Сущность и виды управления в уголовно-исполнительной системе

Социальная система управления является системным образованием повышенной сложности. Она состоит из следующих элементов:

1. Управляющая подсистема.

2. Управляемая подсистема.

3. Прямые и обратные связи между подсистемами.

4. Прямые и обратные связи подсистем с внешней средой.

5. Внешняя среда - совокупность объектов, в окружении которых функционирует система.

Понимание управления с позиций кибернетики связано с использованием категории «воздействия». Употребляется оно и при характеристике социального управления. Например, академик В.Г. Афанасьев определяет последнее как «воздействие на общество в целом или его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасль экономики, предприятия и т.д.), с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение системы к заданной цели»[4]. Однако приведенное определение не предусматривает согласование, координацию, упорядочение труда людей и их общностей. Следовательно, термин «воздействие» надо употреблять здесь с уточнением характера данного акта – «организующее», «согласующее» и т.п.

Как и любая осуществляемая в обществе деятельность, социальное управление преследует достижение определенных целей. Его содержание обусловливается комплексом выполняемых при этом взаимосвязанных функций и методов их реализации. Социальное управление основано на, присущих только человеку, способностях ставить перед собой цели и находить адекватные средства их достижения, предвидеть результаты воздействия. Именно по данному признаку социальное управление отличается от того, что мы условно называем управлением в биологических и технических системах. Цели социального управления исходят из общественных потребностей. Они достигаются в результате осуществления таких общих функций управления, как прогнозирование, планирование, организация, контроль и регулирование.

Можно привести несколько теоретических подходов к определению понятия «цель»:

а) это совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам опыта[5];

б) это желаемое (требуемое) состояние или движение объекта или системы управления[6];

в) это субъективное представление лица, ответственного за выбор управлений, о тех мотивах, которыми следует руководствоваться при выборе управляющих воздействий[7];

г) это такое состояние объекта управления, которое удовлетворяет потребности управляющей системы[8];

д) это некоторый требуемый результат деятельности, моделирующий желательное состояние[9].

Необходимо знать о том, что функции управления осуществляются с помощью различных методов и последовательно выполняемых технологических операций. Их совокупность образует процесс управления, который носит цикличный характер. Каждый единичный управленческий цикл включает в себя выработку и принятие решения, организацию его исполнения. Если цели, функции, методы управления раскрывают его содержание, то процесс указанной деятельности характеризует ее пространственно-временную форму.

Цели, функции, методы, процесс управления в своей совокупности составляют механизм управления, который может действовать только в рамках специально организованной системы. В социальном управлении как управляющую подсистему (субъект управления), так и управляемую (объект управления) представляют люди - отдельные либо объединенные в различные общности лица, являющиеся носителями определенных общественных отношений. Следовательно, человек выступает и субъектом, и объектом социального управления.

В качестве объекта управления, наряду с человеком как первичным его компонентом, выступают и различные социальные общности, организующие и осуществляющие производственную деятельность. Среди этих объектов наибольшей целостностью, отражающей абсолютно все стороны жизни человека, обладает общество. Дальнейшая дифференциация указанных объектов позволяет видеть такие социальные образования, как государственные органы, учреждения, предприятия и т.д. Надо иметь в виду то, что объект социального управления достаточно самостоятелен, способен к самоуправлению и так же активен, как и субъект. Объект управления не только реагирует на управляющие воздействия субъекта и не только сигнализирует об их последствиях и результатах, а часто независимо от желания субъекта прямо принуждает его к определенной реорганизации управленческих воздействий, к изменению их характера и содержания. Поэтому социальное управление представляет собой не одностороннее воздействие управляющей социальной системы на управляемую, а диалектическое взаимодействие между субъектом и объектом, состоящее из многообразных прямых и обратных связей между ними. В данном случае было бы более верно вести речь о субъектно-субъектных отношениях в социальных системах.

Вопросы рассмотрения как объектов социального управления разнообразных процессов, происходящих в обществе, в том числе в уголовно-исполнительной системе (учреждения и органы, исполняющие наказания, сотрудники, осужденные по видам наказаний, оперативно-розыскная деятельность, режим, охрана, надзор и т.п.) представляют большой практический интерес.

Субъект и объект управления находятся между собой в особого рода общественных отношениях. Такие отношения возникают в процессе реализации функций управления и поэтому называются управленческими. По своему содержанию названные отношения выступают как организационные, поскольку посредством их обеспечивается формирование, целенаправленное и упорядоченное функционирование социальных систем. Исходя из характера связей между субъектом и объектом выделяют отношения субординации (по вертикали) и координации (по горизонтали). Первым из них присуще распорядительство, т.е. администрирование руководителя и исполнительство подчиненных. В зависимости от типа организации управления, принятого в той или иной системе, отношения субординации могут быть линейными, функциональными, смешанными. Однако все они осуществляются на основе принципа «власть – подчинение». При отношениях же координации на первый план выдвигаются согласование целей и определение порядка деятельности отдельных лиц и общностей.

По признаку нормированности социальных ролей субъектов управления выделяются формальные и неформальные управленческие отношения. Первые из них - это отношения между субъектом и объектом управления официальные, регулируемые нормативными актами. Вторые же складываются, как правило, на основе психологической совместимости людей: соответствия их характеров, совпадения интересов, симпатий и антипатий. В большинстве случаев управленческие отношения регламентируются нормами права, что упорядочивает компетенцию органов управления, их организационные структуры.

Правовые управленческие отношения характерны для государственного управления, под которым понимается совокупность целенаправленных воздействий органов государственной власти, оказываемых ими в рамках своей компетенции на определенные социальные системы и весь социальный организм в целом. Виды государственного управления классифицируются по сферам деятельности:

- управление в сфере экономической деятельности;

- управление социально-политическим развитием общества;

- управление духовным развитием общества.

В каждой из перечисленных сфер можно выделить отрасли и присущие им виды управления. Так, для успешного развития социально-политической сферы, важное значение имеет управление правоохранительной деятельностью, в том числе осуществляемое органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Управление в уголовно-исполнительной системе можно определить как особый вид деятельности специально созданных аппаратов управления и специально назначенных должностных лиц по организации руководства учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания, созданию условий оптимального функционирования служб и подразделений с целью эффективного решения стоящих перед ними задач.

В соответствии с Положением о ФСИН России, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314[10], основными задачами уголовно-исполнительной системы являются:

исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых;

контроль за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений;

контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;

обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей;

обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы или в виде принудительных работ и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов;

охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции;

охрана психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, обеспечение безопасности находящихся на их территориях лиц, сопровождение и охрана лиц, которым назначено принудительное лечение в указанных больницах (стационарах), при переводе их в другие аналогичные больницы (стационары), а также в случае направления их в иные учреждения здравоохранения для оказания медицинской помощи;

создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов;

организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации;

управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.

За короткий исторический период фактически сформировалась новая уголовно-исполнительная политика государства. Основными характеристиками ее, наряду с гуманизацией, соблюдением прав осужденных, открытостью УИС для общества, является и формирование новых подходов к организации управления деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказания.

Уголовно-исполнительная политика государства концептуально и законодательно вырабатывается на самых высших уровнях государственной власти, а реализуется на исполнительном уровне, непосредственно персоналом органов и учреждений, исполняющих наказания.

Для более полного охвата и понимания различных аспектов управления в уголовно-исполнительной системе целесообразно выделить несколько вариантов классификации разновидностей управления.

Так, с точки зрения непосредственного назначения, управление в уголовно-исполнительной системе можно подразделить на:

а) административно-организационное (суть его сводится к различным вопросам формирования организационных звеньев (учреждений, служб, аппаратов управления), структурированию системы, поддержанию необходимого уровня взаимодействия внутри нее и пр.)

б) кадрово-ресурсное управление

Содержание его составляют:

- определение потребности в кадрах с учетом стратегии развития системы, объема решаемых задач, численности спецконтингента и пр.;

- формирование численного и качественного состава кадров (система комплектования, расстановка кадров);

- кадровая политика (взаимосвязь с внешним и внутренним рынком труда, высвобождение, перераспределение и переподготовка кадров);

- система общей и профессиональной подготовки кадров;

- адаптация сотрудников в конкретном месте службы;

- оплата и стимулирование труда;

- система развития кадров (подготовка и переподготовка, обеспечение профессионально-квалификационного роста через планирование служебной карьеры).

в) процессно-организационное управление (оно сводится к решению разнообразных вопросов в процессе выполнения сотрудниками своих должностных обязанностей: планирование деятельности, контроль выполнения поставленных задач, подведение итогов и пр.).

В зависимости от характера взаимодействия субъекта с объектом управления в уголовно-исполнительной системе можно выделить следующие разновидности

а) классическое (оно характеризуется четко выстроенной системой взаимодействия субъекта с объектом управления, основанной на строгой иерархии, четкой регламентации службы, безусловном выполнении команд, простоте в осуществлении контроля за действиями объекта управления и пр.)

б) системное (применительно к деятельности УИС выражается в выделении нескольких самостоятельных уровней управления, на каждом из которых решаются собственные задачи. При таком подходе компетенция распределяется между федеральной, региональными и локальными подсистемами управления)

в) маркетинговое (предполагает ориентирование системы на рыночные механизмы, извлечение из хозяйственной деятельности максимальной прибыли, экономически выгодное перераспределение материальных ресурсов)

г) ситуационное (опирается на интуитивную составляющую в действиях субъекта управления, при которой в конкретных жизненных ситуациях происходит самостоятельная оценка ситуации и выбор наиболее эффективного управленческого решения)

д) когнитивное (состоит в заблаговременном познании субъектом управления внешних условий и выработке для объекта, оказавшегося в таких условиях, алгоритма (программы) поведения. Такое управление обеспечивает упреждающее руководящее воздействие на соответствующую чрезвычайную ситуацию в уголовно-исполнительной системе: массовые беспорядки в исправительном учреждении, побег заключенных, стихийное бедствие, сбой в работе технических систем и пр.)

В зависимости от характера принятия управленческого решения в уголовно-исполнительной системе можно выделить:

а) целевое управление (является наиболее предпочтительным видом, поскольку базируется на заблаговременном планировании деятельности, предполагает определение конечных результатов еще до начала работы. При таком подходе зачастую исключается непосредственное участие субъекта при реализации того или иного мероприятия)

б) реактивное управление (является следствием реакции субъекта управления на внезапно возникающие проблемы. Конкретная задача исполнителям здесь ставится уже в процессе реагирования на соответствующие события)