Сущность механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Положения Конституции РФ определяют особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигают защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина [2].
Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользоваться всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.
Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни. В связи с этим необходимо создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Охрана и защита прав человека и гражданина неотделимы от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможны лишь в контексте принципов правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на охрану и защиту всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных [33, с. 70-73].
Статья 45 Конституции РФ устанавливает: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. То есть, процесс обеспечения государством конституционных прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий и предоставлении возможностей государством человеку и гражданину для реализации ими своих основных прав и свобод. Иными словами, государство осуществляет охрану и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, помогает им реализовать свои основные права и свободы [1].
В структуре деятельности любого государственного органа вопросы обеспечения основных прав и свобод граждан занимают значительное место, поскольку это их важная конституционная обязанность. Но решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства органов, а подчинено решению главных задач, поставленных перед государственным органом, и выступает в качестве одного из основных условий, способствующих его нормальному функционированию и достижению поставленных целей.
Правовой механизм охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации имеет свои особенности. Само по себе наделение тех или иных «органов» соответствующей компетенцией вовсе не означает, что права и свободы как бы автоматически претворяются в жизнь. Для этого необходимо п
редусмотренное Конституцией РФ и законами функционирование всех правоохранительных и правозащитных систем, естественно, в первую очередь государственных, а также активность самих граждан и их объединений. Правовой механизм охраны и защиты прав и свобод - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях организм. Это не только закрепление соответствующих полномочий за органами и учреждениями, но и процедурно-правовой механизм осуществления охраны и защиты [39, с. 361].
Таким образом, под механизмом обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации следует понимать сложную и многостороннюю систему организационно-правовых средств, для которых характерны различные правовые нормы, структура (субъекты, объекты, характер связей между ними, содержание), разнообразные политико-правовые, социально-экономические и социальнопсихологические факторы, формы и методы, способы, условия и средства осуществления правовых норм в соответствии с установленными процедурами и принципами.
Внутригосударственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина осуществляется в Российской Федерации на трех уровнях: федеральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и местном. В данном параграфе речь пойдет о федеральном и региональном уровнях.
В Российской Федерации (на всех ее уровнях), как и в других государствах, сложилась и действует система охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Она включает в себя:
Судебную охрану и защиту, которая обеспечивается деятельностью:
- федеральных судов, к ним относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов; дисциплинарное судебное присутствие;
- судов субъектов Российской Федерации, к ним относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации [7].
Внесудебную государственную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, которая включает в себя:
- Президента Российской Федерации, который, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 80), является гарантом прав и свобод человека и гражданина;
- институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, институты уполномоченных по правам человека и правам ребенка в субъектах Российской Федерации, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
- Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, другие совещательные органы при Президенте Российской Федерации, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции РФ, прав и основных свобод человека и гражданина;
- Администрацию Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
- Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
- федеральные органы исполнительной и законодательной ветвей власти в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
- органы исполнительной и законодательной (представительной) ветвей власти субъектов Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
- органы местного самоуправления в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
- прокуратуру Российской Федерации;
- Общественную палату Российской Федерации;
- неправительственные правозащитные организации и т.д.
Систему законодательства в области охраны и защиты прав и свобод
человека и гражданина на федеральном уровне образуют: Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу, которой не должны противоречить все другие правовые акты, принимаемые на территории России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); федеральные конституционные законы, принимаемые в предусмотренных Конституцией РФ случаях и в особой процедуре и имеющие большую юридическую силу, нежели другие законы (ч. 3 ст. 76, ст. 108 Конституции РФ); федеральные законы; указы Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ); постановления и распоряжения Правительства РФ, которые принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ); нормативные акты министерств и ведомств, которые могут приниматься только в случаях, предусмотренных законом [2, 5, 9].
Конституция РФ определила структуру федеративного устройства и статус субъекта РФ, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам РФ начать формирование собственных, относительно обособленных законодательных систем. Формирование законодательства субъектов РФ стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации, которое рассматривается Конституцией РФ как атрибут их государственности (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). При этом правовые нормы субъектов РФ являются неотъемлемой частью российской правовой системы. С начала 1993 года прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законодательных актов Российской Федерации.
Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются согласно статье 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно статье 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов прописаны достаточно подробно в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъекта РФ можно представить как остаточную часть правового пространства. Поэтому многие субъекты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.
Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами применения действующего законодательства в случае наличия противоречия между федеральным законодательством и законом субъекта РФ предпочтение отдается федеральному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). При осуществлении регулирования на уровне субъекта Федерации недопустимо ограничение перечня и объема прав и свобод, а также снижение их гарантированной охраны и защиты по сравнению с федеральным уровнем. Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и системы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России. Правовое регулирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Федерации может принять опережающее правовое регулирование, но после принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое законодательство в соответствие с ним. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем решении, «если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере». Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ [2].
Самостоятельно субъект Федерации может осуществлять правовое регулирование в пределах совместного или исключительного ведения. В последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, следующего конституционного положения: на уровне субъекта Федерации не может быть ограничен объем предоставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или международным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом [11, с. 47-49].
Вместе с тем субъект Федерации может расширить и дополнить, по сравнению с федеральным уровнем, объем гарантированных государством прав и свобод, например, установить дополнительные социальные льготы пенсионерам, инвалидам, предусмотреть более высокий стандарт бесплатного образования, предоставляемого гражданину, дополнить механизмы, призванные охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Последнее может проиллюстрировать учреждение в ряде регионов России института Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка.
Учреждение данных должностей - это еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России. Проведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, и Уполномоченный по правам человека в России является своего рода институционным напоминанием о ее существовании и значимости. Функционирование этого института способствует формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества, состоящего из свободных индивидов, обладающих неотчуждаемыми правами [45, с. 200].
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решить весьма важные проблемы страны, пресечь факты нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим формирование национальной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка в каждом субъекте Российской Федерации [17, с. 155].
Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъектами Федерации - одна из важнейших задач законодателя в настоящий момент. Для законодательного органа субъекта Федерации необходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить самостоятельное правовое регулирование «области» по предметам ее исключительного ведения». В действующем законодательстве четко не определены предмет и пределы осуществления правового регулирования субъектом Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по вопросу, относящемуся к ведению Федерации, например устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения остаются неурегулированными ни на одном уровне. В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граж- дан». Сложившаяся ситуация ставит определенные трудности и перед судебными органами общей юрисдикции. При принятии решения по конкретному делу судья, оценивая нормативные акты, не может решать вопрос
о том, принят ли нормативный акт в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, поскольку этот вопрос отнесен к ведению Конституционного Суда РФ. И в то же время судья должен в максимально короткие сроки вынести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъекта Федерации - неясно.
Далее необходимо заметить, что, согласно Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71), регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это прежде всего означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией РФ - в главе 2 (Права и свободы человека и гражданина) [2].
Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В главе 2 Конституции РФ, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. Конституция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения.
Иными словами, деятельность федеральных и региональных органов власти при решении данных вопросов определенным образом совмещается. Она совпадает по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам. Только на федеральном уровне, если исходить из ст. 71 Конституции РФ, возможно осуществление мер защиты национальных меньшинств путем имплементации соответствующих норм международного права в правовую систему России, установления дополнительных (исключительных) прав для представителей указанных общностей, уголовной ответственности за их ущемление и т.д. Однако субъекты Федерации, если руководствоваться ст. ст. 5, 72, 73, 76 Конституции РФ, в целях защиты национальных меньшинств правомочны в пределах компетенции принимать законы и иные нормативные акты, гарантирующие равенство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к названным общностям, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы; создавать необходимые специализированные государственные органы, развивать институты самоуправления национальных меньшинств; участвовать в выработке федеральных законов и контроле за их исполнением [2].
В настоящее время сформировалось обширное региональное законодательство по вопросам защиты национальных меньшинств. При этом оно, по сути, является субфедеральным, т.е. в основном производно от федерального законодательства и соподчинено с ним, хотя и включает в себя отдельные нормы (например, в области административно-территориального устройства, некоторых сторон организации государственной власти), имеющие самостоятельное значение.
Указанная система региональных правовых актов разнообразна по формам (конституции, уставы, договоры, законы и иные нормативные акты). В некоторых из субъектов Федерации национальные меньшинства вообще не упоминаются (например, в Брянской и Волгоградской областях) либо упоминаются однократно (в уставах или конституциях) в формулировках, тождественных тем, которые приводятся в Конституции Российской Федерации (Ставропольский край, Архангельская, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Кировская, Курганская и другие области). Интенсивность правового регулирования рассматриваемых отношений обусловлена множеством факторов, действующих в том или ином сочетании.
Существующая практика регионального законотворчества в области прав и свобод человека и гражданина дает примеры дополнительного гарантирования прав и свобод граждан и вместе с тем свидетельствует о прямом или косвенном их нарушении актом законодательного (представительного) органа субъектов Федерации. Некоторые субъекты Федерации достаточно активно используют возможность опережающего правового регулирования. Часть субъектов Федерации оставляет без надлежащего правового регулирования вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции или совместной с Федерацией компетенции, в силу чего можно говорить о неисполнении государственными органами субъекта Федерации обязанности защищать права и свободы человека и гражданина.
Приведенные выше ситуации свидетельствуют о серьезных недостатках в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и налагает на федеральные органы государственной власти определенные обязанности по организации эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в процессе правотворческой деятельности государственных органов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Анализ механизма охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ и конституционной системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части определения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначительное пространство. Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общественных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнительных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в том числе прав и свобод человека и гражданина, обусловленных региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического, социального характера [45, с. 131].
Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18) [2].
Отсюда следует, что все органы и должностные лица местного самоуправления должны служить главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина, созданию всех необходимых условий для их реализации и защиты. Конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина является гарантией свободы и гражданского общества и каждого человека от произвола государственной власти и власти органов местного самоуправления. Их основой является учение о свободе человека как о естественном состоянии человека. Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Свобода человека, следовательно, не может быть абсолютной, она ограничена таким же состоянием (свободой) других людей. Равенство возможностей для всех - основа свободы [27, с.303-305].
Из сформулированной в статье 18 Конституции Российской Федерации нормы-принципа вытекают обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении своей компетенции исходить прежде всего из незыблемости, ненарушимости и непосредственного действия основных конституционных и иных прав и свобод граждан как ведущих принципов своей деятельности. Они должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и их правоприменительной практики. Если какие-либо положения актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления прямо или косвенно ущемляют права человека, то этот акт подлежит отмене в соответствии с установленным порядком [2].
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это требование в полной мере распространяется и на акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В тех муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации, тексты решений должны вывешиваться на стендах в специально определенных местах, там, где обычно бывает многолюдно.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46). Предметом обжалования в суд могут быть решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц органов местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Порядок подобного обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 9 февраля 2009 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [2, 6].
Конституция Российской Федерации закрепила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это конституционное установление в полной мере относится к местному самоуправлению, к его органам и должностным лицам, обязанностью которых является забота о социальной справедливости, благополучии своих жителей, их социальной защищенности. В социальном государстве местное самоуправление тоже должно быть социальным. Это является правовым принципом местного самоуправления, одной из его правовых основ [43, с. 120-121].
Одной из важнейших составляющих, обеспечивающих реализацию права человека на достойное существование, является создание условий для осуществления права на труд. Эта группа прав и свобод, закрепленная в статье 37 Конституции Российской Федерации, включает свободу труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на защиту от безработицы; право на трудовые споры и разрешение их установленными законодательством способами, включая право на забастовку; право на отдых. Трудовые права и свободы защищают человека от произвола работодателей, дают ему возможность отстаивать свое достоинство и интересы.
В реализации этих прав активную роль должны играть органы местного самоуправления, к предметам ведения которых отнесено содействие занятости населения. Ведь свобода труда должна реально сочетаться с возможностью получения работы, которая для большинства трудоспособных граждан остается основным источником средств существования.
Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере содействия занятости населения составляет Закон Российской Федерации от 19 апреля 1992 г. № 1032-1 (ред. от 30 ноября 2011 г., с изм. от 23 апреля 2012 г.) «О занятости населения в Российской Федерации» [5].
Органы местного самоуправления на основе планов экономического и социального развития муниципальных образований должны проводить политику, способствующую полной занятости населения, и особенно молодежи. Это должно достигаться как за счет стимулирования и создания условий развития предпринимательской деятельности, так и за счет создания сети муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Решая эти жизненно важные задачи, органы местного самоуправления содействуют созданию на своей территории предприятий различных форм собственности, включая совместные предприятия с участием иностранных инвесторов. Особое внимание они должны уделять поддержке малого предпринимательства, крестьянских (фермерских) хозяйств, производственных и потребительских кооперативов, некоммерческих организаций, используя в этих целях такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, и предоставляя иные льготы и преимущества (льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы и т.д.) [45, с. 28].
Другой стороной проблемы обеспечения достойной жизни является материальная поддержка лиц, не способных к труду или нуждающихся в материальной поддержке.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), а также закрепляет, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38).
Наряду с государственными органами в этой работе участвуют и органы местного самоуправления. Они из собственных и привлеченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям. Их органы социальной защиты населения производят назначение, перерасчет, выплату и доставку государственных пенсий.
Муниципальные центры социального обслуживания, состоящие из комплекса различных учреждений, предоставляющих социальные услуги, призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться: муниципальный жилищный фонд социального назначения, а также цеха, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т.д.
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется как за счет средств местных бюджетов, так и за счет дотаций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с гарантированным государством перечнем социальных услуг. Помимо бесплатного социального обслуживания, муниципальные социальные службы могут осуществлять услуги за плату.
Социальная сфера деятельности органов местного самоуправления включает в себя также вопросы жилья, образования, культуры, здравоохранения. Эта деятельность подчинена осуществлению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав:
- на жилище (ст. 40);
- на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);
- на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
- на образование (ст. 43);
- на пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям (ст. 44).
Органы местного самоуправления должны поддерживать и поощрять разрешенную законодательством общественную и частную деятельность, способствующую удовлетворению многообразных потребностей человека, реализации его экономических и социально-культурных прав и свобод.
Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Одним из главных критериев оценки достигнутого в современном российском обществе уровня развития местного самоуправления является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, полнотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне его социального и правового положения и, во-вторых, реальностью соответствующих прав, степенью их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества. В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах [61, с. 55].
Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления. В связи с этим необходимо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения». Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов Федерации, а иногда - и при прямой поддержке федерального центра.
В этом плане объективная оценка существующего положения заключается в том, что мы пока находимся лишь на начальных этапах формирования единой, целостной системы охраны, защиты и гарантирования фактических возможностей осуществления прав и свобод на уровне конкретных муниципальных образований, тем более в некоторых депрессивных регионах страны (например, Чеченская Республика, Республика Ингушетия), где сама перспектива местного самоуправления должна оцениваться на основе анализа реальных процессов социально-экономического и политического развития, а не идеальных моделей экономического самообеспечения и политической самоорганизации населения. Поэтому проблема охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне должна рассматриваться в органическом единстве с общими закономерностями и состоянием экономических и политических преобразований, которые происходят в нашем обществе. Наиболее широко это должно быть представлено в уставах муниципальных образований. И это не случайно, так как именно данный уровень обеспечивает реальные возможности не только провозглашения, но и осуществления соответствующих прав и свобод. Их закрепление в единстве с темой муниципального гарантирования должно стать обязательным требованием, в частности, к уставам муниципальных образований [57, с. 320].
Деятельность органов местного самоуправления по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, носит всеобъемлющий характер: она распространяется на все население страны, проживающее в их муниципальных образованиях, и на все права и свободы. Это обстоятельство получает, в тех или иных формах, и законодательное признание, в частности на уровне субъектов Федерации.
Деятельность местного самоуправления в части гарантирования прав и свобод граждан распространяется, таким образом, на все основные сферы человеческой жизнедеятельности и способствует, в той или иной мере, формированию гарантий реализации всей системы конституционных прав и свобод - и социально-экономических, и политических, и в определенной мере личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина. Поэтому вполне оправданным является выделение особого вида гарантий - муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. По своей сущности они едины с государственными гарантиями в том, что, как и последние, представляют собой систему условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Но функциональное действие муниципальных гарантий имеет ограниченные пределы территориального распространения. Они действуют в рамках своих муниципальных образований и их основной функцией является исполнение обязательств местного самоуправления в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина по месту жительства как члена местного сообщества.
Не случайно, что целый ряд статей Конституции РФ содержит положения, отражающие роль местного самоуправления в гарантировании конкретных прав и свобод (ч. ч. 2 и 3 ст. 40; ч. ч. 1 и 2 ст. 41; ч. ч. 2 и 3 ст. 43). Значение муниципальных гарантий прав граждан существенно повышается в нынешних условиях «финансового кризиса» [2].
Представляется, что основой задачей органов местного самоуправления должно стать обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности в регионах посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Одновременно большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социальнобытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Поэтому в деятельности органов местного самоуправления должна получать все более широкое распространение практика разработки и принятия целевых муниципальных программ как комплексного, так и целевого характера. К первым относится, например, необходимая для всех муниципальных образований «Программа социальной защиты населения», которая должна носить долгосрочный характер и отражать весь спектр социальной политики муниципалитета, включая определение четких финансовых показателей реализации таких видов социальной защиты отдельных категорий населения, как: денежная помощь; натуральная помощь (в виде продуктов и товаров первой необходимости); помощь посредством использования муниципальных льгот и услуг; гуманитарная и различные формы спонсорской помощи; консультативно-правовая помощь; содействие занятости населения и др.
Степень гарантированности прав и свобод человека и гражданина - жителей сельских и городских поселений - является важным показателем зрелости и уровня развития всей системы местного самоуправления. И наоборот: всякое ущемление местного самоуправления, подмена инициативы населения в самостоятельном решении вопросов местного значения является покушением не только на основы муниципальной демократии, но и на права и свободы членов местного сообщества.
Важная роль в системе муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина принадлежит общественным правозащитным объединениям, в том числе регионального и местного значения. Излишняя политизация их деятельности привела к тому, что они чаще ориентируются на общегосударственные и даже международно-правовые масштабы своей деятельности, а не на решение конкретных правозащитных проблем в отдельном городе или деревне. Органы местного самоуправления призваны оказывать содействие и тесно взаимодействовать с правозащитным движением в процессе охраны и защиты прав и свобод своего населения [50, с. 145].
Это имеет принципиальное значение, так как исторический опыт России свидетельствует, что в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина недопустима абсолютизация государственных средств. Наиболее целесообразно сочетание государственных, муниципальных и общественных начал в правозащитном механизме. Население муниципального образования вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ).
Подлинная свобода человека и гражданина невозможна, до тех пор, пока сами граждане, их самоуправляющиеся объединения и общественные формирования не получат широкие возможности для решающего влияния на охрану и защиту своих прав и свобод. Носителем же правозащитной самоорганизации населения может стать лишь демократическое, гражданское общество с развитыми началами местного самоуправления, формирование которого является первоочередной целью политических преобразований в России.
В этом находит свое отражение тот факт, что между местным самоуправлением и институтами прав и свобод человека и гражданина имеют место самые тесные взаимозависимые, прямые и обратные связи. Поэтому одним из важных условий успешного осуществления реформы местного самоуправления должно стать дальнейшее развитие системы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина на этом уровне.
Очевидно, что для решения этих проблем важное значение имело бы принятие единого нормативно-правового акта федерального уровня. С учетом специфики предмета его регулирования и самого места в общей системе законодательной основы местного самоуправления его можно было бы разработать и принять в форме федерального закона, имеющего, с одной стороны, общеобязательный характер и высшую юридическую силу, а с другой - само содержание и форма изложения которого подчеркивали бы его особую значимость в системе муниципального законодательства как документа, который должен получить свое развитие и конкретизацию в текущем законодательстве, прежде всего, субъектов Федерации и муниципальных образований [19, с. 343-345].