Дополнительная компетенция Европейского Союза

Развитие интеграционных процессов внутри Европейского Союза обусловливает постепенное возрастание властной компетенции этой организации, прежде всего, в сфере правотворчества.

По общему правилу наделение Союза дополнительными предметами ведения и полномочиями осуществляется посредством внесения дополнений в его учредительные договоры, что в последние годы делается достаточно часто. Однако процедура пересмотра союзной «конституции» весьма сложна и длительна. В тоже время жизнь нередко требует от Европейского Союза и его институтов незамедлительной реакции.

Поэтому существуют правовые механизмы расширения компетенции Союза и без пересмотра учредительных документов. Первый из них — подразумеваемые полномочия — ведет свое начало еще из Римского договора об учреждении ЕЭС 1957 г. и широко используется на практике. Второй — механизм продвинутого сотрудничества — возможно, получит широкое распространение в ближайшие годы, поскольку этому способствует расширение Союза и вступление в силу Лиссабонского договора.

Подразумеваемые полномочия Европейского Союза. ЕС наделяется полномочиями в отношении не целых сфер общественной жизни, а отдельных вопросов, которые могут представлять значение для интеграционного процесса.

Такой способ установления полномочий обусловлен политическими интересами государств-членов (нежелание «слишком» ограничивать свой суверенитет), но является весьма громоздким и негибким. В самом деле, невозможно в одном документе предусмотреть все случаи, которые могут потребовать вмешательства «европейских» институтов.

Выход из этого затруднения был найден с помощью доктрин «подразумеваемых полномочий», которая ведет свое происхождение из Конституции США 1787 г.

Применительно к Европейскому Союзу подразумеваемые полномочия означают право принимать решения, в том числе нормативные акты, по тем вопросам общественной жизни, которые прямо не отнесены к ведению ЕС учредительным договором, но имеют значение для реализации его целей и задач.

Другими словами, если какой-либо вопрос не указан в гипотезе уполномочивающей нормы, институты все же могут принять решение, задействовав свои «подразумеваемые полномочия».

Поскольку Союз основан на принципе правового государства (ст. 2 Договора о Европейском Союзе), его подразумеваемые полномочия закреплены в особых статьях учредительного договора. Реализуя эти полномочия, он, таким образом, не нарушает принципа законности как одного из руководящих начал своей деятельности.

В настоящее время подразумеваемые полномочия имею своим источником четыре отдельные статьи, различающиеся сферой действия.

Статья 21 ДФЕС была введена Ниццким договором. Coгласно пар. 2 этой статьи, «если настоящий договор не предусмотрел необходимых полномочий», Союз тем не менее может «издавать положения, призванные облегчить реализацию прав» граждан Европейского Союза на свободу передвижения и проживания в пределах всей территории ЕС, а также устанавливать меры в отношении социального обеспечения и социальной защиты.

Принятие регламентов, директив и других решений на базе указанной нормы от имени Союза будут осуществлять Европейский парламент совместно с Советом Европейского Союза.

Единым европейским актом 1986 г. была введена ст. 114 ДФЕС. Она позволяет Союзу принимать меры «по сближению законодательных, регламентарных и административных положений в государствах-членах, целью которых является создание и функционирование внутреннего рынка».

Эти меры в данном случае принимаются совместно Европейским парламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной процедурой. Согласно пар. 2 той же статьи они не распространяются на сферу налогообложения и не могут содержать правил, касающихся свободного движения лиц и правового статуса наемных работников.

Следующая за ней ст. 115 содержалась еще в первоначальной редакции учредительного договора (т.е. с 1957 г.). Однако сегодня она рассматривается как содержащая специальную норму по отношению к ст. 114.

Наконец, согласно ст. 352, которая также существует с 1957 г., говориться, что «если в рамках направлений политики... действие Союза представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий, то Совет, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, принимает уместные положения».

Как видно из процитированных норм, ЕС в лице Европарламента (или только Совета) имеет право издавать нормативные акты даже по тем вопросам, которые не закреплены специально за ним, но важны для развития интеграции, прежде всего в рамках внутреннего рынка. Кроме того, ряд сфер не подпадает под положения данной нормы (см. пар. 3 и 4 ст. 352 ДФЕС).

Наиболее узкой по сфере действия является первая статья, самой широкой — последняя, так как она позволяет принимать меры лишь на том основании, что они важны для достижения целей ЕС.

Именно на базе этих положений изданы многие акты экологического права, законодательство о юридических лицах, защите потребителей и др. Отсутствие специальных предписаний по соответствующим вопросам не помешало Сообществу регулировать данные сферы, поскольку их признали важными для интеграционного процесса.

Итак, благодаря подразумеваемым полномочиям открывается путь для постепенного расширения предметов ведения Союза без внесения поправок в учредительный договор. Компетенция ЕС, таким образом, становится достаточно открытой и способной к дальнейшему постепенному расширению за счет компетенции государств-членов.

И все же ограничения для Союза существуют. Некоторые оговорки были указаны выше при характеристике отдельных «статей-лазеек». На практике, однако, наиболее важным ограничителем выступает порядок реализации подразумеваемых полномочий.

Механизм продвинутого сотрудничества. Европейский Союз объединяет разные страны, отношение которых к дальнейшим планам в направлении политической централизации далеко не всегда одинаково. Одни государства стремятся к ускорению интеграционных процессов и ради этого готовы согласиться на новые ограничения государственного суверенитета в пользу наднациональных институтов Союза. Другие, напротив, испытывают по этому поводу скептицизм, а бывает, и прямую враждебность.

С учетом неоднородности состава Европейского Союза возникает потребность введения в его устройство и деятельность элементов дифференцированной интеграции. Суть метода дифференцированной интеграции проста: государства-члены, которые способны и желают быстрее двигаться вперед, могут это делать, не дожидаясь остальных. Другие же, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать.

О методе дифференцированной интеграции в рамках Сообщества заговорили еще в 70-е гг. XX столетия, а его применение на практике начинается одновременно с учреждением Европейского Союза в 1992 г. Самый известный пример — переход на новый этап хозяйственной интеграции — экономический и валютный союз (ЭВС), предполагающий введение единой валюты «евро». На этот шаг согласились или смогли его осуществить не все государства-члены ЕС.

Например, Великобритания и Дания, не пожелавшие отказываться от собственной денежной единицы, оговорили себе право неучастия в специальных протоколах к Договорам. Соответственно, новая компетенция и решения институтов ЕС, принятые в отношении «евро» и по ряду других вопросов, не распространяют свое действие на их территории. Некоторые новые члены ЕС, в свою очередь, еще не отвечают требованиям, соблюдение которых необходимо для вступления в «зону евро». Поэтому «зона евро» сегодня включает в себя 16 из 27 входящих в ЕС стран. В то же время по результатам дальнейшего развития этим странам будет предоставлена возможность присоединиться к «зоне евро».

Другой известный пример — Шенгенский процесс, в рамках которого осуществляется отмена личных проверок на внутренних границах стран ЕС и вводится единый визовый режим для иностранцев («Шенгенская виза»). Сначала в нем участвовали только 5 государств-членов, действовавших на основании специальных международных договоров (Шенгенских соглашений). С 1999 г. Шенгенское право стало составной частью права Европейского Союза, однако его нормы по общему правилу не применяются к Великобритании и Ирландии, также оговорившими себе право неучастия.

Как следует из приведенных примеров, главное достоинство дифференцированной интеграции — его гибкость. Он дает возможность развивать интеграционный процесс даже тогда, когда не все государства готовы в нем участвовать. В этой связи в политологической литературе в качестве эквивалента этого понятия сейчас широко используются термины «круги солидарности» или «Европа двух, трех и т.д. скоростей». Одни государства двигаются быстрее, другие медленнее, но не мешают идущим впереди.

Отсюда же вытекает и недостаток этого метода, связанный с угрозой усиления разнородности и деления входящих в Союз стран на «полноценных» и «неполноценных». Возникает также опасность тенденции к образованию внутренних группировок из отдельных государств-членов подобно тем, которые уже сложились в виде «зоны евро» или «Шенгенской зоны». Этим подрывается главная цель интеграционного процесса — строительства единой Европы.

Однако значение этого недостатка не следует переоценивать, так как речь идет только о добровольном неучастии в отдельных интеграционных проектах, связанных с наделением Союза дополнительной компетенцией. Государства, не пожелавшие вместе с остальными двигаться вперед, сохраняют возможность сделать это позднее.

Например, в начале 90-х гг. XX в. консервативное правительство Великобритании возражало против наделения ЕС новыми полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные государства-члены на основании специального протокола к Договору о ЕС были вынуждены заключить отдельное Соглашение о социальной политике без участия Соединенного Королевства.

Однако после прихода к власти в Великобритании лейбористской партии в 1997 г. правительство этой страны изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в Договор. Тем самым интеграция в социальной сфере из частичной (то есть охватывавшей не все государства-члены) вновь стала всеобщей.

То же самое, вероятно, со временем произойдет и в других областях, так как все не участвующие государства-члены сохраняют за собой право присоединиться и к «зоне евро», и к «Шенгенской зоне».

Дифференцированная интеграция — это общественным процесс, в рамках которого складываются определенные отношения между государствами-членами и Европейском Союзом. Очевидно, что данный процесс нуждается в юридической регламентации.

Порядок и формы осуществления дифференцированной интеграции в праве Европейского Союза в настоящее время обозначается термином «продвинутое сотрудничество». Выбор понятия, как представляется, не вполне удачен, так как речь идет не просто о сотрудничестве государств-членов, а именно о передаче ими органам Европейского Союза дополнительной компетенции.

Итак, механизм продвинутого сотрудничества — это совокупность правил и процедур, в рамках которых осуществляется делегирование Европейскому Союзу дополнительной компетенции со стороны определенной группы государств-членов этой организации.

Значение этого механизма, очевидно, будет возрастать с течением времени в связи с процессом расширения количества государств-членов, и соответственно, возрастанием внутренней неоднородности организации Европейский Союз.

Правовые основы продвинутого сотрудничества. Дифференцированная интеграция и продвинутое сотрудничество в рамках Европейского Союза первоначально осуществлялась на базе специальных протоколов к Договору о ЕС, которые фиксировали правила участия и неучастия отдельных государств-членов в конкретных интеграционных мероприятиях.

Однако чтобы внести поправки в учредительные договоры, в том числе в протоколы к ним, необходима сложная и длительная процедура, а результаты пересмотра должны быть утверждены всеми государствами-членами.

С учетом предстоявшего расширения количественного состава Европейского Союза, которое должно было усилить тенденции к дифференцированной интеграции, в 1997 г. было решено упростить механизм продвинутого сотрудничества.

Для этого Амстердамский договор дополнил Договор о ЕС новым разделом VII «Положения о продвинутом сотрудничестве». С учетом специфики отдельных опор в Договор о европейском сообществе и в положения об СПСО Договора о Европейском Союзе были также включены специальные нормы, однако, они не были использованы на практике, отчасти по причине сложности и недостаточной разработанности установленных процедур.

Ниццкий договор 2001 г. пересмотрел правила, регулирующие механизм продвинутого сотрудничества, в частности утвердил новую редакцию вышеупомянутого раздела VII Договора о ЕС. Порядок осуществления продвинутого сотрудничества был заметно упрощен и усовершенствован, а возможности использования его на практике были расширены (в сферу, где может осуществляться продвинутое сотрудничество включена вторая опора Союза — общая внешняя политика и политика безопасности).

Лиссабонский договор 2007 г. окончательно реорганизовал систему правового регулирования мероприятий в рамках продвинутого сотрудничества, распределив положения о нем в соответствующие рубрики Договоров, специально посвященные дифференцированной интеграции[4].

Сегодня продвинутому сотрудничеству посвящены раздел IV и раздел III части шестой ДФЕС, содержащий ст. 326 – 334 ДФЕС.

Согласно ст. 20 — единственной статье «Положений о продвинутом сотрудничестве» (раздел IV ДЕС): «Государства-члены, которые намерены установить между собой продвинутое сотрудничество, могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные в настоящей статье и статьях 326-334 ДФЕС».

Тем самым открывается возможность для делегирования органам Европейского Союза новой компетенции со стороны части его государств-членов. Однако такое делегирование, как и продвинутое сотрудничество в целом, должно осуществляться только при соблюдении руководящих принципов, предусмотренных Договором о Европейском Союзе.

1. Прежде всего, продвинутое сотрудничество «призвано способствовать достижению целей Союза, охранять его интересы и укреплять интеграционный процесс» (абз. 2 пар. 1 ст. 20 ДЕС).

Продвинутое сотрудничество, таким образом, связано теми же общими и специальными целями, которые предусмотрены учредительными договорами Европейского Союза, и не должно им противоречить.

Далее, к продвинутому сотрудничеству можно прибегать лишь в качестве «последнего средства, когда в рамках Совета установлена невозможность своевременного достижении поставленных ими [странами] целей путем применения соответствующих положений [учредительных ] договоров» (пар. 2 ст.20 ДЕС).

Таким образом, продвинутое сотрудничество и сейчас, и в будущем должно использоваться лишь в крайнем случае, как вынужденная мера, если невозможно развивать интеграционный процесс с участием всех государств-членов Союза.

2. Продвинутое сотрудничество «должно соблюдать Договоры и право Союза» (пар. 1 ст. 326 ДФЕС).

Любые меры, в том числе нормативные акты, принятые в ходе осуществления продвинутого сотрудничества в конкретной области, следовательно, подпадают под действие принципа верховенства права Европейского Союза, а в случае противоречия могут быть оспорены или отменены Судом Европейского Союза.

В то же время продвинутое сотрудничество не должно повлечь за собой создания параллельных интеграционных структур. Речь идет именно о передаче новых прав единым институтам Европейского Союза. При этом институты будут действовать в том же составе и порядке, что и при реализации обычной компетенции Союза.

Исключения образует только Совет, членами которого являются представители правительств государств-членов на министерском уровне. В принятии нормативных актов и других решений по вопросам, делегированным в рамках продвинутого сотрудничества, естественно, будут участвовать только министры от государств-участников данного сотрудничества. В обсуждении с правом совещательного голоса, однако, могут принимать и другие министры (пар. 3 ст. 20 ДЕС).

Решения институтов должны приниматься также в стандартных формах: регламент, директива и т.д. Однако нормативные акты и иные документы, принятые в рамках продвинутого сотрудничества, не признаются в качестве источников права Европейского Союза в целом («не входят в достижения Союза - пар. 4 ст. 20 ДЕС), поскольку обязательны лишь для части государств-членов и населения.

Финансирование мероприятий продвинутого сотрудничества производиться не из единого бюджета Европейского Союза, что было бы несправедливо, так как доходы бюджета поступают из всех стран ЕС, а в продвинутом сотрудничестве участвуют лишь некоторые. Возмещение расходов по реализации продвинутого сотрудничества возлагается непосредственно на государства, в нем участвующие.

3. «Продвинутое сотрудничество остается в рамках границ полномочий Союза и не затрагивает сфер, относящихся к исключительной компетенции ЕС» (пар. 1 ст. 20 ДЕС).

Продвинутое сотрудничество предполагает наделение Союза полномочиями в отношении новых сфер общественной жизни. Содержание и формы реализации полномочий остаются прежними: принятие нормативных актов (законодательные полномочия), текущее управление (исполнительно-распорядительные), разрешение правовых споров (юрисдикционные) и т.д.

Сферы исключительной компетенции ЕС, которые изъяты из ведения государств-членов и осуществляются Союзом на всей его территории, вполне очевидно, не могут являться объектом делегирования или ограничения со стороны отдельных стран.

4. Продвинутое сотрудничество «не наносит ущерба внутреннему рынку или экономическому, социальному и территориальному сплочению» (первое предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).

Данным принципом гарантируются единство и целость экономического пространства Европейского Союза, внутри которого не могут восстанавливаться таможенные или иные барьеры.

Продвинутое сотрудничество не должно также препятствовать усилиям Союза по достижению на всем его пространстве по возможности одинакового уровня жизни и благосостояния людей, то есть региональной политике ЕС. На защиту единства экономической территории ЕС направлен и следующий принцип.

5. Продвинутое сотрудничество «не создает препятствии или дискриминации в торговле между государствами-членам и и не порождает искажений конкуренции в отношениях между ними» (второе предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).

6. Продвинутое сотрудничество «объединяет как минимум девять государств-членов» (пар. 2 ст. 20).

Данный принцип вводит минимальный предел для числа государств, которые могут совместно делегировать Союзу дополнительную компетенцию. Первоначально (в редакции Амстердамского договора) пороговая величина была установлена в относительном выражении: большинство государств-членов (тогда 8 из 15).

Ниццкий договор отменил право вето государств-членов, не желающих участвовать в данном сотрудничестве. Ни одна страна (или страны) ЕС отныне не может воспрепятствовать делегированию Союзу дополнительной компетенции со стороны других, даже если последние вместе образуют меньшинство государств-членов. Лиссабонский договор продолжил эту идею.

7. Продвинутое сотрудничество «уважает полномочия, права и обязанности государств-членов, которые в нем не участвуют» (ст. 327 ДФЕС).

Данный принцип в конечном счете направлен на защиту интересов всех государств-членов Союза, призван воспрепятствовать превращению отдельных из них во «второсортные».

Со своей стороны, «государства-члены, не участвующие в продвинутом сотрудничестве, не препятствуют его осуществлению теми государствами-членами, которые принимают в нем участие» (пар. 2 ст. 44).

8. Продвинутое сотрудничество «открыто для всех государств-членов» (ст. 328 ДФЕС). Открытость — последний принцип продвинутого сотрудничества. Он служит ключевым условием, обеспечивающим полноценный характер интеграции внутри Союза. Продвинутое сотрудничество, как уже отмечалось — «вынужденная мера, к которой прибегают лишь ввиду сопротивления отдельных государств-членов новым интеграционным проектам, либо их неготовность к этому.

С изменением ситуации, в том числе со сменой правительства, не участвующее государство-член может изменить свое решение. Оно «в любой момент» может присоединиться к остальным. Таким образом, со временем продвинутое сотрудничество отдельных стран будет превращаться в интеграцию для всех, а решения институтов в этой сфере — в источники права для всего Европейского Союза.

Предметом продвинутого сотрудничества в рамках ЕС может служить одна из областей, которая предусмотрена учредительным договором Союза, кроме сфер исключительной компетенции. Например, в рамках продвинутого сотрудничества Союзу могут быть делегированы полномочия по установлению и/или взиманию прямых налогов, коими оно в настоящее время не располагает.

Параграф 2 ст. 329 ДФЕС в редакции Лиссабонского договора распространил сферу продвинутого сотрудничества на общую внешнюю политику и политику безопасности.

Процедура введения в действие механизма продвинутого coтрудничества включает три этапа.

1. Инициатива заинтересованных государств-членов. Как уже отмечалось, их должно быть не меньше восьми. Указанная инициатива оформляется в виде «запроса», который направляется главному исполнительному органу ЕС — Европейской комиссии.

2. Комиссия, изучив запрос, направляет предложение в главный законодательный орган ЕС — Совет Европейского Союза. Однако Комиссия вправе не выступать с таким предложением, то есть может наложить вето на инициативу продвинутого сотрудничества. В этом случае она должна указать причины своего отказа.

3. Разрешение на продвинутое сотрудничество дает Совет после консультации или с согласия Европарламента (когда предмет сотрудничества относится к сферам, в которых текущее законодательство ЕС принимается совместно двумя упомянутыми институтами). В официальном разрешении Совета указываются вопросы, которые составят предмет продвинутого сотрудничества в конкретном случае.

Государства-члены, которые изначально не пожелали участвовать в продвинутом сотрудничестве, но впоследствии изменили свое решение, могут присоединиться к данному механизму на основании решения Европейской комиссии, принятого по их просьбе (ст. 331 ДФЕС).

Для установления продвинутого сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности используются специальные нормы пар. 3 ст. 329 и пар. 2 ст. 331 ДФЕС.

[1] Термин «прозрачность» (франц.: transparence, англ:, transparency), часто встречающийся в документах Европейского Союза, в некоторых отечественных публикациях последних лет переводится (вернее, ранслитерируется) на русский язык неологизмом «транспарентность».

[2] В оригинале использовано слово «идентичность», однако в рассматриитй мом контексте выражение «национальная индивидуальность» представляем и более уместным переводом.

[3] Как уже отмечалось, термин «решение» в праве Европейского Союза используется в разных значениях. В форме решений могут издаваться и нормативные акты, но индивидуальный акт — всегда только решение

[4] Исключения образуют уже сложившиеся формы продвинутого сотрудничества («зона евро» и «Шенгенская зона»), правовой режим которых будет по-прежнему основываться на специальных правилах Договора о ЕС и протоколов к нему.