Формирование экспертной комиссии и этапы ее работы

Необходимо обратить серьезное внимание на тот факт, что состав комиссии должен быть указан в заявлении, поданном в органы местного самоуправления для регистрации ОЭЭ. В связи с таким «динамическим» подходом к формированию комиссии целесообразно указать в заявлении, что состав комиссии может быть изменен (расширен) при необходимости. Желательно, чтобы окончательный состав комиссии формировался уже после ознакомления с документацией – объектом экспертизы. Только после того, как стало известно содержание и качество документации, какие воздействия оценены (или не оценены) в ней, можно принять окончательное решение о том, какие эксперты необходимы для эффективной работы комиссии.

К экспертной комиссии ОЭЭ предъявляются требования, основанные на принципах ЭЭ.

Независимость и объективность экспертов – требования закона, обязательные как для государственной, так и общественной экспертизы. В частности, независимыми следует считать экспертов, не связанных экономическими интересами с инициатором деятельности (заказчиком). Заинтересованность эксперта в реализации проекта, даже косвенная, может поставить под сомнение выводы экспертизы. Это следует иметь в виду, так как возможен прецедент судебного признания необщественного характера подобной «общественной» экспертизы (и такие случаи на практике имеются).

Компетентность. Участникам экспертной комиссии приходится работать со сложной документацией, делать научно обоснованные выводы, принимать в качестве наблюдателей участие в ГЭЭ, вникать в ее ход. Это требует определенного уровня компетентности, без которого ОЭЭ может служить лишь «общественной трибуной» для заявления отношения к проекту. Требование компетентности, не означает, что в состав комиссии должны входить только инженерно-технические специалисты и ученые-естественники. Напротив, участие «гуманитариев» может оказаться чрезвычайно полезным. Представители населения, хорошо знакомые с местными условиями, могут также внести значительный вклад в работу комиссии.

Комплексный подход.Довольно часто экспертная комиссия формируется исходя из того, какими человеческим ресурсами располагает инициатор экспертизы или организация, проводящая экспертизу. При этом состав комиссии может оказаться недостаточным даже для рассмотрения технических аспектов рассматриваемого проекта, которые будут иметь важное значение в определении воздействия на ОС.

Поэтому при формировании комиссии необходимо исходить из комплексности воздействия планируемого объекта на ОС.

«Нетехнический» подход.Самый главный довод в пользу комплексного подхода к формированию комиссии состоит в том, что вопрос о допустимости осуществления планируемой деятельности вообще не является вопросом научно-техническим. Ответ на этот вопрос не следует автоматически из полученных параметров воздействий. Допустимость осуществления проекта, при одних и тех же воздействиях, зависит, например, от таких факторов:

– есть ли у намечаемой деятельности экономически разумные альтернативы, менее опасные для окружающей среды;

– как воспринимает местное население (и другие группы общественности) возможные экологические последствия, в том числе, как местное население соотносит эти последствия с возможными экономическими выгодами от осуществления;

– насколько ценные природные комплексы попадают под это воздействие.

Наконец, само определение экологической экспертизы говорит не только о воздействиях деятельности на окружающую среду, но и о связанных с ними социальных и экономических последствиях. Поэтому попытки комплексного подхода с привлечением только технических специалистов являются «недостаточно комплексными». Так, например, для крупных и «конфликтных» проектов, необходим учет широкого спектра гуманитарных проблем, связанных с экологическими последствиями намечаемой деятельности. В частности, чрезвычайно полезным может оказаться включение в экологическую экспертизу таких проектов не только юристов и экономистов (что делается довольно часто), но и специалистов в области социальной психологии, этнографии, знакомых со специфической ситуацией данного региона, чтобы избежать неверной оценки социально-экономической ситуации в регионе на стадии планирования, которая может впоследствии обернуться серьезными проблемами и для самого заказчика.

return false">ссылка скрыта

Разумеется, при экспертизе небольших проектов вряд ли удастся реализовать описанный подход в полной мере. Но в любом случае вопрос о «допустимости реализации объекта» не решается автоматически путем получения и предъявления цифровых показателей. Даже если в составе комиссии оказались только технические специалисты, окончательные выводы не должны формироваться с чисто технической точки зрения.

При формировании экспертной комиссии ОЭЭ важно проработать следующие вопросы:

1. Цитирование денежных средств. Неразумно все денежные средства, выделенные на ОЭЭ, «расписывать» между экспертами до начала проведения экспертизы. Необходимо предусматривать финансовый резерв для возможной оплаты новых экспертов и необходимых исследований.

2. Подбор руководителя экспертной комиссии. Руководитель экспертной комиссии играет важную роль и от его действий зависит обеспечение целостности и согласованности всего процесса ОЭЭ. На руководителя возлагается выполнение следующих задач:

– выработка (и при необходимости корректировка) стратегии проведения экспертизы;

– приглашение, в случае необходимости, дополнительных экспертов (по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

– постановка технических заданий перед экспертами (по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

– обеспечение взаимодействия между экспертами;

– проведение заседаний экспертной комиссии;

– подготовка (или руководство подготовкой) сводного заключения.

3. Подбор членов экспертной комиссии. Экологическая экспертиза подразумевает, прежде всего, работу с документацией. Поэтому, в первую очередь, в состав комиссии должны войти люди, знакомые с тем, как составляется проектная документация, какие к ней предъявляются требования, уже имеющие опыт проведения ЭЭ. Подбор специалистов в состав комиссии должен осуществляться исходя из возможных воздействий хозяйственного объекта на окружающую среду. Поэтому перед принятием решения организатор экспертизы должен получить представление о типах таких воздействий. Задача облегчается, если одно из них является наиболее опасным или вызывает наибольшее беспокойство общественности. Существенным фактором является приглашение в состав комиссии известных общественных деятелей и крупных специалистов, участие которых способствует повышению авторитета экспертизы. Но такие деятели часто не имеют времени, достаточного для полномасштабного участия в экспертной комиссии. Поэтому они должны приглашаться не вместо тех членов комиссии, которые готовы выполнять кропотливую работу над документацией, а в дополнение к ним.

Работа экспертной комиссии осуществляется в несколько этапов:

– постановка заданий перед экспертами;

– ознакомление экспертов с документацией, представленной на ОЭЭ, и обсуждение ее на заседаниях комиссии;

– ознакомление экспертов с экологической и социальной обстановкой в районе планируемой деятельности; при этом процедура экологической экспертизы, в общем, не предполагает проведения самостоятельных исследований, хотя при определенных условиях они возможны в небольших масштабах;

– подготовка индивидуальных заключений экспертов, их обсуждение на заседаниях комиссии и составление сводного заключения экспертной комиссии.

Рассмотрим наиболее значимые аспекты в осуществлении этапов работы экспертной комиссии.

Постановка заданий перед экспертами.Как показывает опыт, обычной проблемой мероприятий, проводимых общественными организациями с привлечением сторонних специалистов, является совершенно разное понимание целей и задач участниками процесса. Приглашенный эксперт может добросовестно проделать большой объем работы, результаты которой будут иметь научную ценность, но окажутся практически бесполезными в контексте общественной экспертизы. Поэтому необходима специальная процедура постановки задач перед экспертами. Эту процедуру полезно несколько формализовать путем выдачи экспертам технических заданий, как при проведении ГЭЭ. Форма задания, глубина его проработки может быть самой разной – главное, чтобы это способствовало достижению единого понимания целей и задач экспертизы, и, в этом контексте, целей и задач конкретного эксперта. Таким заданием может быть, например, краткое описание предполагаемых работ эксперта или список вопросов, на которые ему предлагается ответить. Целесообразно предварительное обсуждение задания с экспертом или даже совместное его формирование. Естественно, что в ходе экспертизы ТЗ может быть скорректировано или дополнено.

Рекомендуется заключать договора между всеми участниками процесса экспертизы, фиксируя таким образом взаимные обязательства. Даже в случае отсутствия финансирования и проведения экспертизы на добровольной основе полезно оформить соответствующие соглашения, отражающие эту ситуацию. В противном случае возможно возникновение взаимного непонимания и конфликтных ситуаций между участниками процесса экспертизы.

Обеспечение проведения заседаний экспертной комиссии.На заседаниях экспертной комиссии осуществляется обсуждение документации. При этом для получения более объективной информации по объекту экспертизы необходимо приглашать на заседание комиссии представителей заказчика, государственных структур и экспертов, не входящих в состав данной комиссии. Важно обеспечить реальную возможность присутствия на заседаниях комиссии представителей местных общественных организаций и населения. В случае необходимости можно запросить у заказчика дополнительную информацию, так как закон обязывает заказчика предоставлять общественной организации, помимо объекта экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки.

Организация взаимодействия между экспертами. Важной задачей руководителя экспертизы является организация взаимодействия между экспертами, как во время заседаний экспертной комиссии, так и в промежутках между ними. Качество всей экспертизы напрямую зависит от того, как организовано такое взаимодействие. Например, для оценки только одного из аспектов допустимости осуществления проекта может потребоваться:

– оценить, исходя из параметров проекта, масштабы того или иного воздействия;

– оценить возможные последствия таких выбросов для природного комплекса;

– соотнести эти последствия с ценностью данного природного комплекса, причем эта ценность может рассматриваться с разных точек зрения, как научных, так и социальных (наличие редких видов растений и животных, значение для рекреации местного населения и т.п.).

Скорее всего, один человек не сможет квалифицированно провести всю цепь необходимых оценок. Поэтому организация диалога между экспертами-специалистами, понимание того, как и какие результаты работы одного эксперта могут быть полезны для работы другого, является одним из основных требований к руководителю комиссии.

Независимые исследования. Иногда независимые исследования разного рода рассматриваются как составляющие неотъемлемую или даже основную часть ОЭЭ. В некоторых случаях проведение исследований ограниченного характера может быть оправданным, если существует необходимость убедиться в достоверности данных, приводимых инициатором деятельности.

Задача ОЭЭ – скорее показать наличие проблемы, чем провести ее детальный анализ. Например, показать, что существует реальная озабоченность населения, или что порядок величины воздействия таков, что можно предполагать серьезные масштабы ущерба, наносимого окружающей среде.

Необходимые исследования могут быть сделаны в дальнейшем, в соответствии с рекомендациями экспертизы, либо заказчиком, либо заинтересованным общественным объединением. Заметим, что, исходя из принципа презумпции потенциальной экологической опасности, проведение таких исследований должно быть возложено на заказчика. Это важно, так как исследования нередко оказываются процедурами трудоемкими, длительными и дорогостоящими.

Взаимодействие ОЭЭ с общественностью. Отдельным направлением деятельности, которому обязательно должно быть уделено внимание, является организация взаимодействия с широкой общественностью. При этом исключительно важным является организация двустороннего потока информации.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» обязывает известить население о начале общественной экологической экспертизы, а затем о результатах ее проведения. Лучше всего сделать это через средства массовой информации с указанием контактного телефона или адреса, по которому представители общественности на протяжении всего процесса ОЭЭ смогут связаться с проводящей ее организацией. Чем шире население оповещается о проведении экспертизы, тем больше вероятность получить от него реальную поддержку.

Общественность, в том числе и не структурированная в экологические организации, часто служит источником информации, получить которую другими способами бывает не всегда просто. Эта информация может относиться к самым разным аспектам состояния ОС, например, информация об имевших место экологических нарушениях, об исследованиях, проведенных ранее, о неучтенных факторах воздействия на ОС, и особенно, о различных социальных проблемах, возникающих в связи со сложившейся экологической ситуацией или с намечаемой деятельностью. Нормально организованная процедура консультаций с общественностью может дать экспертной комиссии исключительно важный материал, получить который другим способом зачастую затруднительно.

Конкретные формы взаимодействия с общественностью могут быть различными. Это может быть присутствие представителей населения, других организаций на заседаниях экспертной комиссии; разного рода консультации с общественностью; общественные слушания. Такие слушания могут быть проведены при необходимости на разных стадиях ОЭЭ: перед началом экспертизы с целью информирования населения о возможных последствиях планируемой деятельности и получения информации от общественности или по результатам ОЭЭ. Не следует только смешивать заседания экспертной комиссии и общественные слушания.

Наиболее рациональным способом организации взаимодействия с общественностью является формирование специальной группы поддержки (комиссии, координационного центра, штаба), созданной на время проведения ОЭЭ специально с целью обеспечения информационного обмена между экспертной комиссией и населением. Эта группа, состоящая из нескольких добровольцев (представителей населения и общественных организаций региона), должна работать между заседаниями ОЭЭ, отвечать на вопросы населения, протоколировать их предложения и доводить их до сведения экспертов. Безусловно, такая группа поддержки должна формироваться из людей, пользующихся доверием, как среди населения региона, так и экспертов, входящих в состав комиссии. Формирование такой группы поддержки может способствовать решению сразу двух задач – более эффективному вовлечению местной общественности в процесс ОЭЭи обеспечению независимости экспертной комиссии от внешнего давления.

Хорошо организованное взаимодействие, широкое и регулярное информирование населения о ходе ОЭЭ будет всегда способствовать повышению активности заинтересованных слоев населения, в том числе и не попавших в поле деятельности общественных организаций.

ОЭЭ принадлежит совершенно определенное место среди других форм общественного участия, и попытка вывести ее за эти пределы, например, организовывать кампании протеста или сбор подписей в рамках экспертизы, может лишь снизить ее эффективность.