ХАРАКТЕРИСТИКА ОТРАСЛИ ГОРНОГО ПРАВА

Для возникновения и существования самостоятельной отрасли права необходимо выполнение четырех условий:

- государственный интерес к созданию такой отрасли права;

- специфика регулируемых общественных отношений, состав­ляющих предмет самостоятельного правового регулирования;

- потребность в особом методе правового регулирования;

- наличие либо потребность в особых источниках права.

Проанализируем эти условия, чтобы установить, существует ли в современной России в качестве самостоятельной отрасль пра­ва, регулирующая общественные отношения в области изучения, использования и охраны недр.

2.1.1.ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС К СОЗДАНИЮ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА

Здесь можно привести следующие доводы:

Во-первых, недра России богаты различными видами мине­рального сырья. В настоящее время экономикой России использу­ется 180 видов полезных ископаемых, а из минерального сырья в промышленных масштабах извлекают более 85 элементов таблицы Д.И.Менделеева, которые участвуют в производстве более 80 % промышленной и сельскохозяйственной продукции. По данным академика РАЕН Е.А.Козловского (2) валовая потенциальная цен­ность балансовых запасов России по пятидесяти видам полезных ископаемых оценивается примерно в 30 трлн. долл. (в ценах 1992 г.). Доля только топливно-энергетического комплекса в объеме про­мышленного производства достигает 30 %, в объеме ВВП - 15 %, в экспортном балансе страны - 40-50 %. Укажем для сравнения, что минеральные ресурсы США оцениваются в 8 трлн. долл., Китая - 6,5 трлн. долл., Европы - 0,5 трлн. долл.

По оценкам специалистов в горнодобывающую промышлен­ность до недавнего времени направлялось около 40 % всех капи­тальных вложений. В себестоимости электроэнергии затраты на сырье составляют 50-70%, металлов - 40-90%, минеральных удобрений - 80-90 %. Хотя стоимость продукции горнодобываю­щей промышленности составляет всего лишь около 9 % стоимости всей промышленной продукции, в ней занято около 16 % всех про­мышленных рабочих. Фондоемкость горнодобывающей промышлен­ности в 3,5 раза выше, чем в обрабатывающей. На разведку место­рождений полезных ископаемых уходит до 30-40 % общих затрат в подготовку сырьевой базы. Российский экспорт в основном базиру­ется всего лишь на 4-5 видах сырья и полуфабрикатов. На их добы­че, производстве и вывозе базируется все большая часть промышлен­ности, и вряд ли эта ситуация изменится в ближайшие 10-15 лет.

Как отмечает В.П.Орлов (3) стоимость сырья, извлеченного в по­следние годы из недр России, в пересчете на мировые цены состав­ляет в зависимости от конъюнктуры от 95 до 104 млрд. долл. Для сравнения в США этот показатель выше в 1,4-1,5 раза, в Китае примерно сопоставим с нашим, в остальных странах ниже. В Фе­деральном бюджете на 1999 г. доля прямых поступлений от добы­чи полезных ископаемых составляет 16,1 % доходной части, с уче­том же других налогов и таможенных пошлин, удельный вес про­дукции минерально-сырьевого комплекса превышает 50%.

По состоянию на 1992 г. в России зарегистрировано 3200 ме­сторождений пресных подземных вод (ППВ) с суммарными экс­плуатационными запасами 62,5 млн. м3/сут. В эксплуатации нахо­дится 1235 месторождений с суммарным водоотбором 16,5 млн. м3/сут. Суммарные потенциальные ресурсы ППВ составляют 865 млн. м3/сут.

Таким образом, такой ресурс недр, как твердые, жидкие и га­зообразные полезные ископаемые, играет важнейшую роль в эко­номической и социальной жизни общества, и для того, чтобы пре­дотвратить негативные процессы, связанные с неправильной экс­плуатацией месторождений полезных ископаемых, государство должно обеспечить правовое регулирование пользования этим важнейшим ресурсом недр.

Во-вторых, во второй половине XX века в нашей стране и за рубежом существенно возрос интерес к использованию другого ре­сурса недр - подземного пространства. Практика использования подземного пространства в нашей стране и за рубежом показала, что за последние 30 лет почти все новые хранилища нефти и про­дуктов ее очистки в Швеции, Норвегии, Финляндии размещены в не­закрепленных горных выработках. При объеме свыше 10-15 тыс. м3 они оказались выгоднее, чем наземные хранилища. Капиталовло­жения в подземные сооружения в Швеции составляют около 10 % затрат на строительство в стране. В Финляндии подземные храни­лища нефти вмещают 10 млн. м3 нефти, а во всех Скандинавских странах - 20 млн. м3. В г. Тронхейме (Норвегия) сооружены под­земные хранилища для питьевой воды вместимостью в 16 тыс. м3. В Швеции в прочных скальных породах размещен авиационный завод, цехи которого расположены в подземных камерах длиной 30 -100 м, шириной 14,2 м и высотой 6,7 м. Постоянные температура и влаж­ность, отсутствие сквозняков, рациональное освещение и гармо­ничная окраска помещений, а также имитация окон и дневного ос­вещения обеспечивают здоровые условия работы трудящихся этого предприятия. В Германии в соляной шахте на глубине 400 м в ка­мерах площадью 300-400 м и высотой 2,5-3м размещена пти­цефабрика. Естественная температура горных пород составляет там порядка 20 °С. Стоимость строительства этой бройлерной фа­брики составила примерно 10 % капиталовложений, затрачиваемых на строительство на земной поверхности.

В России и республиках бывшего СССР также имеется боль­шой опыт использования подземного пространства. Опыт подзем­ного овощеводства накоплен в Кемеровской и Горьковской облас­тях. В частности, в подземных горных выработках, пройденных в гипсовых породах вблизи г. Арзамас, организовано выращивание огурцов, лука и шампиньонов. Выработки расположены на глуби­не 50 м, имеют ширину 8-10 м и высоту 3-4 м. Общая площадь используемого участка - 4000 м2. В подземных горных выработ­ках бывшей флюоритовой шахты на глубине 15 м расположена подземная лаборатория Амдермской научно-исследовательской станции по изучению многолетней мерзлоты. Под Манежной площади Москвы создан подземный торгово-рекреационный комплекс, включающий галерею магазинов, рекреационных залов, стоянку для большегрузных автомобилей, сеть складских и слу­жебных помещений.

Перечислить все примеры использования подземного про­странства не представляется возможным из-за ограниченности объема учебника, однако специалисты утверждают, что строитель­ство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, еще только начинается и имеет большие пер­спективы. Таким образом, у государства появляются все основания ввести правовое регулирование и этого вида пользования недрами.

В-третьих, важным ресурсом недр является тепло Земли, ко­торое представляет очень крупный природный энергоресурс. Од­нако доля геотермальной энергии в мировом топливно-энерге­тическом балансе пока весьма мала.

Наиболее выгодным вариантом использования геотермальной энергии являются неглубокие коллекторы природного пара (месторождения пара) для ГеоТЭС, под которыми понимают среду, состоящую из двух фаз: скелета пористой или трещиноватой поро­ды и жидкости (пара), заполняющей трещины и поры. Однако та­кие геотермальные коллекторы встречаются довольно редко.

return false">ссылка скрыта

Значительный интерес в этой связи представляют геотермаль­ные месторождения. Геотермальное месторождение - это уча­сток земной коры, часть общего теплосодержания которого, а также поступающей извне энергии природных флюидов и глу­бинного теплового потока может быть извлечена из недр, дос­тавлена потребителю в виде кондиционного теплоносителя и эффективно использована при современном развитии геотер­мальной технологии.

По оценкам Мировой энергетической конференции (МИРЭК) геотермальные ресурсы, пригодные для использования, превыша­ют 100 трлн. т условного топлива. Поэтому для государства очень важно обеспечить правовое регулирование использования этого вида ресурсов недр.

В-четвертых, освоение ресурсов недр оказывает значительное негативное воздействие на биосферу, затрагивающее по существу все ее элементы: водный и воздушный бассейны, землю, растительный и животный мир. Это воздействие проявляется в двух ос­новных формах:

выделение в биосферу веществ и энергии;

потребление ресурсов биосферы.

Для первой формы характерно выделение в биосферу твердых веществ различного фракционного состава, жидкой фазы, газов и различных видов энергии (тепловой, механической и др.).

Вторая форма включает отчуждение земельных ресурсов, по­требление полезных ископаемых, водных и растительных ресурсов.

Гипертрофирование сырьевого сектора продвигает ресурсную базу на север и восток, в районы с наиболее хрупкими экосистема­ми. При разведке и эксплуатации месторождений газа, нефти и других полезных ископаемых разрушаются ландшафты на Ямале, в Северо-Восточной Сибири и Чукотке. Стремление продать как можно больше нефти и газа за валюту подтолкнуло к большему использованию внутри страны угля, в том числе и низкокачест­венного. Как следствие - усиление выбросов серы и многих других токсичных микроэлементов, выпадение кислых дождей. Естественно, что государство крайне заинтересовано в улучше­нии экологической обстановки в стране и вынуждено создавать правовой механизм пользования недрами, который бы сущест­венно ограничил воздействие всех видов недропользования на окружающую среду.

Перечисленные доводы убедительно показывают заинтересо­ванность государства в существовании самостоятельной отрас­ли права, регулирующей общественные отношения в области ис­пользования и охраны недр.

2.1.2.СПЕЦИФИКА НЕДР И ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТА ПРАВА

Недра как объект права собственности имеют двойственный характер. Эта двойственность проявляется в том, что недра:

с одной стороны, неотделимы от биосферы и как любые дру­гие природные ресурсы (земельные, водные и др.) являются всена­родным достоянием. Это позволяет рассматривать их как объект права исключительно государственной собственности;

с другой стороны, ресурсы недр (полезные ископаемые, под­земное пространство и др.) в процессе возникновения отношений недропользования превращаются в товар (продукцию, имущество) и становятся предметом гражданско-правовых сделок, а значит и объектом гражданско-правовых имущественных или хозяйствен­ных отношений.

В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 1), введенного в действие с 1 января 1998 г., уча­стки недр и другие объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижи­мым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следо­вательно, являются объектами гражданского права. По мнению некоторых специалистов, придание участкам недр правового режима недвижимого имущества - это явное расхождение предписаний Гражданского кодекса с реальной действительно­стью. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться по сле­дующим причинам:

1. В соответствии с Законом РФ «О недрах» одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация под­земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископае­мых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их полезные свой­ства определяются именно их размещением в недрах.

2. В соответствии с Законом РФ «О недрах» субъект недро­пользования получает право на строительство и эксплуатацию этих сооружений только на основе лицензии.

3. В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса юриди­ческое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии.

Таким образом, придание участкам недр статуса недвижимого имущества не противоречит Закону РФ «О недрах».

Специфика отношений недропользования заключается в следующем:

1. Получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает по­ставленной цели. Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (не­определенный) характер результатов работ по обнаружению ресур­сов недр Например, для разведки месторождения полезных иско­паемых необходимо выполнить значительный объем работ как на земной поверхности, так и непосредственно в недрах, которые, тем не менее, могут и не привести к открытию месторождения, пригод­ного для промышленного освоения.

2. Процесс присвоения полезных свойств участков недр, на­пример, добыча полезных ископаемых, сопровождается повышен­ным риском.

Так, например, может оказаться неудачной попытка субъекта предпринимательской деятельности использовать под­земное пространство недр в целях, не связанных с добычей полез­ных ископаемых, например, для создания подземных хранилищ. Здесь он (субъект) может столкнуться с непредусмотренными в процессе проектирования сооружения проявлениями деформаций массива горных пород, которые приведут к нарушению герметич­ности сооружения. Взрывы метана на угольных шахтах могут при­вести к преждевременному завершению их эксплуатации. Внезап­ный прорыв воды в выработанное пространство Березниковского калийного комбината в 1986 г. привел к затоплению горных выра­боток и досрочному прекращению деятельности этого предпри­ятия с производственной мощностью 8,2 млн. т калийной руды в год. Погибли уникальное горно-шахтное оборудование и кон­вейерные линии. Потеряно около 300 млн. т извлекаемых запа­сов калийных солей. Позднее над местом прорыва подземных вод сформировался провал земной поверхности, образование которого сопровождалось взрывом газа. По заключению экспер­тов причиной этой аварии явилось несоответствие параметров системы разработки и порядка отработки калийных солей кон­кретным геологическим условиям, которые заранее не были из­вестны (4).

3. Ресурсы недр и, в первую очередь, полезные ископаемые, относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых, поскольку их использование сопровождается истощением запасов ресур­сов.

Поэтому правовое регулирование общественных отноше­ний, связанных с использованием недр, должно предусматривать также их охрану от самовольного и нерационального ис­пользования.

4. Условия ликвидации или консервации предприятий по до­быче полезных ископаемых или эксплуатирующих подземное про­странство в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, несопоставимы с условиями прекращения деятельности предпри­ятий других отраслей народного хозяйства.

Отличие заключается в том, что законсервированное или ликвидированное горное пред­приятие будет (в случае непринятия эффективных мер) оказывать во все возрастающих масштабах неблагоприятное воздействие на окружающую среду в следующих формах:

· деформации земной поверхности, зданий и сооружений, находящихся в районе ведения горных работ, за счет протекаю­щих в массиве горных пород геомеханических процессов;

· загрязнение водного бассейна в результате смешивания по­верхностных вод с шахтными и карьерными водами;

· загрязнение воздушного бассейна за счет выделяющихся руд­ничных газов и эрозионных процессов, возникающих на поверхно­сти уступов и бортов карьеров, отвалов хвосто- и шламохранилищ;

· ухудшение качества геологической среды за счет продолжения геомеханических, геофизических процессов в недрах после пре­кращения горных работ.

Поэтому ликвидация или консервация горного предприятия должны сопровождаться специальными мероприятиями по предот­вращению его неблагоприятного воздействия на окружающую среду.

Таким образом, специфика отношений недропользования про­является в вероятностном характере результатов работ по обна­ружению ресурсов недр, повышенном риске процесса присвоения полезных свойств участков недр, необходимости совмещения поль­зования недрами с их охраной, особом режимеработ по консерва­ции или ликвидации горного предприятия.

Некоторые виды этих специфических общественных отно­шений уже урегулированы исключительно нормами этой фор­мирующейся отрасли права, другие еще нуждаются в таком уре­гулировании.

 

2.2.МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Под методом правового регулирования понимается совокуп­ность юридических способов, средств и приемов, с помощью кото­рых нормы данной отрасли права воздействуют на общественные отношения. Однако проблема содержания метода правового регу­лирования общественных отношений до настоящего времени явля­ется дискуссионной.

Что же касается метода правового регулирования отношений недропользования в рамках самостоятельной отрасли права, то в современном российском правоведении эта проблема вообще не рассматривалась. Вместе с тем существует большая потребность в выделении такого метода. Это обусловлено тем, что метод регули­рования современных отношений недропользования должен, с од­ной стороны, обеспечить возможность субъекту предприниматель­ской деятельности получить ожидаемые экономические результаты в процессе присвоения полезных свойств недр, а с другой - защи­тить интересы государства, которому принадлежит Государствен­ный фонд недр, и субъектов Федерации, на территории которых находится участок недр, предоставляемый в пользование. Кроме того, метод регулирования должен учитывать специфику недр, яв­ляющихся одновременно природным ресурсом и операционным базисом человеческой деятельности.

При определении содержания метода правового регулирова­ния отношений недропользования и их классификации (если предмет правового регулирования требует применения нескольких ме­тодов) необходимо исходить из следующих условий:

· метод должен соответствовать предмету правового регулиро­вания, природе и характеру отношений недропользования;

· метод должен способствовать решению задач, стоящих перед источниками права в данной отрасли.

Метод правового регулирования отношений недропользования является по своей структуре комплексным, имеет некоторые общие черты с методом правового регулирования отношении зем­лепользования и включает ряд юридических приемов: подчинения, разделения, равенства, согласования, ограничения.

Прием подчинения применяется при регулировании отноше­ний государственной собственности на недра в России и связан главным образом с владением, пользованием и распоряжением го­сударственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации. Государство - собственник недр, применяя прием подчинения в правовых нормах недропользования, во-первых, оп­ределяет систему и объем общей и специальной компетенции орга­нов государственного управления Фондом недр, и, во-вторых, оп­ределяет порядок пользования недрами, права, обязанности и от­ветственность недропользователей.

Прием разделения используется при определении видов (уров­ней) государственной собственности на недра. Государство, применяя прием разделения в правовых нормах, имеет возможность:

· разграничивать государственную собственность на недра ме­жду Федерацией и ее субъектами (на основании совместных реше­ний федеральных органов государственной власти и органов госу­дарственной власти субъектов РФ);

· придавать отдельным участкам недр статус объектов феде­рального значения и относить их к объектам исключительного ве­дения органов государственной власти РФ и уполномоченных ими органов государственного управления;

· образовывать Федеральный фонд резервных месторождений.

Прием равенства используется при определении порядка по­лучения прав на пользование недрами. Государство, применяя прием равенства в правовых нормах, законодательно закрепляет равные права будущих субъектов пользования недрами в получе­нии лицензии в порядке конкурса или аукциона.

Прием согласования используется при определении границ горного и земельного отводов. Государство, применяя прием со­гласования в правовых нормах, устанавливает порядок согласова­ния предварительных и уточненных границ горного отвода и отво­да земельного участка для строительства предприятия по добыче полезных ископаемых, эксплуатации месторождения, а также для иных видов пользования недрами.

Прием ограничения используется при определении обязанно­стей и ответственности недропользователей. Государство, приме­няя прием ограничения в правовых нормах, устанавливает опреде­ленные требования по рациональному использованию и охране недр, а также характер и основания ответственности за нарушение этих требований.

Перечисленные юридические приемы составляют основу ком­плексного метода правового регулирования отношений недрополь­зования, отличающегося от методов, применяющихся в других отраслях права.

2.3.ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА

Источники горного права представляют собой нормативные правовые акты, содержащие требования к недрополъзованию и принятые уполномоченными на то государственными органами в установленной форме и процедуре.

Источники горного права могут быть классифицированы:

по юридической силе,

по предмету регулирования,

по направленности правового регулирования,

по характеру нормативных правовых актов,

по степени значимости.

По юридической силе все источники горного права могут быть Разделены на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Современное законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шель­фе», «О государственном регулировании в области добычи угля, об особенностях социальной защиты работников организаций уголь­ной промышленности», «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы», «О драгоценных металлах и драго­ценных камнях». Кроме того, для регулирования отношений недропользования используется еще ряд Федеральных законов (см. приложение № 3).

К подзаконным нормативным правовым актам горного права, принятым после утверждения Закона РФ «О недрах», относятся: Положение о порядке лицензирования пользования недрами, ут­вержденное Постановлением Верховного Совета РФ 15 июля 1992 г., Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах»; Инструкция о порядке переоформленная лицензий на пользование недрами, утвержденная приказом Роскомнедр (ныне Министерство природных ресурсов РФ) от 18 мая 1992 г. № 65; Постановление Правительства РФ от 4 января 1992 г. № 10 «О до­быче и использовании драгоценных металлов и алмазов на терри­тории РФ и усилении государственного контроля за их производ­ством и потреблением» (с изменениями от 22 февраля 1993 г.) и ряд других материалов.

В общеправовом классификаторе отраслей законодательства, подготовленном Государственным правовым управлением Прези­дента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г., законодательство о недрах выделено в качестве самостоятельной отрасли.

Классификатор отрасли включает следующие разделы:

· общие вопросы охраны и использования недр;

· управление в области использования и охраны недр, контроль за охраной и использованием недр;

· Государственный фонд недр, Государственный кадастр ме­сторождений и проявлений полезных ископаемых;

· собственность на недра;

· пользование недрами, виды пользования недрами, основные права и обязанности пользователей недр, плата при пользовании недрами, конкурсы и аукционы на пользование недрами;

· охрана недр;

· государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;

· ответственность за нарушение законодательства о недрах.

По предмету регулирования источники горного права могут быть разделены на общие и специальные.

Общие источники (как это следует из их названия) характеризу­ются тем, что предмет их регулирования значительно шире какой-то конкретной отрасли права. К общим источникам следует отнести Кон­ституцию РФ, регулирующую все виды общественных отношений в стране. По этому признаку в специальные источники, регулирующие только отношения недропользования, входят Закон РФ «О недрах», Положение о порядке лицензирования пользования недрами и др.

По направленности регулирования источники горного права могут быть разделены на материальные и процессуальные.

Материальные источники регулируют отношения, склады­вающиеся непосредственно в процессе пользования тем или иным ресурсом недр. Процессуальные источники горного права опреде­ляют процедуру пользования ресурсами недр. Например, Положе­ние о порядке лицензирования пользования недрами относится к про­цессуальным источникам горного права, а нормативные акты, опреде­ляющие, например, уровень добычи минерального сырья, степень его извлечения из недр, являются материальными источниками.

По характеру источников они могут быть разделены на ко­дифицированные и не являющиеся таковыми.

К кодифицированным относятся нормативные акты, в кото­рых в ходе правотворческой деятельности произведена системати­зация нормативного материала в соответствии с системой регули­руемых общественных отношений. По нашему мнению, горное право в России нуждается в создании нового сводного акта - Ко­декса России о недрах, построенного на единых принципах. Пока кодифицированных источников горного права в России нет.

По степени значимости в регулировании отношений недро­пользования источники горного права могут быть разделены на основные нормативные правовые акты и вспомогательные.

Естественно, что Закон РФ «О недрах», определяющий общие принципы недропользования, относится к группе основных норма­тивных правовых актов. Эти принципы включают: государствен­ную собственность на недра, единый Государственный фонд недр, совместное (с субъектами Федерации) распоряжение Государст­венным фондом недр, лицензионный порядок предоставления недр в пользование, платность недропользования.

К группе вспомогательных актов, позволяющих более точно применять нормы основных актов к регулированию отношений не­дропользования, следует отнести различного рода ГОСТы, инст­рукции и др., которые принимаются органами, имеющими на это соответствующие права.

Следовательно, можно констатировать выполнение всех че­тырех условий, определяющих существование самостоятельной отрасли права, регулирующей правовой режим недропользования.