Правовая основа антикоррупционной деятельности в уголовно-исполнительной системе

Для успешной борьбы с коррупционными проявлениями за последние годы в России созданы эффективные антикоррупционные нормативные правовые нормы.

Так, А.М. Цирин считает, что основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах. В последние годы в России формировалась законодательная база по противодействию коррупции. Приняты концептуальные стратегические и национальные плановые документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию. При этом ключевая роль в организации системы мер, направленных на противодействие коррупции, отводилась антикоррупционным документам программного характера[386].

Для эффективной борьбы с коррупцией формирование антикоррупционного законодательства должно быть одним из приоритетных направлений государственной политики, так в п. 38 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года[387] закреплено, что главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Это говорит о том, что противодействие коррупции – это мероприятие, рассчитанное на долгосрочную перспективу и требующее значительное сосредоточение усилий государственной политики РФ.

Коррупционные проявления в России затрагивают широкий спектр правоотношений, в том числе связанных с исполнением наказаний. Не является исключением и деятельность учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, где коррупция в различных ее формах также получила распространение. Коррупция представляет собой мощный фактор дестабилизации нормальной деятельности всей системы исполнения наказаний[388].

Сегодня ФСИН России наиболее крупное ведомство по численности сотрудников. Современная уголовно-исполнительная система представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих различные виды наказаний, и включает в себя 733 исправительных и 46 воспитательных колоний, 127 колоний поселений, 68 лечебных исправительных учреждений, 8 тюрем, 230 следственных изоляторов и 109 помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов при колониях. В этих учреждениях содержаться более 681 тыс. человек. В состав уголовно-исполнительной системы входят и 2459 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состоят на учете более 457 тысяч осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Штатная численность персонала УИС составляет 309,7 тыс. человек, в том числе аттестованных сотрудников – 220,04 тыс. человек (кроме того, переменный состав – 7,2 тыс. человек)[389].

Служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы непосредственно связана с обеспечением безопасности государства, общественного порядка, законности и свобод граждан и сопряжена также с опасностью и риском для жизни и здоровья сотрудников, находящихся в контакте с осужденными. Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обуславливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним.

Коррупционные проявления со стороны сотрудников уголовно-исполнительной системы вызывают большой общественный резонанс и всеобщее недовольство. Например, Следственный комитет намерен провести доследственную финансово-экономическую экспертизу всех контрактов Федеральной службы исполнения наказаний на поставку для нужд ведомства электронных браслетов. Следователи полагают, что государство переплатило несколько сотен миллионов рублей не без помощи руководства тюремного ведомства. Поводом для интереса СКР к контрактам на электронные браслеты стала недавняя история с задержанием по обвинению в коррупции двух оперативников ФСИН. Заместитель начальника отдела по обеспечению экономической безопасности на объектах учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Т. и старший оперуполномоченный по особо важным делам этого же отдела Ф. и два их знакомых попались на вымогательстве у руководства ФГУП «Центр информационно-технического обеспечения и связи» (ЦИТОС) взятки в 2 миллиона евро. По версии следствия, оперативникам стали известны результаты проверки ЦИТОС и они решили на этом заработать. По результатам этой ревизии, в которой участвовали также сотрудники тех подразделений ФСИН, выяснилось – цены на электронные браслеты (система электронного мониторинга поднадзорных лиц – СЭМПЛ) для осужденных были сильно завышены. По мнению проверяющих, государство переплатило за них сотни миллионов рублей[390].

Несмотря на громкие скандалы по поводу коррупции в уголовно-исполнительной системе, широкомасштабные акции по самоочищению органов и учреждений ФСИН России от сотрудников, совершающих правонарушения и преступления коррупционного характера, уровень коррупции в них остается достаточно высоким, что порождает недоверие граждан РФ на справедливое исполнение наказаний. Основой для искоренения коррупционных проявлений должно стать законодательство РФ. Меры по борьбе с коррупцией закрепленные в нормативных правовых актах должны неукоснительно исполняться и постоянно совершенствоваться.

Основополагающим антикоррупционным актом в российском государстве является Федеральный закон 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В данном правовом акте впервые законодательно закреплено определение коррупции, согласно которому коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица[391].

Кроме определения в данном нормативном правовом акте содержаться основные принципы противодействия коррупции, которыми должны руководствоваться органы государственной власти РФ. В законе перечислены меры по профилактике коррупции. Для исполнения данных мер в ФСИН России принят ряд ведомственных актов, а также план по противодействию коррупции.

В ФСИН России при реализации положений данного Федерального закона образована собственная нормативная база по противодействию коррупции в ведомстве. Данные нормативные акты затрагивают как антикоррупционное регулирование отношений между сотрудниками уголовно-исполнительной системы, так и внутренние организационные процессы в ведомстве. Посредством принятия ведомственных актов, конечно, изменился и порядок работы многих служб, как непосредственно работающих с осужденными, так и занимающихся административными вопросами.

Не менее важным стало принятие Указа Президента РФ 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»[392]. В данном нормативном правовом акте уделяется внимание образованию новой государственной организации – Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, председателем которого является Президент РФ. В Указе закреплены основные задачи совета и действия, которые может применять Совет при решении задач по противодействию коррупции.

Представители ФСИН России в Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции не входят, но предложения и выводы, принятые на Совете касающиеся деятельности ФСИН обязательны для исполнения. ФСИН может образовать свой Совет по противодействию коррупции в ведомстве и закрепить его существование Приказом директора ФСИН, где предусмотреть порядок образования и работы Совета, круг вопросов решаемых на заседаниях Совета и определить полномочия членов Совета. На сегодняшний день эффективно работающего Совета по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе не существует.

Противодействие коррупции – одно из приоритетных направлений в работе ФСИН России, в том числе и ее территориальных органов. На руководителей структурных подразделений возложена персональная ответственность за реализацию ведомственных плановых антикоррупционных мер по различным направлениям деятельности уголовно-исполнительной системы. Этому способствуют принятые во ФСИН России антикоррупционные нормативные правовые акты.

Одним из таких правовых актов является Приказ ФСИН России 2010 г. № 256 «Об утверждении порядка уведомления федеральными государственными служащими Федеральной службы исполнения наказаний о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений»[393], принятый в соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона 2008 г. «О противодействии коррупции»[394]. В соответствии с данным Приказом государственные служащие обязаны уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений.

Например, 6 июля 2012 года в ОСБ УФСИН России по Владимирской области обратился старший оперуполномоченный оперативного отдела ИК-3 с заявлением о том, что один из граждан предлагал ему взятку в сумме 30 000 рублей за помощь в решении вопроса об условно-досрочном освобождении одного из осужденных. Для пресечения противоправной деятельности были проведены оперативно-розыскные мероприятия. В этот же день в областном центре взяткодатель был взят с поличным. Сотрудник за проявленную принципиальную позицию будет поощрен правами начальника учреждения[395].

Заслуживает внимания Приказ ФСИН России 2010 г. № 529 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников уголовно-исполнительной системы и урегулированию конфликта интересов»[396]. Комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении сотрудников центрального аппарата ФСИН России, начальников и заместителей начальников учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, и территориальных органов ФСИН России, за исключением сотрудников, замещающих должности высшего начальствующего состава.

В состав комиссии должны входить компетентные сотрудники уголовно-исполнительной системы, поэтому можно согласиться с мнением некоторых исследователей, что основные организационные схемы и структуры, призванные не допустить и разрешить конфликт интересов на государственной службе, связаны с формированием и работой комиссий[397].

Иные нарушения (сообщения о преступлениях, административных правонарушениях, анонимные обращения, проверки по фактам нарушения служебной дисциплины) со стороны сотрудников Комиссия не рассматривает.

В Приказе содержится перечень оснований, по которым проводится заседание Комиссии. Такими основаниями являются:

- представление директором ФСИН России о проверке представления сотрудником недостоверных или неполных сведений, о несоблюдении сотрудником требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов;

- поступившее в управление кадров ФСИН России обращение гражданина, замещавшего должность государственной службы, по которой он был обязан представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные или служебные обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы, заявление сотрудника о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- представление директора ФСИН России или любого члена Комиссии, касающееся обеспечения соблюдения сотрудником требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в ФСИН России, территориальном органе ФСИН России мер по предупреждению коррупции.

В Приказе ФСИН России 2012 г. № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы»[398] установлены основные принципы служебного поведения сотрудника и федерального государственного гражданского служащего, среди которых имеются и предписывающие положения, касающиеся антикоррупционного поведения, а именно:

- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций:

- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

- соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении ими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету УИС;

- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих и граждан при решении вопросов личного характера.

Также закреплено, что руководитель призван принимать меры по предупреждению коррупции.

Однако в Кодексе не зафиксировано, как и каким образом, сотрудники и федеральные государственные гражданские служащие уголовно-исполнительной системы несут ответственность за нарушения в служебном поведении и при проявлении недопустимого поведения, поэтому необходимо закрепление как минимум дисциплинарной ответственности за несоответствие требований данного Кодекса.

К антикоррупционным правовым актам следует отнести Постановление Верховного Совета РФ 1992 г. «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел РФ»[399]. Данное Постановление в уголовно-исполнительной системе применяется на основании Приказа Минюста РФ 2005 г. «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»[400]. В ст. 9 Положения закреплено, что Сотрудникам органов внутренних дел, состоящим между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), не разрешается проходить службу в одном и том же органе внутренних дел, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Это существенно, в связи с тем, что в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы при прохождении службы в одном подразделении близких родственников дает дополнительную возможность таким сотрудникам покрывать друг друга в случае выявления и допущения случаев коррупционного поведения.

Так, например, ограничения при прохождении службы не соблюдались в УФСИН России по Псковской области, где в отделе безопасности ИК-2, проходят службу с непосредственной подчиненностью близкие родственники[401].

Также в Положении закреплено, что на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные статьями 17, 18 и 20 Федерального закона 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[402]. Поэтому сотруднику уголовно-исполнительной системы запрещено: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) и т.д. Однако не установлено отчетливой ответственности за нарушение названных запретов, как на федеральном, так и на ведомственном уровне. В основном при этих нарушениях в ФСИН России наступает только дисциплинарная ответственность.

Так, в нарушение Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Инструкции о порядке применения этого Положения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сотрудники ИК-3 и ИК-4 УФСИН России по Калужской области одно­временно являлись индивидуальными предпринимателями. В ИК-3, ИК-8, ИК-18 УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономно­му округу 14 сотрудников занимались частным извозом в коммерческих структурах[403].

Очень важно, что в Положении имеется отсылочная норма к ст. 20 Федерального закона 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[404]. В данной статье прописано, что гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Не смотря на то, что сотрудники уголовно-исполнительной системы не являются государственными гражданскими служащими, эта обязанность распространяется и на них в связи с отсылочной нормой. В данном случае закреплен ежегодный срок предоставления сведений о доходах, в нормативных правовых актах ФСИН России такого срока нет. Это положение делает обязанность по предоставлению сведений не одноразовой нормой, а наоборот периодичной и постоянной.

Также важным антикоррупционным актом необходимо назвать Приказ ФСИН России 2009 г. № 372 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы в уголовно-исполнительной системе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»[405]. Государственные служащие, состоящие на должностях, содержащихся в данном перечне, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В Приказе определен ограниченный круг лиц, которые должны предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. По мнению А.П. Алегина, при комплектовании «коррупционно уязвимых» должностей следует отдавать предпочтение перспективным сотрудникам того подразделения или учреждения ФСИН, должность в котором подлежит замещению. Этот подход позволит не только стимулировать добросовестное отношение сотрудников УИС к службе, но и во многом послужит препятствием к назначению на такие должности коррупционеров[406].

На наш взгляд, необходимо предусмотреть отражение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера родителей государственных служащих и их совершеннолетних детей. Несомненно, это сложно претворить в жизнь, однако такие сведения будут лучше отражать реальные доходы и расходы сотрудников и их родственников. Кроме этого, данные сведения должны использоваться внутри ведомства для анализа подразделениями собственной безопасности, в связи с тем, что в открытом доступе эти сведения могут быть использованы в целях выявления благосостояния сотрудника и его родственников, что может повлечь в отношении данных лиц и их имущества совершение преступлений.

В случае невозможности предоставления таких сведений государственный служащий должен обратиться с соответствующим заявлением в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников уголовно-исполнительной системы и урегулированию конфликта интересов или в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России и урегулированию конфликта интересов.

Кроме этого Приказом ФСИН России 2013 г. № 387[407] закреплен порядок предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, и работниками, замещающими эти должности.

Определен срок предоставления таких сведений до 30 апреля года, следующего за отчетным (с 1 января по 31 декабря). Сведения о расходах предоставляются, если сумма сделки превышает общий доход лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.

Также данным Приказом предусмотрен порядок осуществления таких сведений. Так проверку могут проводить подразделение ФСИН России или территориального органа ФСИН России по профилактике коррупционных и иных правонарушений (кадровые подразделения и подразделения собственной безопасности). Проверка проводиться по ограниченному перечню оснований, а именно при достаточной информации, представленной в ФСИН России или территориальный орган ФСИН России в письменном виде в установленном порядке:

- правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- гражданскими служащими подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

- постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;

- Общественной палатой Российской Федерации;

- общероссийскими средствами массовой информации.

Не смотря на это имеются серьезные трудности с проверкой достоверности и полноты сведений о доходах и расходах. Исходя из анализа статистических данных[408] информация, являющаяся основанием для проверки достоверности и полноты таких сведений, из правоохранительных и налоговых органов, политических партий, общероссийских общественных объединений, общественных палат и средств массовой информации практически не поступает.

Существуют сложности при получении в процессе проверки необходимых сведений из налоговых органов, органов Росреестра, коммерческих банков, других организаций, так как действующим законодательством не установлена обязанность указанных органов и организаций предоставлять эту информацию. Исходя из анализа обзора о принимаемых УФСИН России по Вологодской области мерах по реализации антикоррупционного законодательства за 2013 год[409], в среднем на 20 % запросов, направленных в рамках проведения проверок достоверности и полноты сведений о доходах в государственные органы, коммерческие банки и иные организации, поступает отказ.

Так, например налоговые органы предоставляют информацию о наличии или отсутствии расхождений между сведениями, представленными сотрудниками, и сведениями, имеющимися в базе данных налоговых органов. однако в чем именно заключается несоответствие (меньше или больше указан полученный доход, получен ли доход от иного работодателя и пр.) налоговые органы не сообщают, ссылаясь на статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации[410] (налоговая тайна). Налоговые и регистрирующие органы представляют имеющиеся у них сведения только с письменного согласия проверяемого лица, ссылаясь на требования Федерального закона «О персональных данных»[411]. Если согласие сотрудника, представившего сведения, достоверность и полнота которых ставится по сомнение, еще можно получить при проведении проверки, то получить такое согласие у супруга (супруги) сотрудника затруднительно. Кроме того, дача такого согласия является правом, а не обязанностью сотрудника, его супруга (супруги).

Данное нововведение, несомненно, положительно сказалось на развитии антикоррупционной политики, однако существующие трудности требуют изменения в федеральном законодательстве, в части касающейся обязательного предоставления информации по запросам, что не будет создавать препятствий при проведении проверок.

ФСИН России в данном случае требуется тщательно проверять предоставляемые сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и применять меры ответственности к государственным служащим, предоставившим недостоверные сведения.

Следует отметить Постановление Правительства РФ «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации»[412], которое определяет порядок сообщения сотрудниками уголовно-исполнительной системы о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, порядок сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации.

Уведомление о получении подарка в связи с должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, представляется не позднее 3 рабочих дней со дня получения подарка в кадровое подразделение. К уведомлению прилагаются документы (при их наличии), подтверждающие стоимость подарка. Подарок, стоимость которого подтверждается документами и превышает 3 тыс. рублей либо стоимость которого получившим его сотруднику неизвестна, сдается ответственному лицу уполномоченного структурного подразделения, которое принимает его на хранение по акту приема-передачи не позднее 5 рабочих дней со дня регистрации уведомления в соответствующем журнале регистрации. Если стоимость подарка не превышает 3 тыс. рублей, он возвращается сотруднику, а если подарок дороже, сотрудник может его выкупить.

Это далеко не исчерпывающий перечень правовых актов регулирующих антикоррупционную деятельность в УИС, однако чем больше норм будет разрабатываться и применятся, тем эффективнее будут меры по профилактике и борьбе с коррупционными проявлениями.