующий вид судебного производства: уголовное, гражданское, арбитражное, административное и конституционное. Такие обращения могут реализовываться в форме заявлений, в том числе в форме ходатайств (исковое заявление, заявление об отводе судьи, ходатайство об истребовании дополнительных доказательств и т.п.), однако в основном - это жалобы граждан, подаваемые в суд с целью защиты прав и свобод. В рассмотрении судом жалоб ярче всего проявляется его правозащитная роль.

Во-вторых, это остальные обращения в судебные органы: обращения к должностным лицам суда по организационным вопросам; жалобы граждан, подаваемые в административном порядке на действия и решения работников судов, в том числе и судей и т. д. Жалобы на действия должностных лиц судебных органов, подаваемые в административном порядке (например, жалоба председателю суда того или иного уровня), отличаются по своей природе от жалоб первой группы, так как подаются за рамками судебного производства. Обращения этой категории должны рассматриваться в общем порядке, предусмотренном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[82].

Часть 2 статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и часть 1 статьи 67 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР, указывают на жалобу гражданина как на один из поводов к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации. Таким образом, обращение гражданина или объединения граждан в Конституционный Суд с индивидуальной (коллективной) жалобой представляет собой разновидность обращений граждан. Как отмечает А. Гаджиев, данное обращение в полной мере может расцениваться как частный случай реализации конституционного права на обращение в государственные органы[83]. Вместе с тем, право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (пусть с соблюдением всех необходимых для этого формальностей), а равно - обязанность Конституционного Суда Российской Федерации в случае принятии жалобы гражданина к производству вынести по ней определенное решение – это и гарантия права граждан Российской Федерации на обращение.

Анализируя роль Конституционного Суда Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина и особо выделяя его правозащитную функцию как непосредственно вытекающую из концепции правового государства, конституционного принципа приоритета прав и свобод, мы находим подтверждение этому и в норме нового Закона. Так, в ч. 3 ст. 43 Конституции России - об отказе в принятии обращения к рассмотрению - особо оговаривается: «В случае если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан»[84]. Смысл данной оговорки состоит в том, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и свободы были восстановлены, в признании конституционного принципа приоритетности прав и свобод человека в качестве высшей ценности.

Удельный вес в решениях Конституционного Суда занимают постановления и определения, касающиеся прав и свобод человека. Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации целый ряд положений бывшего Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации и других законов Российской Федерации, сориентировав тем самым и законодательную власть, и судебные органы на наиболее последовательную реализацию принципов и норм Конституции Российской Федерации, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Одним из примеров осуществления функции судебного контроля за состоянием и уровнем конституционности в стране, что предполагает в первоочередном порядке защиту и гарантирование основных прав и свобод человека и гражданина, является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, в котором Конституционный Суд Российской Федерации выявляет конституционные прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. «Это согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционЭто согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, и предопределяет значение судебных решений, имеющих обязательный характер и постановляемых именем Российской Федерации (статьи 10 и 11, часть 1 Конституции Российской Федерации), для установления оснований применения мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы»[85].

Осуществляя свои полномочия, Конституционный Суд Российской Федерации выполняет функции охраны Конституции Российской Федерации. Он служит, согласно закону, цели защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны[86].