Сущность механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Положения Конституции РФ определяют особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигают защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве.

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реа­лизации, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина [2].

Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользовать­ся всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою оче­редь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.

Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний меха­низм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни. В связи с этим необходимо создавать новые и совершенствовать уже существую­щие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Охрана и защита прав человека и гражданина неотделимы от всего ком­плекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможны лишь в контексте принципов правового государства, развиваю­щих и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на ох­рану и защиту всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономичес­ких, культурных [33, с. 70-73].

Статья 45 Конституции РФ устанавливает: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантиру­ется. То есть, процесс обеспечения государством конституционных прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий и предос­тавлении возможностей государством человеку и гражданину для реализа­ции ими своих основных прав и свобод. Иными словами, государство осу­ществляет охрану и защиту основных прав и свобод человека и граждани­на, помогает им реализовать свои основные права и свободы [1].

В структуре деятельности любого государ­ственного органа вопросы обеспечения основных прав и свобод граждан занимают значительное место, поскольку это их важная конституционная обязанность. Но решение данных вопросов не является основным содержа­нием деятельности большинства органов, а подчинено решению главных задач, поставленных перед государственным органом, и выступает в качестве одного из основных условий, способствующих его нормальному функционированию и достижению поставленных целей.

Правовой механизм охраны и защиты конституционных прав и сво­бод человека и гражданина в Российской Федерации имеет свои особенно­сти. Само по себе наделение тех или иных «органов» соответствующей компетенцией вовсе не означает, что права и свободы как бы автоматиче­ски претворяются в жизнь. Для этого необходимо п

редусмотренное Кон­ституцией РФ и законами функционирование всех правоохранительных и правозащитных систем, естественно, в первую очередь государственных, а также активность самих граждан и их объединений. Правовой механизм охраны и защиты прав и свобод - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях орга­низм. Это не только закрепление соответствующих полномочий за органа­ми и учреждениями, но и процедурно-правовой механизм осуществления охраны и защиты [39, с. 361].

Таким образом, под механизмом обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации следует пони­мать сложную и многостороннюю систему организационно-правовых средств, для которых характерны различные правовые нормы, структура (субъекты, объекты, характер связей между ними, содержание), разнооб­разные политико-правовые, социально-экономические и социально­психологические факторы, формы и методы, способы, условия и средства осуществления правовых норм в соответствии с установленными процеду­рами и принципами.

Внутригосударственное обеспечение прав и свобод человека и граж­данина осуществляется в Российской Федерации на трех уровнях: феде­ральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и местном. В данном параграфе речь пойдет о федеральном и региональном уровнях.

В Российской Федерации (на всех ее уровнях), как и в других госу­дарствах, сложилась и действует система охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Она включает в себя:

Судебную охрану и защиту, которая обеспечивается деятельно­стью:

- федеральных судов, к ним относятся: Конституционный Суд Рос­сийской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные су­ды, военные и специализированные суды, составляющие систему феде­ральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Россий­ской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федераль­ных арбитражных судов; дисциплинарное судебное присутствие;

- судов субъектов Российской Федерации, к ним относятся: консти­туционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Российской Фе­дерации [7].

Внесудебную государственную охрану и защиту прав и свобод чело­века и гражданина, которая включает в себя:

- Президента Российской Федерации, который, в соответствии с Кон­ституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 80), является гарантом прав и свобод человека и гражданина;

- институт Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации, институт Уполномоченного при Президенте Российской Федера­ции по правам ребенка, институты уполномоченных по правам человека и правам ребенка в субъектах Российской Федерации, институт полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

- Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федера­ции, другие совещательные органы при Президенте Российской Федера­ции, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции РФ, прав и основных свобод человека и гражда­нина;

- Администрацию Президента Российской Федерации и Правитель­ство Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмот­рения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;

- Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, из­бирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комис­сии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участко­вые комиссии, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- федеральные органы исполнительной и законодательной ветвей власти в сфере их функций по организации рассмотрения обращений гра­ждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;

- органы исполнительной и законодательной (представительной) вет­вей власти субъектов Российской Федерации в сфере их функций по орга­низации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их консти­туционных прав и законных интересов;

- органы местного самоуправления в сфере их функций по организа­ции рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституци­онных прав и законных интересов;

- прокуратуру Российской Федерации;

- Общественную палату Российской Федерации;

- неправительственные правозащитные организации и т.д.

Систему законодательства в области охраны и защиты прав и свобод

человека и гражданина на федеральном уровне образуют: Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу, которой не должны противоре­чить все другие правовые акты, принимаемые на территории России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); федеральные конституционные законы, прини­маемые в предусмотренных Конституцией РФ случаях и в особой проце­дуре и имеющие большую юридическую силу, нежели другие законы (ч. 3 ст. 76, ст. 108 Конституции РФ); федеральные законы; указы Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ); постановления и распоряжения Прави­тельства РФ, которые принимаются на основании и во исполнение Кон­ституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ); нормативные акты министерств и ведомств, которые могут приниматься только в случаях, предусмотренных законом [2, 5, 9].

Конституция РФ определила структуру федеративного устройства и статус субъекта РФ, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов РФ. Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам РФ начать формирование собст­венных, относительно обособленных законодательных систем. Формиро­вание законодательства субъектов РФ стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации, которое рассмат­ривается Конституцией РФ как атрибут их государственности (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). При этом правовые нормы субъектов РФ являются не­отъемлемой частью российской правовой системы. С начала 1993 года прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законодательных актов Российской Федерации.

Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются согласно статье 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Феде­ративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно статье 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов прописаны достаточно подробно в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъекта РФ можно предста­вить как остаточную часть правового пространства. Поэтому многие субъ­екты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.

Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами при­менения действующего законодательства в случае наличия противоречия между федеральным законодательством и законом субъекта РФ предпоч­тение отдается федеральному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). При осуществлении регулирования на уровне субъекта Федерации недопусти­мо ограничение перечня и объема прав и свобод, а также снижение их га­рантированной охраны и защиты по сравнению с федеральным уровнем. Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и системы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России. Правовое регу­лирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совмест­ного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Федерации может принять опережающее правовое регулирование, но по­сле принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое законодательство в соответствие с ним. Как отметил Кон­ституционный Суд РФ в своем решении, «если субъект Российской Феде­рации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции феде­ральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предме­там совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необхо­димости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере». Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органа­ми государственной власти РФ и ее субъектов в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ [2].

Самостоятельно субъект Федерации может осуществ­лять правовое регулирование в пределах совместного или исключительно­го ведения. В последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, следующего конституционного поло­жения: на уровне субъекта Федерации не может быть ограничен объем предоставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или международным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом [11, с. 47-49].

Вместе с тем субъект Фе­дерации может расширить и дополнить, по сравнению с федеральным уровнем, объем гарантированных государством прав и свобод, например, установить дополнительные социальные льготы пенсионерам, инвалидам, предусмотреть более высокий стандарт бесплатного образования, предос­тавляемого гражданину, дополнить механизмы, призванные охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Последнее может про­иллюстрировать учреждение в ряде регионов России института Уполно­моченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка.

Учреждение данных должностей - это еще один шаг на пути демо­кратизации общественных и государственных отношений в России. Про­ведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, и Уполномочен­ный по правам человека в России является своего рода институционным напоминанием о ее существовании и значимости. Функционирование это­го института способствует формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества, состоящего из свободных индивидов, обладающих неотчуждаемыми правами [45, с. 200].

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защи­ты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решить весьма важные проблемы страны, пресечь факты нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В связи с этим формирование национальной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должно­сти Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка в каждом субъекте Российской Федерации [17, с. 155].

Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъектами Федерации - одна из важнейших задач законодателя в на­стоящий момент. Для законодательного органа субъекта Федерации необ­ходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного ре­гулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить са­мостоятельное правовое регулирование «области» по предметам ее исклю­чительного ведения». В действующем законодательстве четко не опреде­лены предмет и пределы осуществления правового регулирования субъек­том Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гра­жданина. Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по во­просу, относящемуся к ведению Федерации, например устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения ос­таются неурегулированными ни на одном уровне. В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по во­просам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граж- дан». Сложившаяся ситуация ставит определенные трудности и перед су­дебными органами общей юрисдикции. При принятии решения по кон­кретному делу судья, оценивая нормативные акты, не может решать вопрос

о том, принят ли нормативный акт в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, по­скольку этот вопрос отнесен к ведению Конституционного Суда РФ. И в то же время судья должен в максимально короткие сроки вынести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъек­та Федерации - неясно.

Далее необходимо заметить, что, согласно Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71), регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это прежде всего оз­начает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирова­ния, а именно непосредственно Конституцией РФ - в главе 2 (Права и сво­боды человека и гражданина) [2].

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В главе 2 Конституции РФ, определяющей пере­чень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соот­ветствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. Конституция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагиваю­щих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Иными словами, деятельность федеральных и региональных органов власти при решении данных вопросов определенным образом совмещает­ся. Она совпадает по направлениям, способам и институтам, но различает­ся по полномочиям и масштабам. Только на федеральном уровне, если ис­ходить из ст. 71 Конституции РФ, возможно осуществление мер защиты национальных меньшинств путем имплементации соответствующих норм международного права в правовую систему России, установления допол­нительных (исключительных) прав для представителей указанных общно­стей, уголовной ответственности за их ущемление и т.д. Однако субъекты Федерации, если руководствоваться ст. ст. 5, 72, 73, 76 Конституции РФ, в целях защиты национальных меньшинств правомочны в пределах компе­тенции принимать законы и иные нормативные акты, гарантирующие ра­венство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принад­лежащих к названным общностям, в культурной, общественной и эконо­мической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы; создавать необходимые специализированные государственные органы, развивать институты самоуправления нацио­нальных меньшинств; участвовать в выработке федеральных законов и контроле за их исполнением [2].

В настоящее время сформировалось обширное региональное законо­дательство по вопросам защиты национальных меньшинств. При этом оно, по сути, является субфедеральным, т.е. в основном производно от феде­рального законодательства и соподчинено с ним, хотя и включает в себя отдельные нормы (например, в области административно-территориаль­ного устройства, некоторых сторон организации государственной власти), имеющие самостоятельное значение.

Указанная система региональных правовых актов разнообразна по формам (конституции, уставы, договоры, законы и иные нормативные ак­ты). В некоторых из субъектов Федерации на­циональные меньшинства вообще не упоминаются (например, в Брянской и Волгоградской областях) либо упоминаются однократно (в уставах или конституциях) в формулировках, тождественных тем, которые приводятся в Конституции Российской Федерации (Ставропольский край, Архангель­ская, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Кировская, Курганская и другие области). Интенсивность правового регулирования рассматриваемых отношений обусловлена множеством факторов, дейст­вующих в том или ином сочетании.

Существующая практика регионального законотворчества в области прав и свобод человека и гражданина дает примеры дополнительного га­рантирования прав и свобод граждан и вместе с тем свидетельствует о прямом или косвенном их нарушении актом законодательного (представи­тельного) органа субъектов Федерации. Некоторые субъекты Федерации достаточно активно используют возможность опережающего правового регулирования. Часть субъектов Федерации оставляет без надлежащего правового регулирования вопросы, отнесенные к их исключительной ком­петенции или совместной с Федерацией компетенции, в силу чего можно говорить о неисполнении государственными органами субъекта Федера­ции обязанности защищать права и свободы человека и гражданина.

Приведенные выше ситуации свидетельствуют о серьезных недостат­ках в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и налагает на федеральные органы государственной власти определенные обязанности по организации эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в процессе правотворческой деятельности государственных органов на уровне субъектов Федерации и местного са­моуправления.

Анализ механизма охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ и конституционной системы раз­граничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части оп­ределения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначительное пространство. Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общест­венных отношений, возможность установления субъектом Федерации до­полнительных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в том числе прав и свобод человека и гражданина, обусловлен­ных региональными особенностями климатического, техногенного, на­ционально-этнического, социального характера [45, с. 131].

Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и опре­деляют смысл, содержание и применение законов, деятельность не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18) [2].

Отсюда следует, что все органы и должностные лица местного самоуправ­ления должны служить главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина, созданию всех необходимых условий для их реализации и защиты. Конституционное закрепление прав и свобод человека и гражда­нина является гарантией свободы и гражданского общества и каждого че­ловека от произвола государственной власти и власти органов местного самоуправления. Их основой является учение о свободе человека как о естественном состоянии человека. Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Свобода человека, следовательно, не может быть абсолютной, она ограничена таким же состоянием (свободой) других людей. Равенство возможностей для всех - основа свободы [27, с.303-305].

Из сформулированной в статье 18 Конституции Российской Федера­ции нормы-принципа вытекают обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении своей компетенции исходить прежде всего из незыблемости, ненарушимости и непосредственного дей­ствия основных конституционных и иных прав и свобод граждан как веду­щих принципов своей деятельности. Они должны выступать главным ори­ентиром при принятии нормативных правовых актов органов и должност­ных лиц местного самоуправления и их правоприменительной практики. Если какие-либо положения актов органов и должностных лиц органов ме­стного самоуправления прямо или косвенно ущемляют права человека, то этот акт подлежит отмене в соответствии с установленным порядком [2].

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опуб­ликованы официально для всеобщего сведения. Это требование в полной мере распространяется и на акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В тех муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации, тексты решений должны вывешиваться на стендах в специально определенных местах, там, где обычно бывает мно­голюдно.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46). Предметом обжалования в суд могут быть решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц орга­нов местного самоуправления, а также официальная информация, послу­жившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Порядок по­добного обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 9 февраля 2009 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [2, 6].

Конституция Российской Федерации закрепила, что Российская Фе­дерация является социальным государством, политика которого направле­на на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это конституционное установление в полной мере относится к местному самоуправлению, к его органам и должност­ным лицам, обязанностью которых является забота о социальной справед­ливости, благополучии своих жителей, их социальной защищенности. В социальном государстве местное самоуправление тоже должно быть со­циальным. Это является правовым принципом местного самоуправления, одной из его правовых основ [43, с. 120-121].

Одной из важнейших составляющих, обеспечивающих реализацию права человека на достойное существование, является создание условий для осуществления права на труд. Эта группа прав и свобод, закрепленная в статье 37 Конституции Российской Федерации, включает свободу труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигие­ны; вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера опла­ты труда; право на защиту от безработицы; право на трудовые споры и разрешение их установленными законодательством способами, включая право на забастовку; право на отдых. Трудовые права и свободы защища­ют человека от произвола работодателей, дают ему возможность отстаи­вать свое достоинство и интересы.

В реализации этих прав активную роль должны играть органы мест­ного самоуправления, к предметам ведения которых отнесено содействие занятости населения. Ведь свобода труда должна реально сочетаться с возможностью получения работы, которая для большинства трудоспособ­ных граждан остается основным источником средств существования.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере содействия занятости населения составляет Закон Российской Феде­рации от 19 апреля 1992 г. № 1032-1 (ред. от 30 ноября 2011 г., с изм. от 23 апреля 2012 г.) «О занятости населения в Российской Федерации» [5].

Органы местного самоуправления на основе планов экономического и социального развития муниципальных образований должны проводить политику, способствующую полной занятости населения, и особенно мо­лодежи. Это должно достигаться как за счет стимулирования и создания условий развития предпринимательской деятельности, так и за счет созда­ния сети муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Решая эти жизненно важные задачи, органы местного самоуправле­ния содействуют созданию на своей территории предприятий различных форм собственности, включая совместные предприятия с участием ино­странных инвесторов. Особое внимание они должны уделять поддержке малого предпринимательства, крестьянских (фермерских) хозяйств, произ­водственных и потребительских кооперативов, некоммерческих организа­ций, используя в этих целях такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, и предоставляя иные льготы и преимущества (льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы и т.д.) [45, с. 28].

Другой стороной проблемы обеспечения достойной жизни является материальная поддержка лиц, не способных к труду или нуждающихся в материальной поддержке.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социаль­ное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), а также закрепляет, что мате­ринство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38).

Наряду с государственными органами в этой работе участвуют и ор­ганы местного самоуправления. Они из собственных и привлеченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям. Их органы социальной защиты населения производят назначение, пере­расчет, выплату и доставку государственных пенсий.

Муниципальные центры социального обслуживания, состоящие из комплекса различных учреждений, предоставляющих социальные услуги, призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться: муниципальный жилищный фонд социального назна­чения, а также цеха, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т.д.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется как за счет средств местных бюджетов, так и за счет дотаций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с гарантированным государством перечнем социальных услуг. Помимо бесплатного социального обслуживания, муниципальные социальные службы могут осуществлять услуги за плату.

Социальная сфера деятельности органов местного самоуправления включает в себя также вопросы жилья, образования, культуры, здраво­охранения. Эта деятельность подчинена осуществлению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав:

- на жилище (ст. 40);

- на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);

- на благоприятную окружающую среду (ст. 42);

- на образование (ст. 43);

- на пользование учреждениями культуры, доступ к культурным цен­ностям (ст. 44).

Органы местного самоуправления должны поддерживать и поощрять разрешенную законодательством общественную и частную деятельность, способствующую удовлетворению многообразных потребностей человека, реализации его экономических и социально-культурных прав и свобод.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение ос­новных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к веде­нию муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных госу­дарственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Одним из главных критериев оценки достигнутого в современном российском обществе уровня развития местного самоуправления является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, пол­нотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне его социального и правового положения и, во-вторых, реальностью соответст­вующих прав, степенью их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значе­ния, пользоваться социально-культурными и иными благами местного со­общества. В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах [61, с. 55].

Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качест­во законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного само­управления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграни­чении полномочий с региональными органами власти, а также - неопреде­ленность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления. В связи с этим необходимо зако­нодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значе­ния». Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются феде­ральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реа­лизованы только при содействии субъектов Федерации, а иногда - и при прямой поддержке федерального центра.

В этом плане объективная оценка существующего положения заключа­ется в том, что мы пока находимся лишь на начальных этапах формирования единой, целостной системы охраны, защиты и гарантирования фактических возможностей осуществления прав и свобод на уровне конкретных муни­ципальных образований, тем более в некоторых депрессивных регионах страны (например, Чеченская Республика, Республика Ингушетия), где сама перспектива местного самоуправления должна оцениваться на основе анализа реальных процессов социально-экономического и политического развития, а не идеальных моделей экономического самообеспечения и по­литической самоорганизации населения. Поэтому проблема охраны и за­щиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне должна рассматриваться в органическом единстве с общими закономерно­стями и состоянием экономических и политических преобразований, кото­рые происходят в нашем обществе. Наиболее широко это должно быть представлено в уставах муниципальных образований. И это не случайно, так как именно данный уровень обеспечивает реальные возможности не только провозглашения, но и осуществления соответствующих прав и сво­бод. Их закрепление в единстве с темой муниципального гарантирования должно стать обязательным требованием, в частности, к уставам муници­пальных образований [57, с. 320].

Деятельность органов местного самоуправления по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, носит всеобъемлющий характер: она распространяется на все население страны, проживающее в их муници­пальных образованиях, и на все права и свободы. Это обстоятельство по­лучает, в тех или иных формах, и законодательное признание, в частности на уровне субъектов Федерации.

Деятельность местного самоуправления в части гарантирования прав и свобод граждан распространяется, таким образом, на все основные сфе­ры человеческой жизнедеятельности и способствует, в той или иной мере, формированию гарантий реализации всей системы конституционных прав и свобод - и социально-экономических, и политических, и в определенной мере личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина. Поэто­му вполне оправданным является выделение особого вида гарантий - му­ниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. По своей сущности они едины с государственными гарантиями в том, что, как и по­следние, представляют собой систему условий, обеспечивающих удовле­творение благ и интересов человека и гражданина. Но функциональное действие муниципальных гарантий имеет ограниченные пределы террито­риального распространения. Они действуют в рамках своих муниципаль­ных образований и их основной функцией является исполнение обяза­тельств местного самоуправления в сфере реализации прав и свобод чело­века и гражданина по месту жительства как члена местного сообщества.

Не случайно, что целый ряд статей Конституции РФ содержит поло­жения, отражающие роль местного самоуправления в гарантировании кон­кретных прав и свобод (ч. ч. 2 и 3 ст. 40; ч. ч. 1 и 2 ст. 41; ч. ч. 2 и 3 ст. 43). Значение муниципальных гарантий прав граждан существенно повышает­ся в нынешних условиях «финансового кризиса» [2].

Представляется, что ос­новой задачей органов местного самоуправления должно стать обеспече­ние комплексного решения вопросов обслуживания населения и достиже­ния тем самым политической и социальной стабильности в регионах по­средством взаимосогласованных действий органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Одновременно большинство вопросов развития образования, здравоохра­нения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально­бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Поэтому в деятельности органов местного самоуправления должна получать все более широкое распространение практика разработки и принятия целевых муниципальных программ как комплексного, так и целевого характера. К первым относится, например, необходимая для всех муниципальных образований «Программа социальной защиты населения», которая должна носить долгосрочный характер и отражать весь спектр социальной политики муниципалитета, включая определение четких финансовых показателей реализации таких видов социальной защиты отдельных категорий населения, как: денежная помощь; натуральная помощь (в виде продуктов и товаров первой необходимости); помощь посредством использования муниципальных льгот и услуг; гуманитарная и различные формы спонсорской помощи; консультативно-правовая помощь; содействие занятости населения и др.

Степень гарантированности прав и свобод человека и гражданина - жителей сельских и городских поселений - является важным показателем зрелости и уровня развития всей системы местного самоуправления. И наоборот: всякое ущемление местного самоуправления, подмена инициативы населения в самостоятельном решении вопросов местного значения является покушением не только на основы муниципальной демократии, но и на права и свободы членов местного сообщества.

Важная роль в системе муниципальных гарантий прав и свобод чело­века и гражданина принадлежит общественным правозащитным объеди­нениям, в том числе регионального и местного значения. Излишняя поли­тизация их деятельности привела к тому, что они чаще ориентируются на общегосударственные и даже международно-правовые масштабы своей деятельности, а не на решение конкретных правозащитных проблем в от­дельном городе или деревне. Органы местного самоуправления призваны оказывать содействие и тесно взаимодействовать с правозащитным дви­жением в процессе охраны и защиты прав и свобод своего населения [50, с. 145].

Это имеет принципиальное значение, так как исторический опыт Рос­сии свидетельствует, что в области охраны и защиты прав и свобод чело­века и гражданина недопустима абсолютизация государственных средств. Наиболее целесообразно сочетание государственных, муниципальных и общественных начал в правозащитном механизме. Население муници­пального образования вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ).

Подлинная свобода человека и гражданина невозможна, до тех пор, пока сами граждане, их самоуправляющиеся объединения и общественные формирования не получат широкие возможности для решающего влияния на охрану и защиту своих прав и свобод. Носителем же правозащитной самоорганизации населения может стать лишь демократическое, граждан­ское общество с развитыми началами местного самоуправления, формиро­вание которого является первоочередной целью политических преобразо­ваний в России.

В этом находит свое отражение тот факт, что между местным само­управлением и институтами прав и свобод человека и гражданина имеют место самые тесные взаимозависимые, прямые и обратные связи. Поэтому одним из важных условий успешного осуществления реформы местного самоуправления должно стать дальнейшее развитие системы охраны и за­щиты прав и свобод человека и гражданина на этом уровне.

Очевидно, что для решения этих проблем важное значение имело бы принятие единого нормативно-правового акта федерального уровня. С учетом специфики предмета его регулирования и самого места в общей системе законодательной основы местного самоуправления его можно бы­ло бы разработать и принять в форме федерального закона, имеющего, с одной стороны, общеобязательный характер и высшую юридическую си­лу, а с другой - само содержание и форма изложения которого подчерки­вали бы его особую значимость в системе муниципального законодатель­ства как документа, который должен получить свое развитие и конкрети­зацию в текущем законодательстве, прежде всего, субъектов Федерации и муниципальных образований [19, с. 343-345].