Тема 4. Общественный выбор.

 

1. Нерыночное согласование предпочтений. Механизм согласования предпочтений потребителей социальных благ.

 

Понимание природы провалов рынка, общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль го­сударства в рыночной экономике и оценивать фактическое по­ложение дел в общественном секторе с точки зрения принци­пов экономической теории. Однако ответ на вопрос, как дол­жен функционировать общественный сектор, обычно не во всем совпадает с ответом на вопрос, как он функционирует на прак­тике.

Очевидно, что этот сектор — не просто механизм, способный трансформировать ресурсы в общественные блага в соответствии с запросами потребителей. Он представляет собой прежде всего особую сферу деятельности людей, у каждого из которых имеют­ся собственные интересы и предпочтения. Стратегия развития общественного сектора формируется на основе политических ре­шений, а они, очевидно, могут в большей или меньшей степени соответствовать принципам экономической эффективности и справедливости.

Изучение политической жизни общества составляет, разуме­ется, предмет политологии, а не экономической науки. Однако экономика общественного сектора не может оставить в стороне влияние политических процессов на перераспределение и алло­кацию ресурсов этого сектора. Первостепенный интерес для нее представляет, в частности, понимание причин, в силу ко­торых решения, касающиеся общественного сектора, бывают неоптимальными, а также возможностей корректировки таких решений.

Эта проблема имеет две стороны. Необходимо проанализиро­вать, во-первых, возможность достижения в общественном сек­торе относительно устойчивого баланса разнонаправленных ин­тересов, подобного тому, который обеспечивается в состоянии равновесия на конкурентном рынке. Во-вторых, важно понять, почему такая возможность не полностью реализуется, даже если она существует.

Нерыночное согласование предпочтений

Поскольку государство берет на себя аллокацию ресурсов об­щественного сектора, уместно задуматься об изъянах государства, которые должны соотноситься с изъянами рынка; ведь и в обще­ственном секторе, как и на рынке, ресурсы не всегда использу­ются идеально. Причем в обоих случаях дело нельзя свести к слу­чайным просчетам или злоупотреблениям. Изъяны рынка, как известно, определяются объективными условиями заключения сделок. Изъяны государства, видимо, коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с по­мощью политического механизма. Изучение таких процессов с по­зиций экономической науки составляет предмет теории общест­венного выбора.

Экономист не пытается предложить исчерпывающее описа­ние подобных процессов. Его задача заключается прежде всего в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения в конечном счете принимаются людь­ми, максимизирующими значения своих функций полезности.

Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индиви­дуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альт­руистического поведения. Для некоторых индивидов выполне­ние общественного долга либо власть и престиж вполне способ­ны служить более весомыми аргументами функции полезности, чем материальные блага. Как бы то ни было, не замечая собст­венных интересов лиц, принимающих решения, не удалось бы избежать уподобления государства техническому устройству и понять, почему позиции представительных органов не всегда в точности отражают предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов не сводятся к буквальному осуществлению программы победившей на выборах партии.

Одни и те же люди и организации способны по-разному вес­ти себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монопо­лии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций эконо­мического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью опре­деляют поступки отдельного человека.

Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяс­нять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секто­ре, а с другой — находить пути улучшения его институционально­го устройства.

Общественный сектор: потребители и поставщики

Рыночный механизм приводится в действие прежде всего не­совпадающими интересами продавцов и покупателей. И те и дру­гие в принципе стремятся максимизировать значения своих функ­ций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает макси­мизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить по­требителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наи­более устраивающего его набора благ, а ограничение — денежная сумма, которой можно распорядиться.

Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо прежде всего зафикси­ровать тот факт, что участники рыночных процессов — не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерения­ми и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия моти­вов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устой­чивые интересы, формирующие логику экономического пове­дения.

Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сек­тора происходят главным образом не на рынке, а в сфере госу­дарственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет спо­собы и степень влияния на позицию государственных органов.

Рядовой потребитель общественных благ выражает и защи­щает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является ре­шающей, подобно тому как рыночная система в принципе обес­печивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыноч­ной системе зависит от распределения доходов, а также от нали­чия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспреде­лительные процессы. Если же политическая демократия отсутст­вует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы не­посредственного воздействия большинства потребителей его ус­луг.

Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью ме­ханизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы — это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти воз­можности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование — сте­пенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересова­ны в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей сущест­венно влиять на решения других.

Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осу­ществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздейст­вия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увели­чением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэ­тому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтере­сован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его соб­ственными. Однако обычно он не имеет ни возможности, ни осо­знанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями.

В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель за­интересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, мо­жет добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих рав­ных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по срав­нению с другими долю затрат.

Покупатель частного блага стремится получить наиболее пол­ную информацию о его потребительских свойствах и альтерна­тивных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, дей­ствуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступа­ет рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно ис­пользовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствую­щий исход общественного выбора.

Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в рас­чете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка то­вара стоимостью свыше 1 млн руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обо­снованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн избира­телей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 трлн руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыду­щем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная эко­номия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя.

Пусть для получения адекватной информации нужно затра­тить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т.п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы, по-видимому, затратить довольно зна­чительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяс­нить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы при­влечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально по­влиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплатель­щика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего проявит пассивность. По-иному способны вести себя главным образом те, кем движет либо исключительно сильная альтруисти­ческая мотивация, либо специальный интерес (последнее отно­сится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта).

Итак, довольно часто возникают ситуации, когда с точки зре­ния индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информа­ции, которая, возможно, способствовала бы более обоснованно­му общественному выбору. В этом состоит феномен рационально­го неведения избирателей. При прочих равных условиях оно про­является тем сильнее, чем больше число участников выбора.

Причина рационального неведения состоит в том, что выго­ды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с по­лучением и распространением информации, достается лишь не­большая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллион­ная). За рациональным неведением стоит проблема «безбилетни­ка». Информация, касающаяся общественных благ, сама являет­ся общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оп­равдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках кол­лективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы.

При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скры­вать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка до­стичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообло­жение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинте­ресованности в получении конкретных общественных благ. Тог­да, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полез­ность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане.

Нежеланием тратить много времени и сил на детальное озна­комление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтере­сованность большинства избирателей в частом проведении рефе­рендумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщи­ков в повседневном решении конкретных проблем обществен­ной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно не­больших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике.

Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид в то же время предпочитает уполномо­чивать парламентариев, членов муниципалитетов и т.п. прини­мать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь зна­чимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не ме­нее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход.

Обычно потребители общественных благ, действуя в роли из­бирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т.п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах вы­бора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных во­просов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в фор­ме предвыборных программ, а затем принимать детальные реше­ния, в частности утверждая бюджет, и контролировать их испол­нение — функция профессиональных политиков.

Они выступают посредниками между избирателями и обще­ственным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающих­ся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожела­ния и, более того, взять на себя ответственность, с одной сторо­ны, за их конкретизацию, а с другой - за определение некоторой обшей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются чет­костью.

Политиков, предлагающих «пакеты» решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те и другие вынуждены ориентироваться на конъ­юнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предпола­гает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика — стремление полунить как можно больше голосов избирателей.

Отдельный политик способен в той или иной мере противо­стоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрас­тий, долговременных планов или просто недостаточной инфор­мированности. Однако, подобью тому как максимизация прибы­ли представляет собой доминанту предпринимательской актив­ности (притом что, по-видимому, ни один конкретный предпри­ниматель не использует исчерпывающим образом резервы увели­чения прибыли), борьба за голоса избирателей — это общая тен­денция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъ­юнктуре, вытесняются конкурентами.

В принципе это соответствует интересам потребителей (изби­рателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъ­юнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение име­ют, например, частота и способы проведения выборов, процеду­ры определения победителей и т.п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокраща­ющих текущее потребление, но способствующих стабильному эко­номическому росту и развитию общественного сектора в буду­щем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор.

Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государст­венного аппарата. Его служащие являются работниками общест­венного сектора. Рациональное поведение любого работника пред­полагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководи­тели и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и вместе с тем определенную сво­боду в истолковании этих задач.

Механизм голосования

Как избиратели, так и члены представительных органов при­нимают решения с помощью голосования. Более того, совеща­ние, проводимое в органе исполнительной власти, также подра­зумевает своего рода подачу голосов за различные варианты ре­шения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае не­равноценны, но то же имеет место, например, на собрании акци­онеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций.

Голосование — достаточно универсальная модель коллектив­ного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голо­сования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в пос­леднюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определя­ется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества.

Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой -- по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спро­са-предложения. Механизм голосования — это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосо­вания справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе.

Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно от­носительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное боль­шинство; имеются примеры решений, для принятия которых тре­буется общее согласие (отсутствие голосов против) и т.д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек — один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избира­тельное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день существует ценз оседлости.

Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим обществен­ный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства?

Чем большая дом голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие из­менения в общественном секторе. Так, если для введения либо от­мены налога требуются две трети голосов, налоговая система об­наруживает большую стабильность, чем если процедура допуска­ет принятие решений простым большинством.

Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инер­ционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как прави­ло, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких круп­ных мероприятий, как приватизация или национализация, прак­тически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной си­туации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвое­временное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точ­но так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее.

При одном и том же распределении мнений сторонники суще­ствующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. По­скольку принятие решений на основе общего согласия соответст­вует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время ради­кальная приверженность быстрым изменениям обычно предпола­гает признание приоритета активного меньшинства перед большин­ством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными ин­тересами, однако подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя.

Признание позиции большинства точкой зрения всего обще­ства в целом соответствует утилитаристской установке и готов­ности к умеренным изменениям.

Принцип один человек — один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающих­ся общественного сектора, воспринимается ныне как естествен­ное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безого­ворочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, напри­мер, принципы голосования, характерные для акционерных об­ществ. Рассматриваемый принцип имеет в конечном счете эти­ческую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опро­вергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки.

Итак, на общественный выбор влияет не только распределе­ние предпочтений между голосующими, но и процедура приня­тия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими — как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особен­ностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспре­делительные решения она делает наиболее вероятными.

Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится, оче­видно, к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются неуниверсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Од­нако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для приня­тия других. В общем случае неуниверсальные процедуры непри­емлемы.

Между тем при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Так, если из двух кандидатов на госу­дарственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультат­ными. Строго говоря, даже простое большинство может не до­стигаться, если число голосующих четно или если допустимо воз­держаться от голосования.

На практике же приходится иметь дело со множеством аль­тернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в поль­зу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о реше­ниях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконеч­но. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочти­тельнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%.

Коль скоро альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голо­сующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивален­тен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, с, d, то сначала можно сравнить а и b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с c и т.д. Опреде­ление относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтерна­тиву.

Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способ­ности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равно­ценной.

Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход вы­бора между двумя первоначально существовавшими альтернати­вами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы срав­ниваются? За подобными вопросами стоит более общая пробле­ма, которая заключается в следующем. Можно ли найти универ­сальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты кол­лективного выбора для любых наборов альтернатив и индивиду­альных предпочтений участников?

Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяю­щие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обя­зательно всех устраивают, тем не менее состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свой­ствами, в силу которых именно его естественно считать выраже­нием баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий мно­жеству людей с несовпадающими предпочтениями последователь­но и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор част­ных благ на основе «голосования рублем», есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совер­шенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлека­емся от того, как распределены денежные средства между инди­видами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама тео­ретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфе­ре нерыночного совместного (коллективного) выбора?

Рациональный коллективный выбор

Ситуация, в которой устойчивый коллективный выбор не­осуществим, описывается, в частности, известным парадоксом го­лосования. Допустим, что есть три равные по величине группы избирателей или фракции парламента (I, II и III), которым пред­стоит сделать выбор из трех альтернатив, одна из которых — это, например, снижение налогов (Н), другая — увеличение расходов на оборону (О), а третья — расширение программы охраны здо­ровья (3). В табл. 4.1 представлены два из возможных профилей предпочтений. Профилем предпочтений называется описание того порядка, в котором участники выбора ранжируют имеющиеся альтернативы.

Таблица 4.1

Первый вариант	Второй вариант
I: Н,О,З Н, 0,3	I: Н, О, З
II: О,Н,З	II: О, З, Н
III: Н,З.О	III: З, Н, О

В первом варианте группа I более всего предпочитает сниже­ние налогов, менее высоко ценит усиление обороны и еще ниже — развитие здравоохранения; для группы II оборона стоит на пер­вом месте, снижение налогов на втором, а здравоохранение на третьем, для группы III важнее всего снижение налогов, потом здравоохранение, а оборона наименее привлекательна. В каком бы порядке ни ставились на голосование альтернативы Н, О, З, поддержку получит Н. Например, если сначала сравниваются О и З, то голосами I и II поддержку получает О, а затем при сравне­нии О и Н победа достанется Н за счет голосов I и III. Тот же результат будет достигнут, если сначала сопоставляются О и Н либо Н и З. Альтернатива Н будет выбрана и если решение при­нимается каким-либо иным способом (но с сохранением прин­ципа большинства), например, если сначала отсекается наименее популярная альтернатива (ею в данном случае окажется З), а по­том сопоставляются две оставшиеся.

Однако если профиль предпочтений соответствует второму варианту, возникает циклическое голосование, которое и составля­ет содержание парадокса. Если во втором варианте сравниваются Н и О, голосами I и III предпочтение отдается Н. На следующем шаге при сравнении Н и З поддержку получает З за счет голосов II и III. Однако если сравнить З и О, то преимущество достанет­ся отвергнутой в самом начале альтернативе О, после чего новый цикл сравнений приведет все к тем же неустойчивым результа­там.

В данном случае предпочтения не являются транзитивными: сначала альтернатива Н признается лучшей, чем О, затем З — лучшей, чем Н; транзитивность предполагала бы, что З лучше О, но это не так. При нетранзитивных предпочтениях процесс вы­бора может продолжаться бесконечно, не обеспечивая устойчи­вого исхода.

Если же процедура предусматривает остановку, например, после первого цикла, то возможны два случая. Либо порядок, в котором сравниваются альтернативы, выбирается случайным об­разом, и тогда результат выбора произволен, иными словами, он может оказаться разным при одном и том же распределении мне­ний и ни один из вариантов не будет иметь преимуществ перед другими. Либо порядок сравнений (в более общем случае — по­вестка дня) контролируется одним из участников (или одной из коалиций), и тогда этот участник в состоянии добиться результа­та, который он предпочитает, то есть результат поддается мани­пулированию. В обоих случаях процедуру трудно признать рацио­нальной.

Рациональным принято называть выбор, для которого характерны одновременно полнота и транзитивность. Индивидуальный потре­бительский выбор, вообще говоря, рационален: по отношению к любым двум товарам индивид способен либо предпочесть один другому, либо признать их равноценными, а если из трех товаров первый обладает большей индивидуальной полезностью, чем вто­рой, а второй — большей, чем третий, то полезность первого для индивида не ниже, чем третьего. Именно в силу рациональности потребительского выбора покупатель способен, посещая магазин, принимать устойчивые решения, а спрос на частные блага подда­ется упорядочению.

Парадокс голосования показывает, что общепринятый под­ход к осуществлению коллективного выбора, базирующийся на принципе большинства, не обеспечивает рациональности, во вся­ком случае при некоторых профилях предпочтений. Иными сло­вами, требование рациональности несовместимо для него с тре­бованием универсальности.

Нельзя ли пожертвовать требованием универсальности (то есть применимости ко всем мыслимым профилям предпочтений), выбирая процедуру, пригодную для принятия рациональных ре­шений, которые касаются общественного сектора? Существует ли какой-либо принцип, пусть непохожий на правило большин­ства, который позволял бы выполнить как условие рациональ­ности, так и условие универсальности?

При ответе на первый вопрос ясно, что если в данном кон­кретном обществе сложился консенсус по наиболее принципи­альным проблемам и расхождения взглядов в целом не очень ве­лики, то такое общество фактически не нуждается в универсаль­ной процедуре, и вероятно, что правило простого большинства будет обеспечивать в нем достижение устойчивых результатов кол­лективного выбора. Однако, когда речь идет о менее однородных обществах, особенно переживающих процессы глубоких измене­ний, а также о решении проблем перераспределения, близость позиций маловероятна.

Тем не менее рациональный коллективный выбор возможен, если рассматриваемые альтернативы удается упорядочить таким образом, что у каждого из участников имеется наиболее жела­тельная альтернатива, до достижения которой индивидуальные оценки данного участника не убывают, а после достижения - не возрастают. Иными словами, индивидуальные оценки располага­ются по линии, имеющей не более одной вершины (рис. 4-1). У каждого из участников могут быть свои «одновершинные линии» и наиболее предпочитаемые альтернативы, однако доказано, что, если профили предпочтений отвечают указанному условию, всег­да найдется процедура, приводящая к коллективному решению, которое не будет произвольным или подверженным манипулиро­ванию.

Рис. 4-1. Некоторые варианты «одновершинного» упорядочения альтер­натив.

А — альтернативы (например, величина общественных расходов), U— значение индивидуальной функции полезности.

На деле наличие одной вершины естественно, когда индивид определяет свою позицию по отношению к отдельному общест­венному благу. Но если голосование проводится по целым «паке­там» решений, а выбор приобретает многокритериальный харак­тер, одновершинное упорядочение не всегда достижимо. Следо­вательно, для обычных выборов представительных органов не обязательно существует такая процедура голосования, которая при любом практически возможном распределении индивидуальных предпочтений обеспечивала бы устойчивый результат.

Иногда «пакеты» могут создаваться неявным образом. Пусть, например, относительно состоятельный индивид решает, какой уровень общественных расходов на образование для него прием­лем. Поскольку расходы производятся за счет налогов, он, по сути, принимает во внимание два разных критерия: масштаб и качество образовательных программ, с одной стороны, и уровень налогообложения, с другой. Наиболее предпочтительным для него может оказаться сравнительно низкий уровень расходов на об­щественные школы (рис. 4-2), соответствующий низким нало­гам, поскольку лично он способен приобретать для своих детей услуги частной школы. В этом случае он принимает во внимание преимущественно второй критерий. Но если общественные рас­ходы (а с ними и налоги) независимо от позиции данного инди­вида, окажутся высокими, у него может найтись своего рода ре­зервный вариант действий.

Учитывая, что с ростом затрат на общественные школы каче­ство обучения в них улучшается, а с увеличением налогов у инди­вида остается меньше свободных средств, он может при уровне расходов отказаться от услуг частной школы. Теперь уже он непосредственно заинтересован в дальнейшем повышении качества работы общественных школ, а потому может выступить за увеличение расходов до величины которой соответствует вто­рая вершина на рис. 4-2.

 

Рис. 4-2. Отношение индивида к расходам на образование. Е- величина расходов, U- значение индивидуальной функции полезности.

Итак, процессы принятия коллективных решений в рамках ре­ального общественного выбора не всегда можно свести к ситуаци­ям, когда предпочтения индивидов поддаются «одновершинному» упорядочению. Приходится поэтому возвратиться к вопросу о со­вместимости рационального выбора с универсальностью проце­дуры. Ответ дает теорема о невозможности, доказанная К. Эрроу. Согласно теореме, не существует процедуры, которая отвеча­ла бы одновременно двум указанным требованиям и двум другим условиям, также представляющимся естественными, если только отсутствует «диктатор», иными словами, если ни один индивид не имеет права единолично принять окончательное решение не­взирая на мнения остальных. Формулировка теоремы Эрроу и схема ее доказательства даны в приложении.

Говоря упрощенно, теорема о невозможности обнаруживает, что при любой процедуре выбора, если он на деле является коллек­тивным (отсутствует «диктатор»), могут найтись такие профи­ли предпочтений, для которых не существует устойчивого, не под­верженного манипулированию исхода голосования.

С этой точки зрения коллективный выбор более уязвим, чем индивидуальный. Отсутствие коллективного решения, которое не было бы произвольным или манипулируемым, тем вероятнее, чем значительнее, во-первых, несходство индивидуальных позиций и конфликты интересов и, во-вторых, разнородность вопросов, явно или неявно заключенных в одном «пакете», и множественность применяемых критериев.

Медианный избиратель и коалиции

Рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей. Ее удается найти, как правило, придерживаясь центральной части полити­ческого спектра.

Рис. 4-3

Пусть имеется некоторая совокупность альтернатив, располо­женных на одной шкале (рис. 4-3). Это могут быть, например, разные величины совокупных бюджетных расходов или парамет­ры какой-либо конкретной бюджетной программы. Допустим, что обозначенные буквами точки отмечают альтернативы, каж­дая из которых наиболее предпочтительна для одного из семи голосующих индивидов (или семи одинаковых по численнос­ти групп избирателей). Если из трех политиков один защища­ет альтернативу А, второй Д, а третий Г, то на выборах, прово­димых в несколько туров (вариант попарного сравнения), первый окажется явно неконкурентоспособным, а второй в конечном сче­те уступит третьему.

Преимущество третьего политика в том, что его позиция со­впадает с точкой зрения медианного избирателя, по обе стороны от которого на шкале находится по равному числу альтернатив, поддержанных другими избирателями. Заметим, что позиция ме­дианного избирателя не обязательно расположена точно в центре шкалы; важно, чтобы он занимал срединное положение среди участников голосования. В этом случае ему обеспечена возмож­ность коалиции по крайней мере с половиной остальных избира­телей, а значит, одобренная им альтернатива получит большин­ство голосов.

В самом деле, при сравнении Г с Д все, кто находятся «левее» Г (это сторонники позиции А, Б, В), поддержат Г, а при сравне­нии Г с А в коалицию с «медианным избирателем» вступят все, кто находятся от него «справа» (Д, Е и Ж) и, быть может, также Б и В. Последнее уже зависит от соотношения «расстояний» по шкале от этих точек до А и Г.

Определяющая роль «медианного избирателя» — реальная и весьма важная тенденция политической жизни и развития обще­ственного сектора. Особенно она заметна в стабильных, сравнительно однородных обществах. Для них характерны, в част­ности, поочередные победы на выборах двух-трех умеренных партий, программы которых расходятся примерно в тех же пре­делах, в каких могут колебаться предпочтения «медианного из­бирателя».

Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вмес­те с тем поставить вопрос, почему ориентация на «медианного избирателя» не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело прежде всего в том, что при оценке предвыбор­ных программ и документов, выносимых на референдумы, исче­зает возможность расположить варианты на единой шкале и ука­зать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о «па­кетах» решений и многокритериальном выборе.

Вернемся к описанному выше парадоксу голосования. Пусть имеется профиль предпочтений, представленный в правой части табл. 4.1, и две партии, борющиеся за голоса избирателей. Найти устойчивую медианную позицию невозможно, поскольку аль­тернатива Н отличается от З и О прежде всего по критерию общей величины бюджетных расходов, а З и О различаются совсем по другому критерию, а именно по направлениям расхо­дов.

Допустим, что одна из партий решила объединить требования З и О и выступить за существенный рост бюджета, а вторая под­держивает требование снижения налогов. Исход голосования не ясен, поскольку вторая и третья группы избирателей готовы за­щищать решения, отвечающие их специальным интересам, но совместимость их позиций не очевидна. Так, избиратели третьей группы согласны участвовать в дополнительном финансировании здравоохранения, но укрепление обороны для них совершенно не привлекательно. Между тем «пакету», включающему З и О, по-видимому, соответствуют гораздо большие издержки, чем од­ной только альтернативе З. Поэтому не исключено, что третья группа предпочтет коалицию с первой. Все зависит, с одной сто­роны, от конкретных величин издержек, а с другой — от интен­сивности предпочтений. Вопрос в том, настолько ли сильно стрем­ление отстоять альтернативу З, чтобы платить за это еще и стои­мость О.

Если альтернативы располагаются по одной шкале и имеется только один критерий выбора, конфигурация потенциальных ко­алиций предопределяется положением «медианного избирателя». Интенсивность предпочтений при этом не принимается во вни­мание, так как различия в интенсивности сами по себе предпола­гают по крайней мере еще одну шкалу. На ней могут откладываться, например, денежные суммы или время, которые каждый избиратель или группа готовы затратить ради утверждения своей позиции.

Допустим, что избиратель, защищающий альтернативу Д (рис. 4-3), настолько заинтересован в ее победе, что согласен заплатить крупную сумму потенциальным партнерам по коали­ции или потратить эту сумму на пропаганду своих взглядов. Пусть при этом сторонник альтернативы В имеет слабо выраженное пред­почтение, которое можно изменить. Вероятна его коалиция со сторонником Д, в результате чего Г утрачивает медианное поло­жение.

Предпосылка создания коалиции состоит в том, что альтер­нативы, расположенные на шкале АЖ, фактически рассматрива­ются избирателями не изолированно, а в более широком кон­тексте.

Существенны способность и стремление не только высказы­вать, но и активно отстаивать свои предпочтения. Те участники коллективного выбора, которые не довольствуются собственным слабым влиянием на его исход, имеют возможность завоевывать сторонников.

Существуют два основных пути решения этой задачи: во-пер­вых, повлиять на выбор тех, кто относительно индифферентен и проявляет рациональное неведение, и, во-вторых, обменяться голосами с теми, у кого имеются интенсивные предпочтения на другой шкале альтернатив. Первый путь чаще используется в от­ношении рядовых избирателей, второй находит применение во взаимоотношениях политически активных групп, парламентских фракций и т.п.

Если вторая и третья группы в нашем примере активно стре­мятся добиться принятия О и З, они могут не тратить средства на убеждение друг друга, а договориться об обмене голосами. Тогда «пакет», состоящий из О и З, получит устойчивую поддержку.

Заметим, что члены третьей группы, выступающей за разви­тие здравоохранения, вполне могут быть пацифистами. В этом случае их предпочтения на шкале оборонных расходов концент­рируются вблизи нулевой точки. Не исключено, что они не изме­нили бы своей позиции, даже если вторая группа, отстаивающая интересы обороны, затратила бы немалые средства на пропаган­ду или подкуп. Но предложение второй группы создать коалицию Для продвижения «пакета» принимается третьей группой, посколь­ку ее члены не видят другой возможности защитить программу поддержки здравоохранения. Иными словами, они жертвуют сво­ими предпочтениями на шкале оборонных расходов ради более интенсивных предпочтений на шкале расходов на здравоохране­ние. Аналогично ведет себя и вступающая с нею в коалицию вто­рая группа, с той разницей, что для нее приоритетны расходы на оборону.

Условием обмена голосами является создание «пакетов» раз­нородных проблем и дифференцированная интенсивность пред­почтений, которые участники голосования проявляют по отно­шению к различным элементам «пакета».

Каждый из путей завоевания сторонников связан с затрата­ми. Это очевидно, когда речь идет о привлечении относительно индифферентных индивидов. Однако и обмен голосами предпо­лагает, с одной стороны, трансакционные издержки (расходы на достижение соглашения и обеспечение его выполнения), а с дру­гой — издержки каждой из сторон коалиции, связанные с удовле­творением запросов другой стороны. Так, в рассмотренном при­мере активные сторонники оборонной программы соглашались вносить вклад в финансирование программы здравоохранения и наоборот.

Группы специальных интересов и погоня за рентой

Те, для кого характерны интенсивные однородные предпо­чтения, естественным образом объединяются в группы. Для каж­дой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения пред­ставляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добро­вольное участие в усилиях, необходимых для достижения резуль­тата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значи­тельнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систе­матического проведения акций в пользу общего снижения нало­гов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординирован­ные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот.

Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для дру­гих граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном слу­чае не обязательно являются денежными. Однако улучшение по­ложения индивида или группы удобно представить как увеличе­ние денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соот­ветствующих функций полезности, которые фактически имели место.

Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добива­ется смещения исхода в свою пользу, это можно считать перерас­пределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной «данью».

Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выпол­няемых им функций. Если критерии значимости сформулирова­ны четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, осталь­ные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределе­ние налогового бремени. Но если критерии не очень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае на первый взгляд, всего 0,01% налогоплательщиков, мож­но ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто пре­тендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения «упакованы» в достаточ­но многоаспектный «пакет», в целом привлекательный для боль­шинства голосующих.

Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способ­ны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении «пакета», а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, мо­жет быть, даже легче сместить коллективное решение сразу по нескольким шкалам, чем по одной.

Собственная активность и рациональное неведение осталь­ных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное ре­шение, даже если оно принимается вне «пакета» (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предме­том особого референдума). При наличии «пакета» этот шанс уве­личивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими, сама участвует в формировании «пакетов», решения могут быть очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсут­ствии пропаганды, обмена голосами и т.п.

Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирате­лей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирова­ния. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоб­бирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию со­ответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.

Дело в том, что политические деятели и государственные слу­жащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свой­ственно рациональное неведение. Так, если член парламента из­бран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересо­ван главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет де­тально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки воз­можных вариантов решения и т.д. В результате парламентарий будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Если это вли­яние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лобби­рование не всегда укладывается в такие рамки.

Коль скоро лоббирование получает распространение, оно ста­новится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несо­впадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправлен­ные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в актив­ности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные сме­щения позиций органов власти.

Конкуренция групп интересов за влияние на властные струк­туры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7.6 тыс.). Только по вопросам, имевшим непосредственное отно­шение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп.

Расходование ресурсов с целью получить от государства ис­ключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой.

Если, например, государство наделяет только одно предпри­ятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять его армии или осуществлять его импорт, это предприятие превраща­ется с помощью государства в получателя монопольного дохода. Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные орга­ны. Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали, она связана с затратами на лоббирование, рек­ламу, участие в политических кампаниях и т.п. При острой кон­куренции каждый из претендентов, реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем. В ито­ге не только эффект монополии как таковой, но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части пере­кладываются на потребителей товаров и услуг.

Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической куль­турой общества и эффективным функционированием демокра­тических институтов. Вместе с тем реальная оценка конфигура­ции этих групп и их коалиций нередко помогает понять конкрет­ные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуа­ции в общественном секторе.

 

2. Исполнительские структуры. Изъяны государства.

 

Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие кон­туры стратегии развития общественного сектора. Ее/конкре­тизация и реализация - задачи исполнительных органов влас­ти. В непосредственном распоряжении этих органов в значи­тельной мере находится то законное право принуждения, ко­торое отличает государство от других субъектов рыночной эко­номики.

В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином «бюрократия». В дан­ном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негатив­ные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные со­знательные отклонения от выполнения служебного долга. Одна­ко само положение бюрократии во многих случаях предопределяет выбор в пользу не самых эффективных из имеющихся аль­тернатив.

В то время как предприниматели ориентируются преимуще­ственно на величину прибыли, которую можно точно оценить, и даже политические деятели имеют в конечном счете количест­венно определенные критерии успеха (победы на выборах), госу­дарственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют.

В силу самого статуса исполнительной власти и специализа­ции государственного аппарата служащие редко имеют дело не­посредственно с предпочтениями избирателей во всем их много­образии. Так, звенья аппарата, ответственные за развитие здра­воохранения, не могут и не должны соизмерять значимость вы­полняемых ими функций со значимостью работы оборонного или образовательного ведомства. Их задача — обеспечить как можно лучшее состояние здравоохранения, и даже в силу одной только искренней преданности делу служащие склонны добиваться уве­личения бюджетных расходов на эти цели. Но такое увеличение отвечает и их экономическим интересам, поскольку облегчает выполнение миссии, а в той мере, в какой речь идет о росте самого аппарата и повышении окладов, расширяет возможности их продвижения по службе и укрепляет материальное положе­ние.

Аппарат исполнительных органов не только реализует приня­тые политические решения, но фактически участвует и в подго­товке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализиро­ванных государственных органов, подобно представителям групп специальных интересов, зачастую имеют значительные преиму­щества в информированности по тем конкретным вопросам, на которых сфокусировано их внимание. Это позволяет им в суще­ственной степени формировать мнения политиков. Нередко воз­никают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие од­них и тех же решений.

Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит в конечном счете от одобрения политиков и общественности. При недоста­точной ясности и объективности критериев, по которым оцени­вается работа, основную опасность может представлять не столь­ко умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько настойчивая целенаправленная критика, пусть даже она выражает позицию заинтересованного меньшин­ства и сосредоточена на частностях. В то же время те органы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных вли­ятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в слу­чае явного провала.

Допустим, что предстоит выбор между двумя системами кон­троля за состоянием окружающей среды. Одна из систем несколько надежнее другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает вли­ятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственно­го органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант.

Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, увеличение штата данного органа и расширение его полномочий. В то же время собственные профессиональные интересы и убеж­дения, а также не желание брать на себя ответственность за воз­можные сбои более дешевой системы и стремление избежать кон­фликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант.

Наряду со склонностью к расточительности для бюрокра­тии чаще всего характерно стремление к стабильности. Пред­приниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кар­динальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распо­ряжается собственными ресурсами, а с другой - результат пред­принятых усилий в случае успеха воплотится в его собственной прибыли. Государственным служащим, включая наиболее высокопоставленных, труднее предпринимать крупные инно­вации, поскольку они расходуют общественные средства и стес­нены инструкциями. Вместе с тем если нововведение прине­сет отдачу, эквивалентную, например, 1000 годовых окладов служащего, который его предложил, сам он скорее всего полу­чит лишь относительно скромную премию или очередную долж­ность.

Чем больше преимущества бюрократии в информированнос­ти и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития.

Определенную заинтересованность в экономии и нововведе­ниях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расши­рить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения. Конкуренция воз­никает, если, например, вопросами охраны окружающей среды в некоторой мере занимаются не только специализированные ор­ганы, но и органы здравоохранения. Однако оборотной стороной подобной конкуренции является нечеткое разделение полномо­чий и ответственности, а также и дублирование функций и свя­занные с ним издержки.

Изъяны государства

Изъян государства — это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости.

Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако выделяются четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе.

К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблема­ми, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие госу­дарства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. В ряде случаев общественный сектор лучше справляется с перераспре­делением информации (преодолением информационной асиммет­рии), чем с увеличением ее объема.

Между тем каждое конкретное решение, прежде чем быть при­нятым, нуждается в анализе с точки зрения возможных потерь. Там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточ­ной достоверностью прогнозировать результаты, следует, как пра­вило, воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответст­венности государства и экспансии общественного сектора.

Вторая группа факторов - это неспособность государства пол­ностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Общественный сектор - лишь одна из составных частей рыноч­ного хозяйства. Действия государства, в том числе связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может и не стремится нейтрализовать их активность, оно лишь в некото­рой мере ее модифицирует. Но, следовательно, конечные резуль­таты начинаний, которые предпринимает государство, зависят не только от него самого.

Помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является .всесильным, удается избежать иллюзии, будто для лю­бого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий.

Третья группа связана с несовершенствами политического про­цесса. Под воздействием обстоятельств, рассмотренных в данной главе, в частности рационального неведения избирателей, при­нятия произвольных и манипулируемых решений, влияния групп специальных интересов и погони за рентой, политика государст­ва отнюдь не всегда обеспечивает даже ту меру эффективности и справедливости, которая в принципе достижима на основе до­ступной информации и фактического влияния на рыночные про­цессы.

Четвертая группа факторов касается ограниченности контроля над государственным аппаратом. Особенности положения и пове­дения бюрократии способны, как было показано, усиливать не­эффективность функционирования общественного сектора, в част­ности, вести к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат.

В силу изъянов государства на практике не удается обеспечи­вать равновесия Линдаля, а значит, при производстве общест­венных благ возникают потери эффективности. Очевидно, на­пример, что ограниченность информации, обусловленная, в част­ности, сокрытием предпочтений, препятствует достижению точ­ного соответствия между налогом и индивидуальной готовнос­тью платить за общественное благо.

Сталкиваясь с конкретным изъяном рынка, экономист имеет основание поставить вопрос о целесообразности государственно­го вмешательства и использовании общественного сектора. Од­нако, поскольку существуют изъяны государства, целесообраз­ность вмешательства не столь очевидна, а выбор его оптималь­ных форм и методов не столь прост, как могло бы показаться на первый взгляд. В то же время не оправдана и противоположная крайность: наличие изъяна государства само по себе не предоп­ределяет однозначный выбор в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка.

Для реальной экономики, не укладывающейся в рамки эле­ментарных моделей, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других. На практике редко встречаются идеальные решения. Одна­ко в любой ситуации важно выявлять все имеющиеся варианты действий. Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое реше­ние, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства.