Аналитической работы в органах внутренних дел.

Как профессиональный термин “оперативная обстановка” широко используется в нормативных, организационно-методических и иных документах, а также в специальной литературе органов внутренних дел. Понятие "оперативная обстановка", по сути своей, понятие собирательное. В самой общей формулировке под оперативной обстановкой понимаются внешние и внутренние условия, в которых органы внутренних дел выполняют задачи борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, т.е. реализуют правоохранительную и правоприменительную функции.

Необходимо отметить, что внешние и внутренние условия функционирования различных органов внутренних дел с одной стороны взаимосвязаны, а с другой - неравнозначны. Кроме того, внешние условия выступают определяющими, независимо от органов внутренних дел они формируют основу управления и объективно определяют характер и направленность их деятельности[193]. Но и внутренние условия, непосредственно характеризующие систему органа, в свою очередь оказывают в определенной мере влияние на внешние условия, способствуя укреплению правопорядка на обслуживаемой органом территории. Так например, активная целенаправленная работа аппаратов управления органов внутренних дел по привлечению внимания государственных органов, органов местного самоуправления и общественных организаций к решению наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью способствует более успешному решению этих проблем и в конечном счете укреплению правопорядка.

Как конкретное проявление реальной действительности оперативная обстановка характеризуется исключительной сложностью. Она представляет сложную динамичную систему взаимодействующих факторов и условий разного социального уровня и разной степени общности. Поэтому при ее изучении целесообразно использовать положения системного подхода. Их применение потребует, во-первых, структурного описания объекта, т.е. указания составляющих его компонентов, во-вторых, выявления функциональной роли каждого из них, в-третьих, определения целевого назначения выделенных компонентов объекта изучения, в-четвертых, фиксирования связей между компонентами и их совокупностями. Тем самым обеспечивается всесторонность изучения оперативной обстановки как объекта исследования.

Поскольку дать исчерпывающую и точную картину взаимодействия различных компонентов оперативной обстановки невозможно, то целесообразно выделить и рассмотреть ее укрупненные блоки компонентов, ограничившись строгим определением наиболее существенных взаимосвязей между ними. При этом необходимо отметить, что понятие "оперативной обстановки", как и всякое иное понятие, является абстракцией, в той или иной мере отражающей ее сущность, а характеризующие оперативную обстановку условия проявляются через информацию, дающую возможность субъекту управления представить ее в виде модели. Поэтому модели оперативной обстановки рассматриваются как информационные.

В самом общем виде модель оперативной обстановки можно представить как два блока взаимодействующих условий. Один из них составляет внешние условия функционирования органа внутренних дел, а другой – внутренние условия, отражающие его внутрисистемное построение и деятельность. Совокупность внешних условий образует внешнюю среду, которая выступает как интегральное образование, взаимодействующее с органом внутренних дел. Это не исключает выделения из составляющих ее условий отдельных компонентов или их совокупностей и определение их влияния на формирование оперативной обстановки в целом. Так, во внешней среде функционирования органа могут быть выделены условия ситуационной и концептуальной среды.

Выделение условий ситуационной среды связано с необходимостью учета специфики условий конкретного места и времени, в которых осуществляют свою деятельность конкретные органы внутренних дел. Условия концептуальной среды составляют установки федеральных органов государственной власти, а также МВД России, которые формулируют цели, задачи, направления и критерии деятельности органов внутренних дел в сфере правоохраны. В этой связи органы внутренних дел призваны обеспечить проведение в жизнь общегосударственной политики в области правоохраны, стратегии МВД России и его долгосрочных решений. При этом они должны учитывать социально-экономические, географические, национальные и иные особенности обслуживаемой территории.

Внешняя ситуационная среда включает такие компоненты, как совокупность конкретных преступлений и лиц, их совершивших, правопорядок, как конечный результат всей деятельности по соблюдению юридических норм в сфере урегулированных правом общественных отношений, совокупность социальных объектов, в окружении которых функционирует тот или иной орган внутренних дел, духовно-культурные, и нравственно-воспитательные факторы и процессы, социально-экономические факторы, территориально-географические условия и т.д.

С учетом решаемых органами внутренних дел задач, следует признать, что целью изучения оперативной обстановки является: оценка фактического состояния преступности и охраны общественного порядка; выявление объективных и субъективных факторов, обуславливающих это состояние; выявление городов, районов и других административно-территориальных единиц со сложной оперативной обстановкой и установление причин этого осложнения; формирование на основе анализа оперативной обстановки выводов для принятия управленческих решений. Поэтому в укрупненной модели оперативной обстановки все компоненты должны быть сгруппированы так, чтобы обеспечить реализацию поставленной цели. Такая модель должна состоять из четырех блоков компонентов, характеризующих:

- преступность и иные правонарушения, а также лиц, их совершивших, как объекты непосредственного воздействия со стороны системы органов и подразделений внутренних дел;

- условия внешней среды (демографические, экономические, социальные, территориальные, географические характеристики обслуживаемой территории, а также условия концептуальной среды);

- орган внутренних дел как систему управления, состояние организации и деятельности его подразделений (силы, средства и результаты работы);

- состояние организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и общественных институтов как субъектов взаимодействия при решении задач борьбы с преступностью, обеспечения законности и правопорядка.

Рассмотрим функциональную роль каждого из выделенных блоков оперативной обстановки и дадим краткую характеристику их наиболее существенных сторон и связей между собой.

Первый блок – преступность как объект воздействия. Для организации функционирования органа внутренних дел преступность и иные правонарушения, их состояние, структура, характер и динамика имеют определяющее значение. Осуществляя борьбу с преступностью, правоохранительные органы воздействуют на нее и в той или иной мере изменяют ее характеристики. Поэтому преступность необходимо рассматривать не только как внешнее условие или объект внешней среды, но и как основной объект воздействия, объект приложения организационных и тактических усилий со стороны органов и подразделений внутренних дел с целью обеспечения правопорядка.

Аппараты управления должны иметь четкое представление о количественных и качественных характеристиках преступности и иных правонарушений. Поэтому в качестве одного из компонентов рассматриваемого блока оперативной обстановки выделяют состояние, уровень преступности и иных правонарушений, их динамику в целом по обслуживаемой органом внутренних дел территории, а также в отдельных районах или зонах. Эти сведения дают самую общую, исходную количественную характеристику оперативной обстановки.

Количественная характеристика дополняется рассмотрением качественной стороны преступности, т.е. ее структуры. Структура преступности как объекта воздействия дает представление о ее внутренних связях и развитии. Это обуславливается тем, что в структуре объекта воспроизводится структура воздействующих на него факторов. Структура объекта – это результат воздействия среды, а по результату можно судить о характере прежних воздействий и предусматривать будущее. На простейших примерах структурных изменений преступности, росте одних категорий преступлений и снижении других можно в какой-то степени судить и о сдвигах в сознании, в ценностных ориентациях населения, и об изменениях в объективных условиях жизни.

Как компонент оперативной обстановки, структура охватывает конкретные виды преступлений: наиболее опасные и наиболее распространенные преступления, преступления по линии уголовного розыска и другим направлениям деятельности органов внутренних дел. Она включает характеристику конкретных видов преступлений по способу, месту, времени, мотиву их совершения. Характеристика структуры преступности рассматривается в динамике и в соответствии с территориальной классификацией органов внутренних дел. Эти характеристики позволяют получить представление о причинах преступлений, условиях, способствующих их совершению, а также определить направления деятельности, конкретные территориальные подразделения и службы органа внутренних дел, по линии работы которых произошли те или иные изменения в оперативной обстановке.

Важным компонентом рассматриваемого блока оперативной обстановки является характеристика контингентов лиц, совершивших правонарушения, а также представляющих оперативный интерес. Очевидно, что преступность, ее тенденции, как и любые социальные явления в общественной жизни, имеют определенных носителей и, следовательно, требуют рассмотрения черт личностного порядка.

Контингенты правонарушителей характеризуются по возрасту, полу, социальному положению, месту работы, учебы, партийности. Важное значение для их характеристики имеют сведения о совершенных ими ранее правонарушениях, судимости и некоторые другие уголовно-правовые характеристики. Изучение данных о лицах, совершивших преступления, дает возможность выявить, какие социальные группы населения республики, края, области в целом, а также отдельных регионов, населенных пунктов могут, образно говоря, явиться резервом преступности, какие условия способствуют совершению преступлений лицами, представляющими каждую из этих групп, какие службы могут быть использованы в осуществлении надзорно-профилактической работы, предотвращения и раскрытия преступления.

Второй блок – условия внешней среды функционирования органов внутренних дел. Социально-экономические, демографические и иные изменения условий внешней среды могут выступать факторами, обусловливающими те или иные изменения в преступности. Без глубокого анализа этих факторов и процессов невозможно определить тенденции и закономерности развития преступности, причины и условия совершения преступлений, правильно оценить оперативную обстановку и наметить систему мер реагирования на ее изменения.

В тоже время условия внешней среды оказывают влияние и на организацию и функционирование органов внутренних дел. Это влияние может быть опосредованным через преступность и иные правонарушения и непосредственным, например, большой разброс населенных пунктов на территории республики, края, области, города, района и т.д., как правило, влечет за собой деконцентрацию сил органов внутренних дел.

Обычно на обслуживаемой территории конкретного органа внутренних дел складываются специфические условия, действуют относительно устойчивые факторы, влияющие на уровень и динамику преступности и определяющие ситуацию, в которой функционирует орган. К первой группе факторов внешней среды относятся территориально-географические и природно-климатические характеристики обслуживаемой органом внутренних дел территории. Эти характеристики стабильны, но они определяют специфичность условий оперативной обстановки, в частности, динамику и широту социально-экономических, демографических, миграционных и иных процессов, а также особенности антиобщественных проявлений в конкретных регионах республики, края, области. К этой группе условий относятся площадь, географическое расположение, климат, природные ресурсы территории.

Вторая группа включает факторы социально-экономического и социально-культурного характера: профиль экономики, количество предприятий различных отраслей государственного, коллективного и частного секторов, состояние транспорта и коммуникаций, размер заработной платы рабочих, служащих, сельскохозяйственных производителей размер полезной (общей) жилой площади на душу населения, масштаб и темпы жилищного строительства, сеть торговых предприятий и объемы реализации товаров, удельный вес рабочих и служащих в структуре населения и т.д. Существенное значение представляют сведения об образовательном уровне населения и удовлетворении его культурных запросов, в том числе о количестве театров, клубов, библиотек, их посещаемости; удельном весе лиц, охваченных занятиями физкультурой и спортом, образовательном уровне населения, его отдельных категорий, количестве учебных заведений и учащихся них и т.д.

Третью группу составляют социально-демографические факторы, в том числе: общее количество и плотность населения, его половозрастная структура, удельный вес городского и сельского населения (в соответствии с группировкой органов внутренних дел), количество и удельный вес жителей отдельных городов и районов. К этой группе относятся: миграция населения, в том числе ее интенсивность (внешняя и внутренняя), количество прибывших и убывших мигрантов, характеристика мигрирующих контингентов).

Исключительно важное значение имеет при анализе оперативной обстановки установление значительного рассогласования экономических и социальных характеристик тех или иных регионов, тенденций такого рассогласования, так как оно в значительной мере определяет тенденции и уровень преступности[194].

Важным компонентом оперативной обстановки является концептуальная среда. Она представляет, по существу, социально-политическую атмосферу складывающуюся под воздействием установок федеральных органов власти, требований новых законов и подзаконных актов. Она определяет направления и характер усилий как органов внутренних дел, так и иных органов государственной власти, местного самоуправления и организаций в области борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Под влиянием концептуальной среды существенно изменяется характеристика оперативной обстановки и ее оценка. Обычно в наиболее концентрированном виде характеристика концептуальной среды функционирования органов внутренних дел дается в директивах МВД России, ежегодных докладах Министра внутренних дел России и т.д. Существенное влияние как на преступность, так и на орган и его подразделения оказывают изменения или принятие нового законодательства.

Третий блок – орган внутренних дел как система управления, состояние его организации и деятельности. Укрепление правопорядка не может рассматриваться субъектом управления только как ведомственная проблема, так как его состояние определяется множеством объективных факторов, лежащих вне сферы воздействия органов внутренних дел. Социальная природа преступности и ее причин соответственно определяет и социальный характер мер ее предупреждения. Исходя из этого, борьба с преступностью понимается как применение комплекса экономических, идеологических, социально-культурных, воспитательных и правовых мер. Однако уровень борьбы с преступностью, качество этой борьбы (но не непосредственно рост или снижение преступности) зависит и от деятельности органов внутренних дел. Поэтому при организации борьбы с преступностью необходимо, с одной стороны, исходя из понимания интересов и возможностей борьбы с преступностью общества в целом, а также отдельных органов и общественных институтов, с другой – учитывать реальные возможности и наличие собственных сил органов внутренних дел, не принижая и не переоценивая роли последних.

Рассматриваемый блок, во-первых, включает результаты деятельности органа внутренних дел по борьбе с преступностью и охране правопорядка: профилактику правонарушений, раскрытие, расследование преступлений, розыск скрывшихся преступников, обеспечение безопасности дорожного движения, противопожарной безопасности, исправление и перевоспитание осужденных. Эти сведения должны характеризовать как результаты деятельности на закрепленной территории органа внутренних дел в целом, так и по отдельным регионам и каждому подразделению в отдельности.

Во-вторых, модель оперативной обстановки должна отражать состояние сил и средств органов внутренних дел, их дислокацию на обслуживаемой территории, распределение по службам, нагрузку в расчете на одного сотрудника, качественный состав, количественный некомплект штатов и некоторые другие данные. Наиболее полные сведения об управляемой подсистеме, результатах ее деятельности дают возможность аппарату управления маневрировать этими силами и средствами, своевременно направлять усилия на решение наиболее важных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Весьма существенное значение представляют сведения о технической оснащенности органа внутренних дел, наличии транспортных средств, системы оперативной связи, электронно-вычислительных машин, специальных средств и т.д.

В - третьих, внутренние условия функционирования и организации аппарата управления органа необходимо рассматривать с точки зрения их влияния на систему подчиненных подразделений при решении задач правоохраны.

Достижение этих целей призвано обеспечить внутреннюю организацию подсистем органа внутренних дел, их организационную готовность к выполнению задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Об эффективности деятельности органа в конечном счете надо судить по степени удовлетворения тех общественных потребностей, ради которых создана эта правоохранительная система, т.е. по фактическому состоянию борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Вместе с тем, опыт управления такой сложной социальной системой, как орган внутренних дел, убедительно показывает, что его эффективное функционирование зависит в первую очередь от уровня их внутренней организации. Более того, высокий уровень управления этой системой является источником повышения эффективности ее деятельности в сфере правоохраны.

Такое положение определяется тем, что факторы внешней среды более подвижны, изменчивы, нежели внутренние характеристики органа внутренних дел. Поэтому отношения между внешними и внутренними факторами испытывают постоянные возмущения. Это требует обеспечения устойчивости функционирования системы, упреждающего управленческого воздействия на те или иные изменения оперативной обстановки. При этом опережение событий рассматривается прежде всего как активное поддержание поставленной цели до момента ее реализации. В этой связи, объективным условием нормального функционирования является такая организация деятельности аппаратов управления, которая обеспечивает оптимальность соответствия основных параметров системы внешним условиям. Иначе система в целом станет действовать неэффективно, поскольку деятельность по управлению будет состоять в основном в ликвидации неоправданных осложнений и затруднений, от которых избавиться полностью невозможно, так как они в данном случае заложены в самой системе.

Таким образом, модель оперативной обстановки должна содержать сведения о состоянии организации самих аппаратов управления, об уровне их деятельности по руководству подчиненными органами и подразделениями. К данному компоненту оперативной обстановки относятся сведения, характеризующие состояние информационно-аналитической работы, планирования, контроля и проверки исполнения, нормотворческой деятельности и т.д. Очевидно, что эти показатели должны быть более детализированы и конкретизированы.

Четвертый блок – состояние организации и деятельности государственных органов и общественных институтов как субъектов взаимодействия при решении задач правоохраны. В эту систему входят прежде всего органы, призванные специально обеспечивать исполнение законов, бороться с правонарушениями, защищать гарантированные законом права граждан, общественных и государственных организаций от преступных посягательств. Такими органами являются прокуратура, суды, органы федеральной службы безопасности, налоговая полиция, арбитраж, адвокатура, нотариат, государственные и ведомственные инспекции, некоторые комиссии администрации краев, областей, городов, районов, а также специальные организации, например, частные охранные предприятия и общественные формирования, например, народные дружины. Важность и необходимость выделения в модели оперативной обстановки блоках данных об этих органах, на наш взгляд, определяются следующими обстоятельствами: во-первых, органы внутренних дел должны учитывать и использовать возможности государственных органов и общественных институтов как участников охраны правопорядка, борьбы с преступностью, в устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Во-вторых, в ряде случаев деятельность органов внутренних дел непосредственно связана и в определенной мере зависит от возможностей таких государственных органов как суд, ФСБ, прокуратура, налоговая полиция и т.д. Так, значительное увеличение материалов о мелком хулиганстве, обусловленное активизацией работы органов внутренних дел, требует обеспечения своевременности рассмотрения этих материалов работниками судебных органов. В ином случае возникает рассогласование в их работе.

Организация и результаты работы государственных органов и общественных институтов по обеспечению правопорядка существенно определяют и характеризуют оперативную обстановку. В этой связи аппарат управления должен располагать информацией, например, о количестве и состоянии работы наркологических кабинетов (органы здравоохранения) деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, судебной статистике и т.д.

На основании вышеизложенного, оперативную обстановку можно определить как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих внешних и внутренних по отношению к субъекту управления органа внутренних дел условий, определяющих состояние борьбы с преступностью и охраны правопорядка на обслуживаемой территории, анализ и оценка информационной модели которых является основой целенаправленных воздействий аппарата управления на подчиненную систему.

Схематично модель оперативной обстановки и составляющих ее элементы представлена на рисунке 7.

 

 

Рис. 7. Элементы оперативной обстановки.

 

В зависимости от целей, объема и характера анализируемой информации выделяются виды оперативной обстановки, которые могут быть классифицированы:

- по признаку полноты изучения условий функционирования органа внутренних дел – комплексная (общая) и специализированная (частная) оперативная обстановка. Комплексная оперативная обстановка основывается на изучении совокупности условий, определяющих деятельность органов внутренних дел по всем линиям работы. Специализированная оперативная обстановка связана изучением отдельных блоков оперативной обстановки, направлений ( линий) деятельности органов и подразделений или видов правонарушений и т.д.;

- по территориальному признаку – оперативная обстановка в масштабе республики, края, области, зоны, города, района, населенного пункта сельской местности и т.д.;

- по временному признаку – оперативная обстановка суточная, недельная, декадная, месячная, квартальная, полугодовая, девятимесячная, годовая, пятилетие.

В дополнение хотелось бы отметить, что иногда в специальной литературе и в практике очень часто применяется термин “сложная оперативная обстановка”. К последнему обычно прибегают, когда речь идет о деятельности тех или иных органов внутренних дел в необычных более сложных условиях по отношению к тому или иному периоду времени или другим органам. Поэтому сложная оперативная обстановка, по существу, является разновидностью оперативной обстановки, ее конкретным состоянием в определенных условиях места и времени[195].