Аргументы, оправдывающие уже принятое решение, и развитие политического курса

Значение идей не ограничивается их ролью в решении насущных проблем;

они играют не меньшую роль как в ходе уточнения стоящих задач, определе­ния спектра возможных способов их достижения, так и в случае необходимо­сти выбора конкретного решения при наличии многих вариантов урегулиро­вания проблемы (Garrett, Weingast, 1994). Поскольку политический курс вы­ражается в языковой форме, постольку на каждой стадии этого процесса используются определенные аргументы. Каждый политик отдает себе отчет в том, что идеи и аргументы нужны не только для того, чтобы определить его позицию по конкретной проблеме, но также потому, что ему нужно объеди­нить людей, разделяющих эту позицию. Даже тогда, когда тот или иной политический курс можно объяснить как действия группы людей, руковод­ствующихся эгоистическими соображениями, те, кто стремится к его прове­дению, должны рационально обосновать достоинства этого курса (Kingdon, 1984; Majone, 1989).

Вполне возможно, что такого рода объяснения представляют собой лишь рационализацию той или иной позиции, однако и рационализация доста­точно важна, поскольку она становится неотъемлемой частью общественных дискуссий и в качестве таковой может оказывать существенное влияние на последующее развитие политического курса. Исследователи процесса приня­тия политических решений хорошо знают, что нередко идеи и анализ ис­пользуются для того, чтобы оправдать те или иные уже принятые решения. Когда приводимые доводы основываются на соображениях, отличающихся от тех, которые обусловили принятие того или иного решения, с ними обычно не считаются, относясь к ним как к попыткам логического истолко­вания уже совершенных действий. Тем не менее, подобного рода крити­цизм — даже в тех отдельных случаях, когда он может быть оправдан, — не принимает в расчет то обстоятельство, что доводы, приводимые задним чис­лом, могут быть разумно использованы в процессе политического развития

в целом. Несколько примеров помогут показать широкое разнообразие тако­го их применения.

В первом из приводимых примеров хотелось бы сослаться на широко из­вестный эпизод из истории распространения экономических идей. Политика Ф. Д. Рузвельта, направленная на увеличение правительственных расходов с целью снижения уровня безработицы и выхода за счет этого из кризиса, получила название кейнсианской. Это не означает, что Рузвельт узнал о роли государственных расходов от Дж. Кейнса, Представление о том, что идеи анг­лийского экономиста оказали влияние на проведение политики Нового Кур­са, возникло давно, однако оно является не более чем легендой (Winch, 1969). Как бы то ни было, теория Кейнса явилась лишь всесторонним осмыслением того, что было сделано Рузвельтом. Ответы, данные этой теорией на вопросы о причинах длительной безработицы, как и соображения об эффективности общественных затрат, не были предпосылкой развития Рузвельтом налоговой системы. Однако после того как идеи Кейнса овладели умами экономистов и политиков, было начато преобразование налоговой политики, которое со­ставляло суть либерального экономического курса, применявшегося на про­тяжении нескольких последующих десятилетий. По словам бывшего председа­теля Совета по экономическим вопросам при Президенте США, «без Кейнса и особенно без интерпретации его идей последователями этого учения экс­пансионистская фискальная политика могла бы так и остаться разовой ме­рой, вызванной к жизни лишь силой обстоятельств, но так и не ставшей образом жизни» (Stein, 1984, р. 39).

Равным образом акты Шермана и Клайтона, впервые вводившие в амери­канскую политику антитрестовское законодательство, не были разработаны под влиянием экономической теории монополий, которая в тот период еще только зарождалась. Скорее, можно сказать, что существующее ныне в слож­нейшей экономической системе Соединенных Штатов антитрестовское зако­нодательство в значительной степени обязано своим возникновением ранним стадиям антитрестовского политического курса и последующему росту числа экономистов, предлагавших свои услуги на рынке труда в качестве либо экс­пертов, либо политических аналитиков (Hannah, 1990, р. 375). Однако это вовсе не означает, что экономика не оказывала влияния на развитие антитре­стовского политического курса. Напротив, значительные изменения в ее уп­рочении за последнюю четверть века произошли благодаря современньм эко­номическим аналитикам и при самом непосредственном их участии (Williamson, 1987, р. 301).

Для того чтобы понять, насколько широко распространено применение доводов, выдвинутых после принятия решений, во всех сферах общественной жизни, рассмотрим положение судьи, который выносит приговор по делу на основе собственных субъективных представлений о справедливости, руковод­ствуясь лишь внутренним ощущением того, что в данном случае принятое решение справедливо, хотя одновременно он понимает, что такого рода сооб­ражения не могут быть положены в основу приговора, который вынесет суд. Поэтому судья подкрепляет свое мнение объективными категориями юриди­ческих аргументов, и любое последующее разбирательство дела (например в случае подачи апелляции) будет основываться уже не на действительном про­цессе, в ходе которого судья пришел к своему выводу, а на заявленной им позиции. На самом деле большинство юридических систем функционируют таким образом, что причины судебных решений, скорее, следуют за вынесени-

ем приговора, чем предшествуют ему. Бывает, что и другие судьи соглашаются с решением данного судьи, но мотивация для вынесения аналогичного приго­вора у них будет иной; в американской судебной системе им в таком случае предоставляется возможность сформулировать свое особое мнение.

Тем, кто полагает, что судебное мнение представляет собой точное воспро­изведение процесса принятия решения судьей, когда тот формулирует свою позицию, такие процессуальные нормы могут показаться абсурдом. Если же, тем не менее, рассматривать мнение как своего рода отчет о ходе принятия судьей решения, тогда апелляция к юридическим и логическим доводам, которые, возможно, не сыграли никакой роли в ходе данного судебного раз­бирательства, станет вполне понятной (Wasserstrom, 1961). На самом деле мне­ние судьи не является предпосылкой того силлогизма, который отражается в принятом решении; скорее, оно представляет собой средство осуществления рационального контроля над выводами, к которым можно прийти на основа­нии доводов, не имеющих непосредственного отношения к юриспруденции и облегчающих достижение взаимопонимания между участниками судебного процесса.

То обстоятельство, что доводы, выдвигаемые после принятия решения, используются в самых разных ситуациях, — они играют немалую роль даже в естественных науках (Majone, 1989, р. 30—31) — является свидетельством важ­ности их социальной функции, которая не сводится лишь к «рационализа­ции» какой-либо уже сформированной позиции политиков или чиновников. По сути дела, три разобранных нами примера дают основание выявить три такие функции. Во-первых, доводы, выдвигаемые после принятия решения, служат для рационализации: они составляют концептуальную основу для объе­динения в комплекс некоторого числа решений, которые в противном случае оставались бы разрозненными и менее действенными. Нередко те или иные решения политиков принимаются под давлением внешних событий или обус­ловливаются силой личных убеждений. В таких случаях выдвигать соответству­ющие доводы необходимо после принятия того или иного решения, чтобы объяснить его и показать, что оно вполне соответствует направленности дан­ного политического курса, чтобы усилить некоторые его акценты, продемон­стрировать неожиданные новые возможности его применения и заранее пред­восхитить ответы его потенциальным критикам. Более того, поскольку дан­ный политический курс уже какое-то время проводится в жизнь, в него необходимо постоянно вносить коррективы, чтобы укреплялась внутренняя связанность между его отдельными компонентами и он более адекватно соот­ветствовал постоянно меняющимся внешним условиям. Актуальный экономи­ческий анализ антитрестового политического курса, первоначально задуман­ный главным образом как политический ответ на засилье монополий на рын­ке, может быть объяснен именно с этой точки зрения.

Во-вторых, аргументы, приводимые после принятия решений, служат цели институционализации идей. В замечании М. Стейна о важности кейнсианской теории в деле превращения экспансионистской налоговой политики в «образ жизни» отражается суть этого процесса. Точно также, Дж. Гаррет и Б. Вейнгаст показали, как мысль о «взаимном признании», уже присутствовавшая в Римс­ком договоре, подписание которого знаменовало собой создание Европейско­го экономического сообщества, обрела институциональную форму благода­ря юридическим актам Европейского суда справедливости и ряду докумен-

тов Европейской комиссии (Garrett, Weingast, 1994). Воплощенная в этой форме идея оказала мощное воздействие на развитие и внедрение програм­мы внутреннего рынка («Европа—1992»). Важно подчеркнуть диалектичность отношения между политическим курсом и идеями, воплощенными в инсти­туты. Вместо того чтобы выявлять новые возможности, такие идеи лишь обобщают решения, уже применяющиеся на практике; однако наряду с этим они помогают эти решения совершенствовать, дают им соответствующую оценку и преобразуют их. Поэтому наше представление о том, как развива­ется практическая политика, нераздельно связано с институционализиро-ванными идеями и теориями, которые лежат в основе того или иного поли­тического курса и одновременно служат критерием его оценки (Majone, 1989, р. 146-149; Krasner, 1994).

Третья, и возможно, наиболее важная функция аргументов, выдвигаемых после принятия решений, состоит в превращении одноразовой акции в «игру с последствиями» за счет поддержания постоянных связей между максимально большим количеством ее участников. Лишь мнение судьи, зафиксированное в письменном виде, — а не само по себе его решение как таковое, — позволяет заинтересованным сторонам предпринять последующие шаги, например, по­дать апелляцию по принятому решению. Очень важно не забывать о том, что в данном случае, как и в других юридических разбирательствах (таких, напри­мер, как конституционный пересмотр вынесенного приговора), вопрос зак­лючается в том, какие причины могут быть при этом выдвинуты, даже когда это выдвижение сделано post hoc. Такой подход к проблеме свидетельствует, что цель постановки подобного рода вопросов состоит не в том, чтобы каче­ственно улучшить лишь одно решение, а в том, чтобы облегчить дальнейшее развитие всего процесса.

Равным образом, в соответствии с требованием обоснования представите­лями исполнительных органов власти принимаемых ими решений (которое, в частности, содержится в законе об административных процедурах в США и в статье 190 Римского договора), они обязаны указывать не только сами при­чины, побудившие их принять то или иное решение, но также положения уставов или статей договоров, на основе которых эти причины были сочтены убедительными. Требование указывать причины принимаемых решений созда­ет возможность обсуждения различных интерпретаций уставных положений в судах или других учреждениях. Более того, указание представителями админи­страции причин принимаемых ими решений существенно облегчает участие населения в обсуждении текущих политических проблем.

Специалистам в области теории игр хорошо известно значение превраще­ния одноразовой акции в «игру с последствиями». Так, например, в ситуации «дилеммы узника» повторяемость позволяет применять более сложную страте­гию, чем обычные «сотрудничество» или «измена». При повторяющейся игре складываются такие формы сотрудничества, которые почти никогда не воз­никают при розыгрыше лишь одной партии, а некоторые из них в таком случае были бы просто неразумны. Точно так же соображения, выдвигаемые после принятия решения, в частности, требование указывать его причины, распространенное в юридических системах западных стран, может повысить эффективность политического процесса за счет содействия связям политичес­ких акторов и сотрудничеству между ними.