Верховный суд Канады
[1998] 2 S.C.R. 217
…
Премьер-министр Канады обратился в Верховный суд с вопросом о допустимости отделения Квебека в одностороннем порядке.]
I. Введение
1. Данный запрос ставит перед нами важнейшие проблемы, затрагивающие самую сердцевину нашей системы конституционного правления... По нашему мнению, невозможно ответить на поставленные вопросы без рассмотрения некоторых лежащих в их основе принципов. Исследование значения и природы этих основополагающих принципов представляет собой не только академический интерес. Напротив, такое исследование имеет огромное практическое значение. Только когда принципы будут изучены и очерчены, может быть дан взвешенный ответ на сформулированные здесь вопросы...
III. Поставленные вопросы
А. Вопрос 1.
В соответствии с Конституцией Канады может ли Национальное собрание или правительство Квебека осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке?
…
3) Анализ конституционных принципов
(а) Существо принципов
49. Каковы же эти основные принципы? Наша Конституция - это писаный текст, результат эволюции, происходившей на протяжении 131 года. За этим писаным текстом стоит растянувшееся на века историческое прошлое, которое помогает в исследовании основных конституционных принципов. Принципы подкрепляют конституционный текст и наполняют его определенным содержанием: они представляют собой жизненно важные неписаные предпосылки, на которых основывается текст. Далее мы адресуемся к четырем основополагающим конституционным принципам, наиболее подходящим для рассмотрения данного запроса: федерализм; демократия; конституционализм и верховенство права; уважение меньшинства. Эти определяющие принципы функционируют совместно. Ни один из принципов не может быть охарактеризован в отрыве от других, и ни один не превосходит и не исключает действие другого...
51. Хотя рассматриваемые ключевые принципы не зафиксированы в Конституции явным образом посредством писаного положения,.. без них было бы невозможно представить себе нашу конституционну структуру...
52. Принципы помогают в толковании текста и определении сфер компетенции, рамок прав и обязанностей и роли политических институтов. Также важно, что соблюдение и уважение принципов существенно для процесса конституционного развития...
…
(с) Демократия
61. Демократия является фундаментальной ценностью нашего конституционного права и политической культуры. Хотя принцип демократии имеет институциональный и индивидуальный аспекты, он был приведен в контексте настоящего дела также в значении верховенства суверенной воли народа, в данном случае - потенциально выраженной квебекцами в пользу одностороннего отделения. Полезно будет в краткой форме представить различные аспекты принципа демократии.
62. Принцип демократии всегда наполнял определенным содержанием нашу конституционную структуру и до настоящего времени продолжает действовать в качестве важнейшей посылки, используемой при толковании. Как решил Суд большинством голосов в деле OPSEU v. Ontario [1987], «базовая структура нашей Конституции, установленной Конституционным актом 1867 года, предполагает существование определенных политических институтов, включая свободно избранные законодательные органы на уровне федерации и провинций». Из более ранних решений Суда... следует, что принцип демократии лучше всего может быть понят как своего рода основа, учитываемая в ходе своей деятельности создателями нашей Конституции и, впоследствии, избранными в соответствии с ней представителями. Возможно, именно по этой причине принцип не был явным образом сформулирован в тексте самого Конституционного акта 1867 года. Упоминание его могло показаться создателям излишним и даже глупым. Как поясняется в [одном из решений Суда], очевидно, что наша Конституция предполагает, что Канада является конституционной демократией. Уже одно это показывает значение основополагающих конституционных принципов, не упомянутых напрямую в наших конституционных текстах. Представительный и демократический характер наших политических институтов просто подразумевался.
63. Обычно демократия понимается как политическая система, основанная на принятии решений большинством. Очень важно четко понимать, что это значит... С момента создания Союза усилия, направленные на предоставление избирательного права категориям лиц, несправедливо отстраненным от участия в нашей политической системе - таким, как женщины, меньшинства и коренные жители страны, - с определенным успехом продолжают осуществляться до настоящего времени.
64. Демократия касается не только процесса управления. Напротив, демократия в основе своей связана с сущностными целями, среди которых особенно важной является развитие самоуправления. Демократия учитывает культурное и групповое своеобразие. Иными словами, суверенный народ осущствляет свое право на самоуправление через демократический процесс...
65. В институциональных категориях демократия означает, что законодательные органы провинций и федеральный Парламент избираются в ходе всенародных выборов... В индивидуальных категориях право голосовать на выборах Палаты общин и легислатур провинций и быть кандидатом на этих выборах гарантировано «каждому гражданину Канады» статьей 3 Хартии [прав и свобод, являющейся составной частью Конституционного акта 1982 года]. Исторически Суд интерпретировал демократию как процесс представительного и ответственного правления и как право граждан участвовать в политическом процессе в качестве избирателей и кандидатов...
66. Безусловно, демократия обозначает суверенную волю народа. Однако такое обозначение должно рассматриваться с учетом других институциональных ценностей, имеющих отношение к данному запросу. Например, связь между федерализмом и демократией означает, что в Канаде может существовать различное равно легитимное большинство в разных провинциях и на федеральном уровне. Как выразитель демократического мнения ни одно большинство не является более или менее «легитимным», чем другое, однако последствия [выражения мнения] будут варьироваться в зависимости от ситуации. Федеральная система власти позволяет разным провинциям осуществлять политику, отвечающую специфическим интересам жителей данной провинции. В то же время Канада в целом также представляет собой демократическое сообщество, граждане которого ставят и достигают цели общенационального масштаба посредством федеральных властей, функционирующих в рамках своей компетенции. Задача федерализма заключается в предоставлении гражданам возможности одновременно участвовать в действиях разных коллективов и преследовать определенные цели как на уровне провинций, так и на федеральном уровне.
67. Согласие управляемых - это ценность, базовая для нашего понимания свободного демократического общества. Вместе с тем, демократия в полном смысле слова не может существовать в отсутствие принципа верховенства права. Именно право создает рамки, в которых «суверенная воля» должна выявляться и осуществляться. Чтобы сохранять легитимность, демократические институты должны, в конечном счете, оставаться в рамках правовых основ. Это значит, что они должны допускать участие народа во власти и ее подотчетность народу через публичные установления, созданные Конституцией. Равным образом, система правления не может выжить, сохраняя приверженность только праву. Политическая система должна также располагать легитимностью, и в нашей политической культуре это означает необходимость взаимодействия между принципом верховенства права и принципом демократии. Система должна быть в состоянии отражать стремления людей. Но... было бы серьезной ошибкой отождествлять легитимность только с «суверенной волей» или правилом большинства, исключая другие конституционные ценности.
68. Наконец, мы подчеркиваем, что функционирование демократии требует продолжающегося процесса обсуждения. Конституция устанавливает полномочия демократических легислатур и ответственных перед ними исполнительных органов, «опирающихся в конечном счете на общественное мнение, складывающееся в ходе дискуссии и обмена мнениями» [Saumur v. City of Quebec, 1953]. И на уровне федерации, и на уровне провинций необходимость создать большинство по самой своей природе обусловливает потребность в компромиссах, переговорах и обсуждениях. Никто не является монопольным источником истины, и наша система основывается на убеждении в том, что на рынке идей лучшие решения общественных проблем будут преобладать. С неизбежностью будут раздаваться и мнения несогласных. Демократическая система правления должна рассматривать эти мнения и искать способы признать и учесть их в законах, по которым живут все члены общества.
69. Конституционный акт 1982 года выражает этот принцип, предоставляя право инициировать пересмотр Конституции каждому участнику Союза. На наш взгляд, существование такого права накладывает на участников Союза корреспондирующую обязанность участвовать в конституционных дискуссиях для того, чтобы выявить и учесть демократическое выражение стремления к изменениям в других провинциях. Эта обязанность неотъемлема от принципа демократии, являющегося фундаментальным основанием нашей системы правления.
(d) Конституционализм и верховенство права
70. Принципы конституционализма и верховенства права - это корень нашей системы правления... На самом базовом уровне верховенство права дает гражданам и резидентам страны возможность жить и устраивать свои дела в стабильном, предсказуемом и упорядоченном обществе. Оно обеспечивает индивидам защиту от произвола государства.
71. [В своих решениях Суд выделил элементы принципа верховенства права. Во-первых, верховенство права означает, что право выше актов и правительства, и частных лиц. Во-вторых, верховенство права требует создания и поддержания системы позитивных законов, сохраняющих и охватывающих более общие принципы нормативного порядка. В-третьих, осуществление любых публичных полномочий должно находить свой конечный источник в правовой норме, то есть отношения между государством и индивидом должны регулироваться правом.] Взятые вместе, эти три аспекта образуют принцип большого конституционного и политического значения.
72. Принцип конституционализма имеет много общего с принципом верховенства права, хотя они не совпадают полностью. Существо конституционализма выражено в параграфе 1 статьи 52 Конституционного акта 1982 года, где сказано, что «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы». Проще говоря, принцип конституционализма требует, точбы любое действие властей соответствовало Конституции. Принцип верховенства права требует, чтобы любое действие властей соответствовало праву, включая Конституцию. В ряде решений Суд отметил, что в связи с принятием Хартии канадская система правления в значительной степени трансформировалась из системы верховенства Парламента в систему верховенства Конституции. Конституция связывает все власти, и федеральную, и провинций...
73. Пониманию рамок и значения принципов конституционализма и верховенства права способствует осознание того, почему конституция находится вне досягаемости простого большинства. На то есть три пересекающиеся причины.
74. Во-первых, конституция может обеспечивать дополнительную защиту основным правам и свободам личности, которые в противном случае могли бы подвергаться вмешательству со стороны правительства. Хотя демократическое правительство обычно проявляет заботу об этих правах, существуют ситуации, когда большинство может не устоять перед искушением проигнорировать основные права, чтобы достичь коллективных целей более легко или эффективно. Конституционное закрепление обеспечивает, что такие права получат должное уважение и защиту. Во-вторых, конституция может пытаться обеспечить, чтобы уязвимые группы меньшинства получили институты и права, необходимые для поддержания и развития их своеобразия против ассимилирующего давления большинства. И в-третьих, конституция может обеспечивать разделение политической власти, в рамках которого власть распределяется по разным уровням. Эта цель пострадала бы, если какой-либо из демократически выбранных уровней власти мог бы узурпировать власть других, просто осуществив свою законодательную власть с тем, чтобы предоставить дополнительные полномочия самому себе в одностороннем порядке.
75. Аргумент в пользу того, что Конституция может быть легитимно обойдена посредством обращения к голосованию большинства в ходе референдума на уровне провинции, является на первый взгляд убедительным, в значительной степени потому что он апеллирует к тем же принципам, на которых основана сама Конституция, а именно - к демократии и самоуправлению... Однако более строгий анализ выявляет, что этот аргумент необоснован, поскольку он вытекает из неправильного понимания значения народного суверенитета и существа конституционной демократии.
76. Канадцы никогда не считали, что наша система - это система простого большинства. Для нас принцип демократии, взятый во взаимосвязи с другими конституционными принципами, обсуждаемых здесь, гораздо богаче по содержанию. Конституционное правление с необходимостью основано на идее, что политические представители населения провинции имеют возможность и власть принять от имени провинции обязательство в будущем подчиняться устанавливаемым конституционным нормам. Эти нормы являются «обязательными» не в том смысле, что они отменяют волю большинства в провинции, а в том, что они определяют большинство, с которым необходимо проконсультироваться, чтобы изменить фундаментальное соотношение политической власти (включая сферы автономии, гарантированные принципом федерализма), права индивидов и права меньшинства в нашем обществе. Конечно, эти конституционные нормы в свою очередь могут быть изменены, но только в ходе процесса переговоров, который обеспечивает возможность уважения и примирения конституционно установленных прав всех сторон.
77. Таким образом вера в демократию может сочетаться с верой в конституционализм. Конституционные поправки часто нуждаются в некоторой форме реального согласия именно потому, что содержание основополагающих принципов нашей Конституции требует его. Требуя широкой поддержки в форме «усиленного большинства» для конституционных изменений, Конституция обеспечивает обращение к интересам меньшинства прежде чем предлагаемые изменения, которые могли бы затронуть их, могли быть введены.
78. Нам могли бы возразить, что конституционализм несовместим с демократическим правлением. Это был бы ошибочный взгляд. Конституционализм способствует существованию демократической политической системы, создавая упорядоченные рамки, в которых народ может принимать политические решения. Рассматриваемые правильно, конституционализм и верховенство права не противоречат демократии; скорее, они необходимы ей. Без такой взаимосвязи, политическая воля в соответствии с которой принимаются демократические решения, сама была бы размыта.
(е) Защита меньшинства
81. ... В действительности, защита прав меньшинства явным образом была важным соображением при создании нашей конституционной структуры... Принцип защиты прав меньшинства продолжает влиять на действие и толкование нашей Конституции...
4) Действие конституционных принципов в контексте сецессии
83. ... В федеративном государстве сецессия обычно означает попытку некоторой территориальной части выйти из состава федерации. Сецессия является правовым актом в той же степени, что и политическим...
84. В правовых категориях выход провинции из состава Канады означает поправку к Конституции, требующую, в силу таких обстоятельств, переговоров. Поправки, необходимые для сецессии, могут быть радикальными и далеко идущими. Некоторые комментаторы полагают, что сецессия означает изменение такого значения, которое не может считаться просто поправкой к Конституции. Мы не убеждены в такой позиции. Конечно, Конституция ничего не говорит про возможность провинции выйти из Союза, однако, хотя Конституция явным образом не разрешает и не запрещает сецессию, акт сецессии означал бы такое изменение управления канадской территорией, которое безусловно несовместимо с текущими конституционными договоренностями. Тот факт, что эти изменения были бы глубокими, или что они имели бы значение с точки зрения международного права, не отменяет их природы как поправок к Конституции Канады.
85. Конституция - это выражение суверенитета народа Канады. Во власти народа Канады, действующего посредством различных должным образом избранных и признаваемых Конституцией органов, находится осуществление любых желательных конституционных договоренностей в рамках канадской территоррии, включая, если на то будет воля, отделение Квебека от Канады...
86. «Односторонний» порядок действия имеет большое значение, и мы должны четко представлять, что понимается под этим термином. В некотором смысле любой шаг, направленный на конституционное изменение и инициированный одним субъектом, на этой стадии будет односторонним. Мы не думаем, что именно такое значение придавалось термину в заданном нам первом вопросе. Скорее, под правом на сецессию в «одностороннем» порядке понимается право осуществить сецессию без предварительных переговоров с другими провинциями и федеральной властью. Под вопросом находиться правомерность не первого шага, а итогового осуществления желаемой односторонней сецессии. При этом предполагается, что правовым основанием для такого действия является ясное выражение демократической воли на референдуме в провинции Квебек. Подобное утверждение требует от нас проверки возможного юридического влияния, если оно вообще имеется, такого рода референдума на действие нашей Конституции и на заявленную правомерность односторонней сецессии.
87. Хотя Конституция сама по себе не упоминает использование процедуры референдума, и результаты референдума не имеют четкой роли либо правового эффекта в нашей конституционной схеме, референдум без сомнений может означать демократический метод выявления взглядов электората по важным политическим вопросам в специфической ситуации. Принцип демократии, обозначенный выше, требует, чтобы явному выражению желания населения Квебека отделиться от Канады был придан значительный вес, даже если референдум сам по себе в отсутствие других механизмов не имеет прямого правового эффекта и не может сам по себе привести к односторонней сецессии. Наши политические институты основаны на принципе демократии, и поэтому выражение демократической воли имеет такое значение, которое придавало бы легитимность попыткам правительства Квебека инициировать процесс изменения Конституции для того, чтобы отделиться конституционными средствами. В этом контексте мы ссылаемся на «явное» большинство как на количественную оценку. Результат референдума, если он рассматривается как выражение демократической воли, должен быть свободен от неясностей как в отношении поставленного вопроса, так и с позиции полученной поддержки.
88. Принцип федерализма во взаимосвязи с принципом демократии устанавливает, что ясный отказ от существующего конституционного порядка и ясное выражение стремления к сецессии населением провинции предопределяет появление взаимной обязанности всех участников Союза обсудить конституционные изменения в ответ на такое пожелание. Изменение Конституции начинается с политического процесса, предпринятого в соответствии с самой Конституцией. В Канаде инициатива по изменению Конституции - это ответственность демократически избранных представителей участников Союза. Эти представители могут, конечно, основывать свою позицию на результатах референдума, но в правовых категориях процесс создания конституции в Канаде, как и во многих других странах, осуществляется демократически избранными представителями народа. Итогом легитимной попытки одного участника Союза принять поправку к Конституции является обязанность всех сторон сесть за стол переговоров. Ясный отказ населения Квебека от существующего конституционного порядка придает легитимности требованию сецессии и возлагает на другие провинции и федеральное правительство обязанность признать и отнестись с уважением к такому выражению демократической воли, начав переговоры и проводя их в соответствии с уже обсужденными основополагающими конституционными принципами.
89. Что является содержанием обязанности вести переговоры?..
90. Поведение сторон в переговорах должно было бы регулироваться теми же принципами, которые привели к появлению обязанности участвовать в них... Эти принципы вынуждают нас отбросить два крайних предположения. Одно из этих предположений заключается в том, что существовала бы юридическая обязанность других провинций и федерального правительства согласиться с сецессией провинции, обсудив лишь технические детали ее осуществления...
91. По теоретическим и практическим соображениям мы не можем принять эту позицию. Мы полагаем, что Квебек не может ссылаться на свое право на самоопределение так, чтобы диктовать условия предлагаемой сецессии другим сторонам: это вовсе не было бы переговорами... Принцип демократии, как мы уже указали, не может превосходить принципы федерализма и верховенства права, права индивидов и меньшинства или действие демократии в других провинциях или в Канаде в целом. Никакие переговоры не могут быть эффективными, если их конечный результат, сецессия, рассматривается как абсолютное юридическое право, основанное на обязанности придать акту сецессии конституционную силу. Такой сделанный заранее вывод подоравал бы обязанность вести переговоры и сделал бы их ничего не значащими.
92. Однако мы не можем принять и противоположное предположение, о том, что явное выражение самоопределения населением Квебека не налагает никаких обязанностей на другие провинции и федеральное правительство... Это означало бы, что другие конституционно признаваемые принципы возобладают над явно выраженной демократической волей населения Квебека... Права других провинций и федерального правительства не могут отрицать право правительства Квебека пытаться осуществить сецессию, если явное большинство жителей Квебека выберут такую цель, постольку, поскольку Квебек будет уважать права других. Переговоры необходимы для выявления интересов федерального правительства, Квебека, других провинций и иных участников, так же как прав всех канадцев...
96. Никто не может предсказать, в каком направлении будут развиваться переговоры. Должна быть признана возможность того, что они не приведут к соглашению между сторонами. Переговоры, следующие за голосованием на референдуме в пользу сецессии, с неизбежностью поднимут широкий круг вопросов, многие из которых являются очень важными. После 131 года существования Союза интеграция экономических, политических и социальных институтов, безусловно, достигла высокого уровня. Те, кто стояли у истоков Союза, имели в виду создание единого государства, а не размытый альянс независимых провинций. Соответственно, хотя и сохраняются региональные экономические интересы, которые иногда совпадают с границами провинций, существуют также и национальные интересы и предприятия (как публичные, так и частные), которые могут столкнуться с разделением. Существует национальная экономика и национальный долг... Существуют лингвистические и культурные меньшинства, включая коренное население, неравномерно распределенные по всей стране, которые ищут в Конституции Канады защиты своих прав. Конечно, сецессия подняла бы много сложных и трудных вопросов. Они должны были бы решаться в рамках принципа верховенства права, обеспечивая таким образом канадцам, проживающим в Квебеке и любых других местах определенную стабильность в период серьезного потрясения и неопределенности. Никто серьезно не полагает, что наше национальное существование, цельное в столь многих аспектах, может быть без усилий разорвано по линиям нынешних границ Квебека...
97. При таких обстоятельствах, переговоры, следующие за таким референдумом, вне всяких сомнений, будут сложными... Здесь нам нет необходимости исследовать вопрос, что произойдет тогда. В соответствии с Конституцией, сецессия требует, чтобы изменение было предметом переговоров.
IV. Краткое изложение выводов
[Квебек не имеет конституционного права на одностороннюю сецессию. Но если явное большинство его граждан проголосует в пользу четко сформулированного предложения независимости, тогда Квебек и остальные провинции обязаны обсудить предлагаемую сецессию Квебека добросовестно и с учетом интересов друг друга. Содержание и процесс переговоров должны быть определены политическими игроками. Согласование различных легитимных конституционных интересов наилучшим образом может быть достигунуто именно в ходе политических переговоров.]