Глава IV. Государственные финансы России в XIX веке.
В начале XIX столетия отчетливо выявился процесс осознания необходимости и неизбежности коренных преобразований политического и экономического строя России, как представителями власти, так и передовой общественной мысли.
В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. в России совершился последний дворцовый переворот. Заговорщики из высшей петербургской знати убили императора Павла I. На российский престол взошел его старший сын Александр. Расстроенное денежное обращение, огромный государственный долг, хронический дефицит государственного бюджета, плохо организованное бюджетно-сметное дело – таково было состояние финансов на начало XIX века. Дополнением к столь мрачной картине может служить безудержное казнокрадство чиновников всех рангов и степеней и полная бесконтрольность в расходовании государственных средств. Значительная доля бюджета (40%) тратилась на содержание армии и флота, 10% шло на содержание разросшегося царского двора.
Количество бумажных ассигнаций, находившихся в обращении, к н. XIX в. увеличилось с 2600 тысяч до 212 млн. руб. Цена ассигнационного рубля к н. XIX в. снизилась до 66 коп. серебром. Внутренний и внешний долг России составил 133 млн. руб. при годовом бюджете государства около 100 млн. руб. Источниками покрытия бюджетного дефицита был выпуск ассигнаций и заимствования средств у казенных кредитных учреждений.
Для социально-экономического реформирования страны новый император Александр I образовал так называемый Негласный комитет, из молодых родовитых дворян: гр. В.Кочубея, кн. А.Чарторыйского, гр. Н.Новосильцева. При непосредственном участии этих советников в России были проведены некоторые либеральные преобразования: прекращена раздача государственных крестьян в частные руки, по указу 1801 г. была разрешена покупка земли купцам, мещанам, государственным крестьянам. В 1803 г. был издан указ «О вольных хлебопашцах», который предусматривал возможность выкупа на волю крепостных крестьян с земельными наделами.
К н. XIX в. коллегии, созданные еще при Петре I как главные органы исполнительной власти, утратили свою роль и, по существу, перестали функционировать.
В 1802 г. была проведена реформа высших органов управления - созданы министерства как высшие исполнительные органы государства. В числе первых восьми министерств было создано Министерство финансов. Реформа завершила процесс разграничения функций органов государственного управления. Она привела к утверждению системы отраслевого управления, смене коллегиальности на единоначалие, к прямой ответственности министров перед императором, усилению централизации и укреплению самодержавия.
Учреждение министерств было частью общего «Плана государственных преобразований России», подготовленного в 1809 году одним из самых замечательных умов в русской истории XIX века — М. М. Сперанским. Этот человек, по мнению В.О. Ключевского, был главным советником императора Александра I «в деле разработки государственных преобразований».
М.М. Сперанский (1772-1839) был сыном бедного сельского священника, закончил духовную академию, где стал профессором, а затем перешел на гражданскую службу. Благодаря выдающимся способностям, энергии, стремлению служить на пользу отечеству, он быстро выдвинулся в число самых ярких политиков начала XIX в.
М.М. Сперанский разработал проект реформы государственного управления. Ее осуществление могло бы способствовать началу конституционного процесса в России. В его проекте намечался принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти путем созыва представительной Государственной думы и введения выборных судебных инстанций. Одновременно он считал необходимым создать Государственный Совет, который стал бы связующим звеном между императором и органами центрального и местного управления. При этом Сперанский ни в коей мере не покушался на полноту самодержавной власти, все вновь предложенные органы он лишь наделял совещательными правами. Но и этого оказалось достаточно, чтобы консервативно настроенная часть дворян увидела в нем опасность для самодержавно-крепостнической системы и для своего привилегированного положения.
В историю финансов России М.М. Сперанский вошел как автор «Плана финансов». «План финансов» заключал в себе проект финансовых реформ, необходимых для упорядочения расстроенных финансов государства, для сбалансирования доходов и расходов. План содержал принципиальные направления совершенствования финансового хозяйства России главным образом путем укрепления законодательной основы всех финансовых процессов, налаживания сплошного и систематического контроля, ликвидации произвола ведомств и чиновников.
По замыслу Сперанского следовало учредить мощное министерство финансов, ответственное за все государственные доходы и расходы, за составление проекта росписи («образцовой сметы»), за подготовку всех законов по изменению налогов, сборов, пошлин, и за кредитные дела. И второе, чего добивался Сперанский, это – создание четко прописанной, законной процедуры рассмотрения и принятия государственной росписи (бюджета). Этому он и посвятил свой «План финансов», который был представлен в н. 1810 г. Сперанский первым в России указал на то, что финансовый план государства, его бюджет, должен быть юридическим законом.
Структура финансового ведомства, предложенная Сперанским, выглядела следующим образом:
1. Источниками доходов ведает министр финансов.
2. Поступлением доходов и их расходованием ведаем Казначейство.
3. Проверкой или ревизией счетов ведает государственный контролер.
Все эти подразделения вместе взятые образуют министерство финансов.
«Планом финансов» было предусмотрено, что бюджетные и сверхбюджетные предположения должны поступать на утверждение Императора после предварительного обсуждения их в Государственном Совете.
Императорским указом от 1 января 1810 г. был образован Государственный Совет, который состоял из министров и других высших сановников, назначаемых императором. Ему были приданы совещательные функции при разработке новых законов и толковании смысла уже изданных. Государственный Совет распределял также финансовые средства между министерствами и рассматривал годовые отчеты министров до их предоставления императору.
Учреждение Государственного Совета и усовершенствование министерской системы явились единственным результатом реализации планов М.М. Сперанского.
В 1810-1811 гг. при реорганизации министерств их количество увеличилось, а функции были еще более четко разграничены. В положении по Министерству финансов цели его деятельности определялись следующим образом: «Предметы Министерства финансов заключались в управлении государственными доходами и расходами». К ведомству принадлежали источники государственных расходов, не состоявшие в заведовании другими ведомствами. Кроме того, на Министерство финансов были возложены обязанности «по заведованию торговлей и промышленностью. Министерству финансов были поручены также «дела государственного кредита, все государственные займы и ссуды, как внутренние, так и внешние, все кредитные учреждения».
return false">ссылка скрытаПрограмма государственных преобразований осталась незаконченной. Формально некоторые предложения М.М. Сперанского были приняты, но его главный тезис об установлении законности во всем государственном регулировании финансовых дел был по существу проигнорирован. На практике государственный бюджет утверждался царем в секретном порядке и не публиковался вплоть до финансовой реформы 1862 г.
Обстановка в России была весьма неблагоприятна для проведения в жизнь любых планов Сперанского. План Сперанского при его точной реализации ограничивал возможности многих министерств в расходовании государственных средств по своему усмотрению, запрещал формирование «внутренних резервов», которые были скрыты от текущего контроля. В общем, план существенно противоречил российским традициям.
Высший слой чиновников очень не любил «поповича» (как называли М.М. Сперанского), постоянно против него интриговал. По предложению Сперанского, впервые в России, был введен прогрессивный подоходный налог с доходов помещиков и их земель. Низкий налог в 1 % взимался с 500 руб. дохода, наивысшая ставка налога в 10 % падала на имения, дававшие свыше 18 тыс. руб. дохода. Именно введение этого налога явилось основной причиной отставки М.М. Сперанского 17 марта 1812 г. и приостановления дальнейшего реформирования финансового хозяйства страны. Дворяне не стерпели посягательства на их налоговый иммунитет. Ни разу казна не собрала планируемой суммы налога, недоборы были столь огромны, что смысл в налоге исчезал. В 1819 г. он был отменен.
М.М. Сперанский был сослан сначала в Нижний Новгород, а затем в Пермь, где пробыл более четырех лет. Позже с него была снята опала, и он был назначен пензенским губернатором, затем генерал-губернатором Сибири, где провел ряд административных преобразований. В 1821 г. он был возвращен в столицу, назначен членом Государственного Совета, но уже больше не играл заметной роли в управлении государством.
Многие идеи М.М. Сперанского значительно опережали время, в которое он жил. Одним из первых он выступил с идеей и обоснованием необходимости создания центрального банка страны. Только в 1860 г., через 21 год после ухода из жизни великого реформатора, в России был создан Государственный банк. Творческие замыслы и наследие М.М. Сперанского явились большим вкладом в формирование российской финансово-экономической мысли и не потеряли своей актуальности и в наши дни.
За сто с лишним лет — с момента образования Министерства финансов в 1802 г. и до февраля 1917 г. — в России сменилось 17 министров, многие из которых внесли большой вклад в развитие финансовой системы России:
Алексей Иванович Васильев — 1802—1807 .
Федор Александрович Голубцов — 1807—1810
Дмитрий Александрович Гурьев — 1810—1823
Егор Францевич Канкрин — 1823—1844
Федор Павлович Вронченко — 1844—1852
Петр Федорович Брок — 1852—1858
Александр Максимович Княжевич — 1858—1862
Михаил Христофорович Рейтерн — 1862—1878
Самуил Алексеевич Грейг — 1878—1880
Александр Аггеевич Абаза — 1880—1881
Николай Христианович Бунге — 1881—1886
Иван Алексеевич Вышнеградский — 1887—1892
Сергей Юльевич Витте — 1892—1903
Эдуард Дмитриевич Плеске — 1903—1904
Владимир Николаевич Коковцов — 1904—1905, 1906—1914
Иван Павлович Шипов — 1905—1906
Петр Львович Барк — 1914—1917
Министр финансов Дмитрий Александрович Гурьев,управлявший министерством финансов в течение 13 лет (1810—1823) в первые годы управления министерством пытался провести в жизнь финансовые планы Сперанского. Впоследствии Д.А. Гурьев отошел от либеральных идей.
Отечественная война 1812 г. и военные кампании 1813-1815 гг. потребовали мобилизации всех финансовых ресурсов России. Государственные расходы за военный период выросли в 17 р. Военные разрушения и разорение крестьянских хозяйств западных губерний уменьшили доходную часть бюджета на 138 млн. руб. Довести до конца военную кампанию помог подъем патриотизма и национального чувства населения России. Добровольные прямые пожертвования населения составили только в 1812 г. более 100 млн. руб. Дефицит государственного бюджета покрывался также за счет увеличения налогов, внутренних займов, выпуска ассигнаций и денежных субсидий, полученных от Англии.
Основной доход казна получала от сбора подушной подати, оброчных и «питейных сборов». Именно эти поступления давали до 63% всех государственных доходов. Далее следовал «соляной доход» - поступления от продажи соли населению по высокой цене. Законами от 2 февраля 1810 г. и 12 февраля 1812 г. были повышены все налоги, в частности, на соль – в 2,5 раза, а подушная подать – в 3 раза. Таможенные пошлины, таможенные и почтовые сборы не играли существенной роли и давали не более 10% доходной части бюджета. Таким образом, главный доход государство получало от налогов, взимаемых с крепостного крестьянства. Всякое стремление увеличить доходную часть бюджета сопряжено было с ростом налогового бремени, которое приводило к обнищанию населения и обострению социальных конфликтов в обществе.
Немалые подати падали на плечи государственных крестьян. Помимо этого государственные крестьяне платили разнообразные мирские и местные сборы, шедшие на различные хозяйственные потребности сельского общества. Местные сборы строго не фиксировались и не ограничивались, поэтому существовала тенденция к их постоянному увеличению. Отсюда происходил постоянный и неуклонный рост недоимок с государственных крестьян. Государство вынуждено было списывать недоимки, но задолженность все равно оставалась. Для ликвидации разрыва между доходной и расходной частями бюджета правительство вынуждено было прибегать к систематическим займам и выпуску бумажных денег.
Война вызвала новую волну бумажной инфляции и еще большее падение курса ассигнационного рубля. За период с 1812 по 1815 гг. число ассигнаций, находящихся в обращении, увеличилось с 646 до 825 млн. руб.
В 1812 г. министр финансов Д.А. Гурьев, делая доклад о порядке поставок в войска, предложил фураж и продовольствие брать с помощью реквизиций, а взамен выдавать населению квитанции с определенным сроком уплаты, что облегчало участь правительства. Расчеты казны с населением не закончились до конца царствования Александра I, а многие помещики отказались от получения долга, обратив затраченные средства в новые пожертвования.
После войны была создана специальная комиссия по погашению государственного долга, которая занималась выкупом и уничтожением бумажных денег. Источником для этих операций служили внутренние займы и продажа государственных имуществ. На протяжении 13 лет своей деятельности министр финансов Д.А. Гурьев пытался стабилизировать и упорядочить денежное обращение методом дефляции, то есть уменьшением денежной массы путем изъятия из обращения лишних бумажных денег.
В 1815 году войны с Наполеоном были успешно завершены. Политический престиж России поднялся настолько высоко, что позволял получать иностранные кредиты. Экономика начала оправляться от разорения и смуты.
Одной из попыток активизировать промышленность и торговлю в послевоенный период стала идея либерализации внешней торговли. Министр Д.А. Гурьев выступал выразителем фритредерских взглядов (свободы торговли), выгодных крупным землевладельцам – главным поставщикам хлеба в Европу и потребителям импортных товаров.
В 1816 г. был введен льготный таможенный тариф как на ввозимые, так и на вывозимые товары. Следствием стало увеличение объемов внешней торговли, особенно ввоза. Всего за год таможенные доходы выросли более чем в 1,5 раза: с 27,4 млн. руб. до 43,2 млн. руб., но вместе с тем Россия получила отрицательное сальдо торгового баланса. Таким образом, таможенный тариф оказался опасным для едва начавшей развиваться русской промышленности.
Для ревизии счетов в 1817 году был создан Совет государственных кредитных установлений, была учреждена государственная долговая книга, в которую вносились долговые обязательства государства по внутренним и внешним заимствованиям. 1 января 1818 г. был учрежден Государственный коммерческий банк, что завершило формирование системы государственных кредитных установлений – первой по времени системы банковских и кредитных учреждений России. Помимо Коммерческого банка в эту систему входили Государственный заемный банк, Сохранные кассы, приказы общественного призрения. Операции ими выполняемые, имели фактически одинаковый характер. Пассивные операции заключались в приеме вкладов, а активные – в предоставлении ссуд. В этих учреждениях аккумулировались временно свободные денежные средства, которые использовались правительством для покрытия непредвиденных казенных расходов, что приводило к накоплению государственного внутреннего долга.
Изначально создание Государственного коммерческого банка имело целью активизацию хозяйственной деятельности в стране. На деле же этот банк занимался поддержкой крепостного хозяйства в деревне, ссужая большую часть привлеченных средств помещикам, а не купцам и предпринимателям. Причем по мере дальнейшего существования банка операции, направленные на развитие товарооборота и промышленности, не росли, а сокращались, уменьшались и ссуды, даваемые под товары.
Нереализованная потребность купцов и промышленников в кредите заставляла их пытаться создавать частные банки. Примером могут являться банки в Вологде, Вятской губернии, в Осташкове. До середины XIX в. в России не было системы крупных частных коммерческих банков, хотя потребность в них ощущалась настоятельная.
Эволюция государственных кредитных установлений проходила под жестким контролем верховной власти, и зачастую требования рациональной кредитной политики (платность, возвратность, срочность) отступали на второй план перед интересами государства.
2 февраля 1821 года указом императора были объединены Министерство финансов и государственное казначейство и образован департамент Государственного казначейства в составе Министерства финансов. Согласно закону, департаменту были подчинены губернские, областные, окружные казначейства с состоящими в их ведомстве уездными казначействами и «вообще казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся».
В первой четверти ХIХ века была оформлена система управления вертикалью власти, в которой Министерство финансов занимало одно из ключевых мест. Созданные в начале ХIХ века и реформированные впоследствии органы высшего государственного управления, в том числе и финансовые, бесперебойно работали вплоть до 1917 года.
Тем не менее, вследствие частых войн, которые вела Россия в начале ХIХ века, финансовое положение страны было сильно подорвано, сумма внешних и внутренних долгов возросла до огромных размеров. Денежное обращение страны от частых выпусков ассигнаций пришло в сильное расстройство. Все указывало на необходимость принятия экстренных мер.
В ноябре 1825 г. в Таганроге умер Александр I. На престол вступил его младший брат Николай I.
Царствование императора Николая I(1825-1855) - сложный и противоречивый период в истории России. Оно началось в условиях политического и социально-экономического кризиса с жестокой расправы над декабристами и закончилось трагедией обороны Севастополя во время неудачной Крымской войны(1853 - 1856).
Политический курс Николая I был направлен на самоутверждение и укрепление самодержавной власти, как реакция на выступление декабристов и рост революционного движения в Западной Европе. В то время как в большинстве стран Западной Европы государственный строй принимал новые конституционные формы, в России отстаивались и укреплялись принципы абсолютной власти монарха. В этом отношении эпоха Николая I справедливо расценивается как «апогей самодержавия».
В то же время благо России и ее расцвет были для Николая I не пустыми словами. Проводя следствие по делу декабристов, из материалов которых был составлен Свод показаний о внутреннем состоянии России, постоянно находившийся в кабинете царя, Николай получил яркую картину безобразий в управлении, суде, финансах. Он прекрасно понимал необходимость проведения если не реформ, то серии мер, направленных на неторопливое и консервативное преобразование определенных сфер жизни общества, без изменения существующей политической системы. Такая своего рода «консервативная модернизация».
Николай I очень серьезно относился к вопросам экономического развития страны, проводил в этой сфере довольно последовательную политику. Развитие товарно-денежных отношений все больше проникало в толщу сельского хозяйства.Из натурального оно становилось все более товарным, знаменуя этим кризис феодальных отношений. Барщинно-оброчная система тормозила развитие новых хозяйственных отношений и технологий. Усиление эксплуатации крестьян и увеличение оброка не делали крепостной труд более производительным, не давали ожидаемого экономического эффекта. Поэтому крестьяне все более занимались промыслами, а помещики стремились переходить к использованию наемного труда, который в несколько раз был производительней крепостного.
Сильнее, чем в сельском хозяйстве, противоречия между капитализмом и феодализмом проявились в российской промышленности.Переход от ручного труда к машинному, а следовательно, от мануфактурного производства к фабричному, представлял собой один из сложных этапов в истории отечественной экономики. Крепостной труд и здесь тормозил развитие индустрии, внедрение передовой техники и технологий, привлечение инвестиций. Кризис феодально-крепостнической системы в промышленности особенно чувствительно задел горно-металлургическую отрасль. К середине XIX века Россия утратила мировое лидерство по производству металла.
Тем не менее, именно в тридцатые годы XIX века в России начинается промышленный переворот.Более успешно промышленное перевооружение проходило в текстильной промышленности. Это объясняется тем, что хлопчатобумажная промышленность России не знала крепостного труда и, несмотря на наличие иностранных предпринимателей, главным образом, базировалась на отечественном капитале.
Также успешно технический переворот проходил в области создания современных путей сообщения - железнодорожного, морского, речного транспорта, изначально основанного на наемном труде. В России начали строиться первые железные дороги- Царскосельская (1837), связавшая Петербург и Царское Село, Николаевская (1840-е годы) - между Петербургом и Москвой; шоссейная - между Петербургом и Варшавой.
Появление новых транспортных, а, следовательно, и экономических связей, повлияло на развитие и организацию торговли в стране. Падает значение ярмарок. Они все больше превращаются во временные товарные биржи. Изменение статуса ярмарок заставляет купцов включаться в производство. Происходит перелив купеческих капиталов в промышленность. К середине века 90% купцов первой гильдии владели промышленными предприятиями.
При Министерстве финансов был учрежден Мануфактурный совет с участием заводчиков и фабрикантов. Он должен был изучать состояние промышленности в России, снабжать предпринимателей различной информацией и оказывать иные виды содействия. С 1829 года в России стали регулярно проводиться промышленные выставки для пропаганды новых технических достижений. До 1861 года было проведено 12 таких выставок. По их примеру проводились и сельскохозяйственные выставки.
Промышленный переворот в России имел ряд особенностей, на которые хочется обратить внимание: он начался позже, чем в других странах (например, в Англии к этому времени промышленный переворот завершился); начался со строительства железных дорог, чем в других странах заканчивался; предшествовал буржуазным революциям; опережал решение аграрного вопроса.
Главным оставался крестьянский вопрос - вопрос крепостного права. В царствование Николая I было издано в общей сложности более 100 законодательных актов, создано 11 секретных комитетов и комиссий по крестьянскому вопросу.
Тем не менее, Николаю I не удалось решить главный вопрос российской действительности - отменить крепостное право, которое он считал очевидным злом, но прикосновение к нему - злом гибельным. Глобальная проблема постепенно свелась к вопросу упорядочения отношений между помещиками и крестьянами и улучшению управления государственными и удельными крестьянами. Все преобразовательные попытки в отношении крестьянства заканчиваются в 1848 году, когда мощные революционные выступления начали сотрясать Западную Европу.
Государственные финансы крепостнической России находились в тяжелом состоянии. Наиболее характерные черты финансового положения государства можно определить так: бесконтрольное расходование государственных средств, хронический бюджетный дефицит, постоянный рост государственного долга, расстроенное денежное обращение.
Правительство всячески препятствовало огласке истинного положения дел с финансами. Николай I считал прерогативой самодержавной власти держать бюджетную и финансовую политику в состоянии полной секретности. Строгая секретность помогала скрывать тяжелое финансовое положение России от западноевропейских кредиторов в надежде получать все новые займы и держать в неведении население собственной страны относительно финансовой политики. Показателен в этом отношении 1850 год, когда по указанию императора бюджетный дефицит в 33,5 млн. руб. был скрыт даже от членов Государственного совета. На свет появились две бюджетные росписи: одна - фиктивная, утвержденная членами Совета, другая - истинная, утвержденная царем. Такая позиция государя только увеличивала произвол, размеры казнокрадства и беззаконие чиновников государственного аппарата.
Финансовую картину осложняло и запутывало то обстоятельство, что наряду с государственным бюджетом существовали в отрыве от него бюджеты отдельных ведомств. Многие ведомства напрямую обращались к царю за дополнительными средствами и кредитами в обход министерства финансов, мотивируя это все той же секретностью и соображениями быстроты решения вопросов. К тому же не было должной дисциплины в расходовании сметных средств, допускалась их трата по окончании бюджетного года. Отсутствие бюджетного единства не давало возможности иметь четкую и полную картину государственных доходов и расходов, поэтому в течение второй четверти XIX века не было ни одного года, в котором достигалось бюджетное равновесие. Обобщенные подсчеты за тридцать предреформенных лет дают такую приблизительную картину: с 1832 по 1861 год доходы составили 6 895 млн. руб., а расходы - 8 182 млн. руб., то есть расходы превысили доходы на 1 377 млн. руб., а государственный долг увеличился с 214 млн. руб. до 1 264 млн. руб.
Львиная доля государственного бюджета, как и в прежние годы, шла на содержание армии и флота, полицейско-бюрократического аппарата, оплаты процентов по займам. Указанные статьи забирали более 60% расходной части бюджета. Для сравнения можно отметить, что на содержание казенных заводов, строительство железных дорог и прочие хозяйственные цели шло только 24 млн. руб., или 7% расходной части бюджета, а на все дело народного образования было затрачено всего 3,5 млн. руб. или чуть больше 1%.
Следует отметить, что николаевская эпоха бедна выдающимися государственными деятелями и реформаторами. Тем ярче на этом фоне выглядит личность Егора Францевича Канкрина,бывшего с 1823 по 1844 год министром финансов.Уроженец Германии, окончивший там университет, он в 23 года приехал в Россию, куда еще раньше по приглашению Екатерины II прибыл его отец, занимавший должность управляющего Старорусскими соляными заводами, и навсегда нашел здесь свою Родину и место приложения своих неординарных способностей.
Е.Ф. Канкрин обладал обширными познаниями, острым умом и разнообразными талантами, а также прекрасными человеческими качествами. На протяжении всей своей нелегкой служебной деятельности он оставался честным и преданным делу человеком, отличался собранностью, организованностью, необыкновенной работоспособностью, умением отстаивать и проводить в жизнь свои взгляды, несмотря на бесконечные интриги и недовольство со стороны многих высокопоставленных сановников. Его заслуги перед Отечеством были отмечены пожалованием титула графа в 1829 году.
Успешной деятельности Е.Ф. Канкрина на посту министра финансов содействовало счастливое сочетание в нем ученого-экономиста, автора нескольких научных трудов («Экономия человеческих обществ и состояние финансов», «Краткое обозрение российских финансов», «Очерки политической экономии и финансии» и т.д.) и опытного практика и хозяйственника (в годы Отечественной войны 1812 г. руководил снабжением русской армии). Он стал министром, когда русские финансы находились в состоянии полного упадка, а казна была почти банкротом. В этих условиях он считал своей первоочередной задачей проведение мер, направленных на укрепление расстроенной в предыдущий период финансовой системы страны.
Первыми его начинаниями было введение строгой экономии, для чего неуклонно урезались ведомственные сметы, несмотря на недовольство и враждебное настроение высшей бюрократии. Он выступал противником займов, выпуска новых ассигнаций, увеличения налоговой тяжести. При его содействии был разработан новый таможенный тариф 1826 г. и страна вернулась к протекционизму. На проведение такого шага Е.Ф. Канкрина толкнула не косность и консервативность взглядов, а интересы российской промышленности, которая при господстве либерального тарифа рисковала придти в полный упадок и зависимость от иностранного капитала, а также фискальные интересы государства. При этом Е.Ф. Канкрин строго следил за тем, чтобы условия для отечественных фабрикантов не были слишком льготными, покровительственные тарифы слишком высокими, а такими, чтобы нацеливали российских промышленников на повышение качества продукции, внедрение производственных новинок и оживление торговли. Он считал, что с таможни нужно взять как можно больше государственного дохода за счет повышения пошлин на предметы роскоши и предметы потребления зажиточной части населения. Проводимая Е.Ф. Канкриным таможенная политика увеличила поступления в бюджет в 2,5 раза.
Важным мероприятием Е.Ф. Канкрина, расширившим возможности иностранной и отечественной торговли, стимулирующим поиск новых форм, стала гильдейская реформа (1824).Она ограничивала тенденции к монополизации торговли купцами 1-й гильдии и расширяла права среднего городского купечества, ставила в определенные рамки торговлю купцов 3-й гильдии, стимулируя их переход в более высокую гильдию разрешением расширения предпринимательства.
Улучшались торговые возможности крестьянства, в том числе крепостного, при условии уплаты всех налогов и пошлин. Тем самым укреплялась мелкая торговля в городах, и обеспечивался дополнительный доход в государственный бюджет страны. К недостаткам гильдейской реформы можно отнести тот факт, что она не использовала систему прогрессивного подоходного налога, о чем много писали экономисты того времени, то есть налог брался с перечисленного товара, а не с обращающегося в торговле капитала.
В результате принятых мер Е.Ф. Канкрину удалось добиться бездефицитности бюджета, что стало при нем обычным явлением.
Е.Ф. Канкрин был сторонником умеренного налогообложения. Необходимость пополнения казны и стремление к бюджетному равновесию заставляли его вводить новые подати, повышать косвенные налоги, вводить уплату подушной подати инородцами (1827), но вместе с тем был снижен налог на соль и отменены внутренние судоходные пошлины. Если при министре финансов Д.А. Гурьеве была введена казенная винная монополия, то в 1827 году Е.Ф. Канкрин восстановил систему "винных откупов", рассматривая ее как наименьшее зло в существующей ситуации.
Е.Ф. Канкрин искренне полагал, что от воровства чиновников нет пользы ни казне, ни промышленности, а откупщики, нажив огромные капиталы на винных откупах, употребят их на развитие промышленности, для народа полезное. Действительно, винные откупа стали важнейшим источником первоначального накопления капитала в России. Многие откупщики нажили миллионные состояния, превратившись в мощных капиталистов, железнодорожных концессионеров и банкиров.
Венцом колоссальной деятельности Е.Ф. Канкрина была масштабная денежная реформа, проведенная в 1839 - 1843 годах, в результате которой в России была установлена система серебряного монометаллизма.Реформа была направлена на укрепление положения российского рубля и стабилизацию финансовой системы страны.
До проведения реформы в России шел двойной денежный счет - на рубли серебром и ассигнационные рубли, курс которых подвергался постоянным колебаниям, способствуя развитию спекуляции и делая денежное обращение неустойчивым и хаотичным. Опасаясь растущего недовольства народных масс, царское правительство вынуждено было провести денежную реформу. Она прошла четыре этапа. В 1939 г. указом Николая I главной денежной единицей объявлялся серебряный рубль, по отношению к которому устанавливался курс бумажных денег (ассигнаций), а именно: 3 руб. 50 коп. = 1 серебряному рублю.
С 1 января 1840 г. при Государственном коммерческом банке открылись депозитные кассы для привлечения вкладов населения в звонкой монете. Взамен вкладчик получал специальные депозитные билеты достоинством 1, 3, 5, 10, 25, 50, 100 руб. серебром. Депозитные билеты по первому требованию обменивались на металл и имели хождение наравне с серебряной монетой по всей стране.
За год в Коммерческом банке был создан разменный фонд в объеме 33 млн. руб., рост которого продолжался и позднее. По свидетельству современников, перед зданием банка не было проезда из-за огромного количества публики, осаждающей банк с мешками звонкой монеты. Банкиры недоумевали и говорили, что операция подобная этой могла успешно пройти только в России. В следующем году было разрешено в обмен на депозитные билеты принимать золото в слитках, что увеличило металлический фонд еще на 12 млн. руб. Когда в депозитной кассе разменный фонд достиг 100 млн. руб., его перевезли в Петропавловскую крепость. Этим шагом Е.Ф. Канкрин хотел убедить весь мир, что отныне Россия покончила с бумажно-денежным обращением и восстановила металлическое.
Следующим этапом явился выпуск государственных кредитных билетов, обеспеченных серебряным фондом. Можно было опасаться, что население бросится разменивать бумажные деньги на металл, но ничего подобного не произошло. Через три года в Петропавловской крепости хранилось уже почти 200 млн. металла. В то время в мире не было другого государства с таким громадным резервным капиталом. Было выпущено кредитных билетов не более чем на 300 млн. руб. таким образом, 2/3 российского денежно-бумажного обращения были покрыты резервным фондом.
Заключительным этапом реформы стал выкуп всех ассигнаций и замена их кредитными билетами, обеспеченными серебром и свободно размениваемыми на металлические монеты. Реформа Е.Ф. Канкрина прошла успешно, полностью себя оправдала и укрепила денежную систему.
Е.Ф. Канкрин вел большую культурную и общественную деятельность: для подготовки технически грамотных специалистов в 1828 году был учрежден Технологический институт, преобразованы Горный и Лесной институты, созданы коммерческие училища, построено здание биржи, заведена земледельческая газета.
С поста министра финансов Е.Ф. Канкрин был уволен в 1844 г. по болезни. В 1845 г. он скончался, так и не подготовив себе достойного преемника, для которого им было написано особое руководство.
Новая денежная система успешно функционировала более 10 лет. Ее выбила из колеи Крымская война 1853—1856 гг., финансировавшаяся в очередной раз за счет эмиссии новых кредитных билетов, курс которых быстро упал, и их свободный обмен на серебро вновь пришлось прекратить.
Крымская война поставила страну на грань финансового банкротства: за три года дефицит государственного бюджета вырос почти в 6 раз. Как и раньше львиная доля расходов бюджета приходилась на военные цели. Вообще за XIX в. Бремя военных расходов составляло около 35 % всех бюджетных ассигнований.
19 февраля 1855 года на российский престол вступил Александр II (1855- 1881). Царствование нового императора во многих слоях русского общества пробудило надежды на серьезные перемены. По натуре новый царь не был реформатором, а выступал активным сторонником николаевского режима. Вместе с тем Александр II не был догматиком и деспотом. Он сумел пересилить себя, решиться на перемены, так как под влиянием общественного мнения и либерального окружения осознал опасность, угрожающую России.
С помощью реформ правительство сделало очередную попытку модернизировать весь уклад жизни. Преобразования охватили три основные сферы - социально-экономическую, политическую и культурно-образовательную.
В 1857 году царское правительство приступило к разработке крестьянской реформы, которая постепенно стала не только государственным, но и общественным делом. Главная появившаяся новация - это гласное обсуждение и рассмотрение вопросов освобождения крестьянства от крепостной зависимости, широкое освещение этого вопроса в прессе.
19 февраля 1861 г. об отмене крепостного права возвестил Манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей…». Манифест предоставлял крестьянам личную свободу и общегражданские права. Вместе с тем личная свобода крестьянина ограничивалась сохранением общины. Общинная собственность на землю, переделы наделов, круговая порука (особенно при выплате налогов и выполнении государственных повинностей) тормозили буржуазную эволюцию деревни. Крестьяне оставались единственным сословием, которое платило подушную подать, несло рекрутскую повинность и могло быть подвергнуто телесному наказанию.
Получая землю, крестьяне были обязаны оплатить ее стоимость. Рыночная цена земли, переданной крестьянам, реально составляла 544 млн. руб. У крестьян не было денег, необходимых для выкупа земли. Чтобы помещики получили выкупные суммы единовременно, государство предоставило крестьянам ссуду в размере 80% стоимости надела. Остальные 20% крестьянская община платила помещику сама. В течение 49 лет крестьяне должны были возвратить ссуду государству в форме выкупных платежей с начислением 6% годовых. К 1906 г., когда выкупные платежи были отменены, крестьяне уже выплатили государству около 2 млрд. руб., т.е. почти в 4 раза больше реальной рыночной стоимости земли в 1861 г. Выплата помещикам оставшихся 20% стоимости земли растянулась на 20 лет. Она породила специфическое временнообязанное состояние крестьян, которые должны были платить оброк и выполнять некоторые повинности. Только в 1883 г. был издан закон о ликвидации временнообязанного положения крестьян.
Крестьянская реформа повлекла за собой и обусловила проведение целого ряда реформ 1860-1870-х гг. Одной из первых была проведена финансовая реформа.
У истоков финансовой реформы, проведенной в 1862 - 1866 гг. стоял государственный контролер, один из честнейших и способных сотрудников государственного аппарата Валериан Александрович Татаринов,который еще в 1856 г. был командирован за границу для ознакомления с формами и способами организации финансового хозяйства других государств.
Свою основную задачу реформатор видел в том, чтобы прекратить злоупотребления казенными средствами и положить конец хозяйственному и финансовому произволу, которые царили в различных министерствах и ведомствах. Для этого необходимо было провести централизацию государственного хозяйстваи сосредоточить распоряжение казенными средствами исключительно в Министерстве финансов. Отныне ответственным распорядителем всех государственных средств являлось не каждое министерство в отдельности, а только министр финансов. Его деятельность находилась под бдительным учетом Государственного контроля, а все сметные предложения в виде государственной росписи утверждались Государственным советом. Сама роспись, начиная с 1862 года, публиковалась в печати. Таким образом, была введена гласность бюджета.
Ежегодно 1 или 2 января во всех крупных газетах публиковался «Всеподданнейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов», где объяснялось, как идут дела казны. Далее шла «Общая государственная роспись доходов и расходов», где подробно было указано, сколько какого дохода собирает казна в этом году, сколько и на какие надобности расходует.
В 1864 г. учреждается новая система государственного контроля над прохождением бюджетных средств, в губерниях были созданы контрольные палаты, подчиняющиеся только государственному контролеру империи. По закону 1862 г. единственным распорядителем бюджетных средств становится Министерство финансов. Правила составления и утверждения бюджета, разработанные В.А.Татариновым, действовали в России до 1918 г.
Начало 1860-х годов в России было отмечено усилением падения кредитного рубля. В этих условиях министром финансов был назначен Михаил Христофорович Рейтерн(1862 - 1878).Он стал министром в сравнительно молодые годы и пробыл на этом посту 16 лет. Новый министр финансов получил хорошее образование (в 1840 году окончил Царскосельский лицей) и имел немалый практический опыт: служил в Кредитной канцелярии министерства финансов, Морском министерстве и Министерстве юстиции, три года изучал «финансовый строй» Пруссии, Франции, Англии и США, был управляющим делами Комитета железных дорог. В январе 1862 года назначается управляющим Министерством финансов, а в декабре того же года утверждается в должности министра финансов.
Свою первостепенную задачу М.Х. Рейтерн видел в том, чтобы остановить падение курса бумажного рубля. Министр попытался оздоровить денежное обращение путем обмена кредитных денег на звонкую монету, а в перспективе осуществить переход к постоянной металлической валюте. Для осуществления своего плана он сделал 5%-й внешний заем на 15 млн. фунтов стерлингов или 100 млн. руб., с целью подкрепления обменного фонда и открытия затем свободного размена. Заем был предоставлен Англией и Францией при посредничестве влиятельных представителей западных финансовых кругов - лондонских и парижских банкиров братьев Ротшильд.
Промах М.Х. Рейтерна состоял в том, что заранее было объявлено об открытии свободного обмена кредитного рубля по постепенно возвышающемуся курсу с целью доведения его до нарицательного достоинства. Повышение курса бумажного рубля было неизбежно. Вокруг этой финансовой операции развернулась бешеная спекуляция, что привело к еще большему падению курса бумажного рубля. Первая попытка оздоровления денежного обращения потерпела полную неудачу и чуть не стоила реформатору занимаемого поста. Неудачу списали на начавшееся в 1863 году Польское восстание, которое увеличило расходы по военному ведомству, и начавшийся в 1866 году европейский экономический кризис, больно задевший Россию.
Первый этап финансовой деятельности М.Х. Рейтерна (1862 - 1866) закончился полной неудачей: не получилось стабилизации денежного обращения, сохранялся хронический дефицит государственного бюджета, росло пассивное сальдо внешнеторгового баланса, продолжалась утечка капиталов за границу. Провал реформы был обусловлен не только экономической слабостью страны, но и финансовой некомпетентностью чиновников. Неудача показала, что для успешного осуществления реформы нужен значительный металлический запас, укрепление государственного бюджета, улучшение платежного баланса страны.
Крупные неудачи первых лет заставили М.Х. Рейтерна свою первоначальную программу, направленную на рынок и свободное развитие частного капитала, повернуть в сторону большего государственного регулирования. Главную цель своей деятельности М.Х. Рейтерн видел в подъеме производительных сил в стране. Успеху работы М.Х. Рейтерна способствовали полное доверие со стороны императора Александра II и личные качества и черты характера самого М.Х. Рейтерна. Ему суждено было заняться существенным обновлением экономического и финансового строя России, заложить долговременные принципы будущего развития финансовой системы.
Эволюцию экономических взглядов Рейтерна можно проследить по его основным работам, таким как "Программная записка министра финансов Михаила Христофоровича Рейтерна", рассмотренной Советом министров 16 сентября 1866 года и записке под названием "Финансовое духовное завещание", составленной в феврале 1877 года. В них дается развернутый анализ и объективная оценка возможностей развития государственного хозяйства.
Предлагаемые меры по финансовому оздоровлению страны были рассчитаны на долговременную перспективу и представляли собой целостную финансово-экономическую программу, предлагающую следующие мероприятия:
• устранение неразменных бумажных денег ..., мешающих внешнему товарообмену и притоку в Россию иностранных капиталов;
• улучшение торгового баланса путем сокращения заграничных расходов и правительственных заказов;
• создание возможно большей сети железных дорог, направленных к облегчению доставки к границам главного предмета нашей вывозной торговли - хлеба;
• прекращение казенной постройки железных дорог и предоставления этого дела частной инициативе, при известной поддержке правительства;
• всемерное сокращение сметных расходов при непременном восстановлении равновесия в государственном бюджете, так как ежегодно возрастающее отвлечение капиталов от производительных предприятий в ресурсы государственного казначейства есть главная причина нашего экономического расстройства;
• введение известных изменений в таможенный тариф с целью уменьшения контрабанды, отнюдь не ослабляя оказываемого промышленности покровительства;
• уничтожение сверхсметных расходов и установление неизменным правилом, чтобы министры обо всех своих требованиях входили к императору с докладом не иначе, как по предварительному соглашению с министром финансов.
Долгосрочная ведомственная программа Рейтерна представляла собой обширный и важный документ, внутри которого можно выделить следующие положения, или блоки:
1. Денежное обращение и иностранные инвестиции.
2. Упорядочение государственного бюджета.
3. Государственный банк и расширение частного кредита.
4. Железнодорожное строительство.
Главнейшей задачей М.Х. Рейтерна в области государственного хозяйства являлась борьба с дефицитом государственного бюджета. В расходной части бюджета львиную долю составляли сметы по военному министерству, затраты по погашению займов и уплаты процентов по ним. Усиление милитаризма и рост революционного движения вызывали значительное увеличение военных расходов и разбухание полицейско-административного аппарата.
На протяжении первого пореформенного десятилетия каждый бюджетный год заканчивался дефицитом. Общая сумма дефицита за период с 1862 по 1870 год составила около 300 млн. руб. Только в следующем десятилетии были годы (1871, 1875, 1878), когда бюджет сводился с профицитом. Но такое благополучие достигалось искусственным путем.
Одной из особенностей финансовой системы России было наличие двух бюджетов: обыкновенного и чрезвычайного,за счет средств которого покрывались недостающие суммы. Доходная часть чрезвычайного бюджета состояла в основном из средств, получаемых по займам. По признанию самого министра финансов, номенклатура расходной части чрезвычайного бюджета не была строго определена, в первую очередь сюда относились затраты на военные цели и железнодорожное строительство, сверхсметные расходы ведомств. Излишек средств чрезвычайного бюджета использовался для покрытия дефицита бюджета обыкновенного. Когда и этих средств не хватало, тогда создавался общий дефицит.
Что касается доходной части государственного бюджета, то для поправки финансового положения были проданы владения на Аляске. По договору от 18 марта 1867 года Аляска была продана за 7,2 млн. дол. США, что соответствовало 11 млн. руб. Сумма ничтожно малая, не решавшая экономических проблем. Правда, в ту пору еще не было известно, что недра Аляски таят богатые запасы нефти и золота.
Важнейшей составной частью доходной сметы были налоги. Прямые и косвенные налогиво второй половине XIX века давали около 75% всех доходов. В период буржуазных преобразований 1860-х годов произошли значительные изменения в налоговой системе государства. Это выразилось прежде всего в развитии системы косвенного обложения.Каждое десятилетие косвенные налоги изменялись в сторону увеличения. Росту и увеличению косвенных налогов способствовало развитие капиталистических отношений.
Для капитализма косвенная система налогообложения наиболее предпочтительна, так как косвенный налог скрыт. Население платит его незаметно при покупке предметов первой необходимости. Именно налоги являются главным источником доходов капиталистического государства. На них содержится государственный аппарат, обеспечивается военная мощь страны, оказывается помощь банкирам и предпринимателям.
В 1863 году в России были отменены винные откупа. Они не были заменены казенной монополией, как при министре финансов Д.А. Гурьеве, а вместо нее вводилась вольная продажа питей всеми желающими. При этом каждая посудина с водкой облагалась особым акцизом, а питейный дом или склад - особым питейным сбором. Сборы собирались и учитывались местными акцизными управлениями. В 1864 - 1865 годах отменялись откупа на соль, сахар, нефть и вводилась акцизная система.
Высокие косвенные налоги тяжело отражались на материальном благосостоянии народных масс, которым приходилось экономить на самом необходимом для жизни, как: сахар, керосин, спички.
Наиболее зримым пережитком крепостничества была и оставаласьподушная подать. За отмену этого налога выступали представители буржуазии, не говоря о либералах. Либеральный экономист А. Головачев, анализируя бюджетную роспись за 1870 год, утверждал, что вся пореформенная система податей и налогов носит на себе отпечаток крепостного права и вовсе не соответствует ни духу времени, ни общим началам, выработанным наукой о финансах. По его подсчетам, 8/9 всех государственных налогов платили крестьяне и трудящиеся города.
О несовершенстве налоговой политики нередко писала либеральная и революционно-демократическая печать. Антинародный характер налоговой системы признавался и правительственными кругами. При подготовке финансовой реформы в июне 1859 года была создана специальная комиссия для упорядочения податной системы и отмены подушной подати. Комиссия просуществовала 22 года и издала 27 томов своих трудов. За этот период было разработано несколько проектов, которые усиленно обсуждались различными ведомствами, министерствами, а затем земствами.
В 1863 году отменили подушную подать, вносимую мещанами, так как их нельзя было связать круговой порукой, а вносимая ими подушная подать была настолько мала, что ее отмена не наносила ощутимого ущерба казне. Комиссия работала крайне медленно, поощряя волокиту, всячески затягивая решение вопроса. Она рассмотрела несколько проектов налоговой реформы.
В 1862 году в министерство финансов был представлен проект введения подоходного налога, который должен был взиматься с движимого и недвижимого имущества ценностью свыше 1000 руб. Но такой радикальный проект был признан чиновниками несвоевременным и решительно отвергнут.
Новый вариант податного закона разрабатывался комиссией в 1867 году. По нему подушная подать заменялась подворным налогом, который уплачивали только крестьяне. Чиновники министерства финансов благоразумно решили ничего не менять, так как новый проект страдал старыми болезнями - сохранял крепостнический принцип сословности обложения.
Русско-турецкая война вновь заставила обратиться к податной реформе. Комиссия разработала свой очередной проект разрядного налога,не отменявший подушной подати, а дополнявший ее, введением налога со всего населения страны, имевшего доход свыше 200 руб. в год. Плательщики делились на 25 разрядов в зависимости от размеров недвижимого имущества. Встреченный враждебно дворянами и царскими министрами проект не был принят, а податная комиссия была распущена в начале 1880-х годов.
Беда всех проектов состояла в том, что их разработчики руководствовались не стремлением вывести крестьянское хозяйство из развала и нищеты, а фискальными интересами. Крестьянские подати превышали доходность их хозяйств, что порождало огромные недоимки.
Экономическое положение крестьян тем более усложнялось, что помимо подушной подати, они вынуждены были выполнять натуральные повинности, а также вносить мирские и земские сборы.Размер натуральных повинностей законодательно не был установлен и зависел от произвола местных властей. Крестьянская земля была обложена во много раз больше, чем помещичья. Сбор податей и недоимок в большинстве случаев сопровождался продажей крестьянского имущества с торгов, и карательными походами специальных воинских команд.
Одним из звеньев буржуазных преобразований финансовой и кредитной системы начала 1860-х годов стало создание Государственного банка (1860), который явился прообразом центрального банка страны. Именно с создания центрального банка начинается история полноценной денежно-кредитной политики России. В основу устава Государственного банка был положен устав французского центрального банка с учетом казенной организации создаваемого в России кредитного учреждения.
31 мая 1860 года устав удостоился Высочайшего утверждения. Главное назначение банка заключалось в упрочении денежного кредитного обращения и в развитии торговых оборотов. К моменту организации банка для производства коммерческих операций ему назначался основной капитал в 15 млн. руб. с остатком резервного капитала бывшего коммерческого банка в 8 751 428 руб. Первым управляющим банка был назначен барон АЛ. Штиглиц,товарищем управляющего - Е.И. Ламанский,который с 1867 по 1881 год был управляющим.
На Государственный банк возлагались учет векселей, покупка и продажа золота и серебра, операции с ценными бумагами, прием вкладов и выдача промышленных товарных ссуд. Но с самого возникновения банка ему вменялась в обязанность уплата долгов упраздненных кредитных учреждений, что сковывало и тормозило многие банковские операции и начинания.
Задолженность вкладчикам со стороны упраздненных кредитных учреждений составила сумму 602 млн. руб. Банку требовались весьма значительные суммы, поэтому на первых порах своей деятельности ему пришлось установить высокий процент (5%) по вкладам, и еще более высокий процент (10%) с получателей ссуды.
Учетная политика банка состояла в привлечении вкладов и в сокращении активных операций. Такая политика повышения цены ссудного капитала была выгодна только банкирам и отрицательно влияла на развитие хозяйства в стране. В течение первого десятилетия банк гораздо больше занимался покрытием казенных долгов, чем кредитованием промышленности и торговли. К середине 1880-х годов Государственный банк закончил выплату ликвидационных долгов, а к началу XX века была полностью ликвидирована задолженность ему со стороны казначейства.
С началом царствования Александра II в банковскую систему был допущен частный капитал. Вслед за учреждением Госбанка в стране стали возникать частные кредитные учреждения двух видов - в форме общественных заемщиков и в акционерной. Эти кредитные учреждения - Общества взаимного кредита (ОВК)- строились по принципу взаимной материальной ответственности членов за дела общества. ОВК производили учет и выдачу ссуд под векселя, ценные бумаги и различные товарные операции. Пассивы формировались за счет взносов, текущих счетов и вкладов.
Первое общество взаимного кредита возникло в С.- Петербурге по инициативе Е.И. Ламанского для оказания помощи мелким и средним торговцам, пострадавшим от пожара на Апраксинском и Щукинском рынках в 1862 году. Идея получила одобрение и сочувствие у министра финансов М.Х. Рейтерна и крупных иностранных и российских купцов - Мейера, Моргана, Елисеева, Смирнова. В 1863 году был утвержден Устав Общества, построенный по примеру однородных обществ в Бельгии, а в марте 1864 года оно приступило к работе.
Первоначальный капитал Общества составил 14 тыс. рублей, первоначальный взнос для каждого участника - от 30 до 50 тыс. руб. Было зарегистрировано около 200 членов. Уже первый операционный год сопровождался для Общества прибылью в размере 7% годовых с оборота капитала.
Устройство ОВК изменило значение русской торговли. Купцы мелкой и средней руки почувствовали самостоятельность и независимость от иностранных банков и экспедиторов. Подобные общества стали создаваться и в других городах России. Примером может служить Херсонский земский банк, Московское купеческое ОВК, нормально работавшее вплоть до октября 1917 года.
В этот период четыре общества взаимного кредита были созданы и в Новгородской губернии: в 1872 г. - Череповецкое, в 1873 г. - Валдайское, Новгородское и Крестецкое. Всего с 1864 по 1883 год в России было образовано 94 ОВК.
Вслед за ОВК начинают создаваться частные коммерческие банки на акциях - банки депозитные. Первый в России акционерный банк был образован по почину председателя Петербургского биржевого комитета Е.Е. Брандта в 1864 году - С.- Петербургский Частный Коммерческий банк.
Успех первого акционерного банка означал прорыв казенной монополии в банковском деле. Вторым по времени был учрежден Московский Купеческий банк (1866), затем: С.-Петербургский Международный Коммерческий банк (1869), С.-Петербургский Учетный и Ссудный банк (1869), Волжско-Камский Коммерческий банк (1870) и др. Среди учредителей первых банков были известные предприниматели, торговцы, железнодорожные дельцы - Морозовы, В.А. Кокорев, И.Ф. Мамонтов, М.А. Горбов, А.Л. Штиглиц, И.Ф. Утин, Л. Поляков.
В Петербурге более заметную роль в учреждении банков играли профессиональные банковские служащие из дворянско-аристократических кругов. В 1870 году в стране насчитывалось 29 акционерных банков, 15 обществ взаимного кредита, 163 городских банка и 11 ссудно-сберегательных товариществ. Эту систему венчал Государственный банк, имевший 41 отделение.
Успехи некоторых банков были просто поразительны. Так, Московский Купеческий банк за два года существования увеличил основной капитал с 2 до 5 млн. руб., дивиденды акционеров составили от 12 до 18%. Такая успешная деятельность коммерческих банков служила основанием к массовому учредительству все новых банков. Быстрый рост числа банков обострил конкуренцию между ними, что отрицательно сказалось на деятельности банков и финансовом состоянии заемщиков. В погоне за прибылью они стали прибегать к рискованным операциям, ставя банк на грань краха. Подобные явления привели к усилению государственной регламентации банковских операций. Рост объемов проводимых банками операций обусловил необходимость принятия нового порядка утверждения уставов банков, получившего наименование Закона 1872 года. Временные правила, ужесточающие порядок утверждения уставов деятельности банков, не спасли многие из них от банкротства.
Годом первого крушения кредитного учреждения в России, вызвавшего большой резонанс в обществе, стал 1875 год.Таковым оказался созданный за пять лет до этого Московский коммерческий ссудным банк. Причиною краха стала некомпетентность и алчность его руководства, предоставившего за взятку огромный кредит немецкому банкиру-авантюристу Г. Струссбергу. Последний в качестве залога предоставил обесцененные акции своих железнодорожных компаний, многие из которых существовали только на бумаге. Опасаясь новых банкротств, а также под влиянием общественности 3/4 претензий вкладчиков к банку оплатило правительство. Тем не менее, крах банка вызвал резкое падение курса ценных бумаг, отлив вкладов, обесценивание денег, а также подорвал доверие банков друг к другу. За 1876 - 1880 годы произошла ликвидация еще 7 банков. Деловая активность в банковской сфере резко снизилась. Создание новых банков прекратилось до 1882 года.
Министр финансов М.Х. Рейтерн видел решение многих российских экономических проблем в интенсивном строительстве железных дорог, с помощью которых можно было увеличить вывоз за границу хлеба - главную статью российского экспорта, а значит, и источник капитала. Об этом правительство стало задумываться уже при подготовке крестьянской реформы, для чего в 1857 году было создано "Главное общество российских железных дорог". Основными учредителями выступили представители иностранного капитала, и даже правление находилось в Париже. Спекулятивные действия учредителей привели "Главное общество" к полной несостоятельности: из четырех запланированных дорог с трудом построили две по очень высокой цене (100 тыс. руб.) на версту. Всего железнодорожная линия страны на 1861 год составляла 1,5 тыс. верст.
М.Х. Рейтерн был сторонником строительства железных дорог за счет частных капиталов. Но финансовые неудачи начала 1860-х годов не способствовали привлечению русских и иностранных капиталов к этому строительству. Благодаря настойчивости Рейтерна и министра путей сообщения П.П. Мельникова в 1864 году приступили к строительству Московско-Курской железной дороги средствами казны с затратами в 50 тыс. рублей за версту.
Невозможность полностью сосредоточить форсированное строительство железных дорог в руках казны потребовала привлечения частных предпринимателей, что оказалось возможным только при условии предоставления льгот и высоких гарантированных прибылей частным обществам. В целом правительство оказывало неограниченное покровительство частным строителям путем предоставления гарантии доходности, а иногда и необходимые капиталы. Это обстоятельство способствовало концессионерной железнодорожной "горячке", которая длилась до середины 1870-х годов. За это время было построено около 20 тыс. верст железных дорог, что привело к расширению хлебной торговли и мануфактурного производства.
К началу 1870-х годов по мере увеличения объемов строительства железных дорог интенсифицируется работа отечественных заводов железнодорожных принадлежностей. В уставах железнодорожных обществ появляется пункт об обязательном приобретении и использовании российских изделий, а в 1876 году Комитет министров издает постановление о запрещении беспошлинного импорта рельсов.
Спад в строительстве железных дорог произошел в 1875 году, чему способствовали снижение спроса на российский хлеб, неурожай, банковский кризис и осложнения во внешней политике. К началу 1880-х годов все железнодорожное дело было сосредоточено в руках частных компаний, только 57 верст железных дорог остались в непосредственном ведении казны, а вся протяженность железнодорожных путей насчитывала 22 299 вых компаний, только 57 верст железных дорог остались в непосредственном ведении казны, а вся протяженность железнодорожных путей насчитывала 22 299 верст.
Надзор за эксплуатацией железных дорог возлагался на министерство путей сообщения, где дела обстояли не очень благополучно. Крайнее недовольство вызывало отсутствие единой системы тарифов за перевозки по железным дорогам. Каждое общество старалось установить как можно более высокие тарифы. Неудовлетворительная работа железнодорожного транспорта в России заставила в 1876 году создать правительственную комиссию под председательством графа Э.Т. Баранова для изучения состояния железнодорожного дела в России. За восемь лет существования комиссия собрала ряд сведений о железнодорожном хозяйстве России, разработала проект Устава российских железных дорог.
М.Х. Рейтерн скрупулезно и последовательно претворял в жизнь свою программу, но только к середине 1870-х годов его старания увенчались успехом. Он добился бездефицитного бюджета и создания благоприятных условий для перехода к металлическому обращению. Но неурожай 1875 года, обмеление внутренних водных путей в связи с засухой, уменьшение вывоза хлеба за границу и начало сербского кризиса заметно ухудшили финансово-экономическую ситуацию в России, вызвали отток иностранных капиталов и поставили на грань уничтожения все достигнутое неутомимым трудом министра финансов.
М.Х. Рейтерн высказался категорически против русско-турецкой войны 1877-1878 гг., так как понимал, какие неисчислимые бедствия и разорение принесет она хозяйству и денежной системе России. Тщетными оказались попытки министра финансов бороться с военными настроениями императора. Когда война все-таки началась, Рейтерн подал прошение об отставке, в которой ему было отказано. Руководствуясь чувством долга, он покинул пост министра финансов после окончания войны в 1878 году. Но государственную службу не оставил, в 1881 - 1886 годах занимал пост председателя Комитета министров. В год своей смерти - 1890 - получил титул графа.
Таким образом, 60-70-е годы XIX века стали переломными не только в политике, но и в экономике России. Либеральные преобразования и начинания заложили программу действий на длительную перспективу, результаты которой продолжали сказываться до конца века. Предпринятые реальные шаги и проекты, разработанные министром финансов М.Х. Рейтерном, явились фундаментом всей последующей экономической политики российского правительства, курсом которой шли последующие министры финансов пореформенной России, такие как: Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, С.Ю. Витте.