Понятие, задачи и содержание управления земельными ресурсами

Понятие «Управление» применимо к любым системам. Поэтому выделяют три вида управления: в живой природе, технических системах и в обществе. Наиболее сложным является управление в обществе, которое подразделяют на управление общественным производством (экономическое), управление государством (социально-политическое) и управление духовной сферой. Различают также управление производственной и непроизводственной сферой, отраслями и подотраслями производства, финансами, наукой, экологией, народонаселением, природными, в т.ч. земельными ресурсами и т.д. Управление земельными ресурсами охватывает весь спектр общественных отношений от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. По мнению Н.А. Пиличёва «В самом общем виде управление может быть определено как процесс целенаправленного воздействия на какую-либо систему с целью поддержания её в определённом состоянии или перевода в новое состояние с учётом её объективных свойств и закономерностей.^[127] А.А. Варламов считает что, «управление земельными ресурсами — это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения».^[128] По мнению проф. Н.А. Омельченко, «в современных условиях и особенно в условиях России управленческий процесс должен рассматриваться как составная интегральная часть политического процесса»^[129].

В земельном праве термин «управление земельными ресурсами» пока не получил всеобщего признания. И.О.Краснова выделяет понятие «государственное земельное управление» и отмечает, что его структура «определяется различными факторами, среди которых политика и задачи государства в области упорядочения земельных отношений, особенности правового регулирования, государственного устройства, установленные механизмы реализации.^[130]

С.А.Боголюбов выделяет «Управление в области использования и охраны земель» и различает «несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное»[131]. Ведущей формой управления он признаёт государственное управление. Этот термин использует в своих работах так же. Р.К.Гусев. Он считает, что «управление в области использования и охраны земель представляет собой деятельность, направленную на организацию рационального использования и охраны земли как комплекта окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений.^[132] По направлениям деятельности он различает следующие виды управления в области использования и охраны земель: социально-экономическое, политическое, экологическое, а также государственное, муниципальное, общественное и производственное (в хозяйствующих субъектах). По внешнему выражению деятельности субъектов управления он выделяет следующие формы управления: правовые и не правовые, коллегиальные и индивидуальные, регулятивные и правоохранительные, императивные и диспозитивные, материальные и процессуальные и др.

Б.В. Ерофеев выделяет «государственное управление землепользованием»^[133], что, безусловно, снижает реальные масштабы управления, т.к. вне сферы управления остаётся весь земельный фонд страны, субъектов РФ и муниципальных образований. По мнению Ю.Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева и В.Э.Чуркина, «Управление земельным фондом представляет собой распределительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения земельного законодательства путём осуществления систематического контроля использования и охраны и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства» ^[134].

Государственное управление земельными ресурсами основано на праве территориального верховенства государства, как суверена и необходимости обеспечивать баланс государственных и частных интересов в отношении земли. Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах. Содержание государственного управления земельными ресурсами проявляется в создании государственных органов и наделении их соответствующими функциями, которые они реализуют: организационно — правовыми, экономическими и административными методами.

К организационно — правовым методам управления земельными ресурсами можно отнести определение порядка изъятия и предоставления земельных участков, ведения кадастра земель, реестра прав, мониторинга земель и т.д. В числе экономических методов — реализация права собственности и аренды земельных участков, платность землепользования, возмещение потерь сельского хозяйства и убытков землепользователя при изъятии сельскохозяйственных угодий и т.д. К административным методам правового управления земельными ресурсами можно отнести выдачу разрешений на использование земли, лицензирование и государственный контроль использования земли. Но административный метод управления следует отличать от обыкновенного администрирования. В основе оправданного административного метода управления лежат экономические расчёты и прогнозы (нормативы, план, проект), а при голом администрировании преобладает произвол отдельных руководителей.

В Советском Союзе право распоряжаться землёй принадлежало органам государственной власти и высшим органам государственного управления (Совет Министров). По мнению Г.А. Аксененок, распоряжаясь землёй, Советское государство определяло хозяйственное назначение земель, производило их отвод и изъятие. Под управлением он понимал непосредственное заведование землями. Оно заключалось в учёте и регистрации земли, которая государственным органом уже отведена для определённой цели, в распределении земли внутри определенного ведомства, в контроле её надлежащего использования ^[135]. Другой точки зрения придерживался И.В. Павлов. По его мнению «В нашей стране, где государство выполняет функции организационно-хозяйственного руководства, всякое государственное управление есть активное управление, то есть управление не как распоряжение определёнными ценностями, а активная организация использования этих ценностей для коммунистического строительства» ^[136].

По мнению В.В. Карасс, распоряжение землёй всегда представляет лишь распределение или перераспределение её внутри единого государственного земельного фонда. Распоряжение государства принадлежащей ему землёй осуществляется в порядке управления ^[137].

В.П. Балезин и Н.И. Краснов считают, что «Управление земельным фондом представляет собой основанную на правовых нормах деятельность соответствующих органов Советского государства по организации и обеспечению рационального использования земли, сохранению и улучшению её благотворных свойств и качеств» ^[138]. При этом различают материальные и процессуальные нормы земельного права по государственному управлению земельными ресурсами. Материально-правовые нормы устанавливают права и обязанности лиц, участвующих в отношениях по управлению земельным фондом, а процессуально правовые нормы порядок возникновения, изменения, прекращения и осуществления этих прав и обязанностей. Без процессуальной формы материальное содержание государственного управления не имело бы средств реализации.

По мнению Е.Н. Колотинской «Государственное управление земельным фондом как часть государственного управления в целом отличается от других отраслей управления по объекту: его объектом является земля, организация её рационального использования и охраны как объекта хозяйствования. Все земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют единый земельный фонд России. Признание единства земельного фонда предопределяет собой наличие общего правового режима всех земель фонда независимо от форм собственности на землю и её целевого назначения» ^[139].

В связи с этим, по мнению С.А. Боголюбова «государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления» ^[140].

О.И. Крассов понятие управления земельными ресурсами сформулировал так: «Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану» ^[141].

В современных условиях, когда ликвидирована монополия государственной собственности на землю, вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране становиться наиболее актуальным. Особое значение приобретает установление пределов государственного вмешательства в регулирование отношений земельной собственности ^[142].

Прямое организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм, как показала практика развитых стран, формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан ^[143].

К основным задачам государственного управления земельными ресурсами относят:

- улучшение использования и охраны земельных ресурсов государства;

- сохранение и улучшение экологического состояния территорий;

- создание правовых, экономических и организационных предпосылок функционирования всех форм собственности, владения и пользования землёй и форм хозяйствования на ней.

В условиях проводимой земельной реформы государственное управление земельными ресурсами включает:

- учёт особенностей земли как объектов природного, социального и хозяйственного использования;

- формирование многообразия форм правообладания и хозяйственного пользования землёй;

- разграничение правомочий федеральных органов, субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на переданных в их ведение землях;

- обеспечение равных прав участников земельных отношений и их защиту;

- защиту прав граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землёй, в т.ч. и от неправомерного вмешательства государства в их деятельность;

- охрану земли и окружающей природной среды от порчи и нарушений;

- пресечение действий владельцев, пользователей и собственников земли, наносящих ущерб безопасности и обороне страны, нарушающих охраняемые законом права и интересы других людей;

- государственное регулирование функционирования инфраструктуры рынка земли: аукционы, ипотека, банки, страховые компании и другие институты рыночной экономики.

Управление земельными ресурсами в условиях рыночных отношений представляют собой сложную многофункциональную и многоуровневую систему реализации единой государственной земельной политики на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях во взаимодействии с хозяйствующими на земле субъектами.

По мнению М.Н. Марченко, «исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе и во исполнение законов. В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их функционирования оперативной самостоятельностью». ^[144]

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяют на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. При этом органы отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) охарактеризованы как осуществляющие руководство лишь отдельными отраслями государственного управления. С.С. Алексеев понятие компетенции определяет следующим образом: «Компетенция — это содержание и объем властных полномочий, которые имеет государственный орган, а также то или иное должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.… В зависимости от содержания и объема различают общую компетенцию (правомочия охватывают все вопросы, которые относятся к данному предмету ведения) и специальную компетенцию (в нее входят только точно поименованные в юридическом документе вопросы)… Компетенция реализуется в актах — правомерных действиях государственного органа, должностного лица, устанавливающих, изменяющих, отменяющих или решающих юридическое дело, тот или иной конкретный вопрос».[145]

По мнению Г.А. Волкова, «специальная компетенция государственного органа исполнительной власти определяется характером, объемом и содержанием полномочий, включает только точно поименованные в юридическом документе вопросы и реализуется на основе и во исполнение законов». ^[146]

Так, федеральным органом исполнительной власти, которому Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[147] предоставлено право осуществлять полномочия собственника федеральных земель, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Ему переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» установлено, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются:

а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у казенных предприятий и учреждений излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества и передаче его физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Таким образом, реализация функций по оказанию государственных услуг и по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в федеральной собственности, возложена на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В то же время субъекты Российской Федерации вправе восполнять пробелы в правовом регулировании отношений, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику земли), согласно пунктам «е» и «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации, отнесено к сфере ведения Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»), разграничение государственной собственности (пункт «г»), природопользование (пункт «д»), земельное законодательство (пункт «к») относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со статьей 76 (часть 2) Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Юридическое значение термина «совместное ведение» раскрыто в статьях 76 и 77 Конституции Российской Федерации. В частях 2 и 3 статьи 76 Конституции, определены полномочия РФ и субъектов РФ, а также юридическое соотношение принимаемых юридических актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Установлено, что при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Эти положения статьи 76 Конституции Российской Федерации нашли отражение в п.1 статьи 3 и в статье 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».В частности, в статье 22 предусмотрено, что акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации, а также конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации. Таким образом, в статье 76 Конституции Российской Федерации определен лишь уровень, принятия нормативных правовых актов в системе федеративного устройства России, а также юридическое соотношение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения.

Кроме того, по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны образовывать единую систему исполнительной властив Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации установлены правовые основы построения и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Согласно части 1 статьи 77, субъекты страны в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти. Поэтому применение статьи 72 Конституции Российской Федерации может осуществляться лишь с учетом положений статей 76 и 77 Конституции Российской Федерации.

Применение статьи 77 Конституции Российской Федерации было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В определении Конституционного Суда Российской Федерации: от 6 декабря 2001г. №250-0 «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5,11,71, 72, 73,16,11 и 78 Конституции Российской Федерации»^[148] был сделан вывод, что «Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации», следует рассматривать в системном единстве с положениями статьи 76 (части 2 и 5) и статьи 77. Согласно ст.76 (часть 2 и 5) применяемые нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам, а в случае противоречий — действует федеральный закон. Согласно статьи 77 в пределах ведения Российской Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября; 1999 г. № 184-ФЗ определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий (пп. «б» пункта I статьи 5).

В пп. «з» пункта 2 статьи 21 указанного Федерального закона установлены также основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который помимо полномочий перечисленных в Законе осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ, в гражданско-правовом смысле этого понятия означает определение юридической судьбы земельного участка. В земельно-правовом смысле — это предоставление земель гражданам и юридическим лицам для целей и на правах, предусмотренных федеральными законами. Исчерпывающий перечень прав граждан и юридических лиц на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, установлен ЗК РФ. Пункт 1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предписывает, что права на землю, не предусмотренные статьями 15, 20—24 ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения его в действие. Согласно ЗК РФ гражданам и юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в собственности субъекта РФ могут быть предоставлены на праве собственности, или на праве аренды. На праве безвозмездного срочного пользования сроком до года и постоянного бессрочного пользования земельные участки могут быть предоставлены только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. № 10-П имеется вывод, о том что согласно части 1,2,3 статьи 9 Конституции Российской Федерации народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что правособственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации.Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (статья 72, пункты «в», «г», «д», «к» части 1). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом принятые по предметам совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Проблеме разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в последние годы в научной литературе уделяется все больше внимания.

«В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса. По мнению Д.Н. Козака, в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию «разграничения».

Первый предполагает буквальное толкование ч.3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета). Второй подход предполагает толкование части 3 ст.11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с её вторым разделом заключительные и переходные положения».[149]

Так, полномочия субъектов Российской Федерации по реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены в пункте 4 статьи 1, статье 4, пункте 3 статьи 5, пункте 3 статьи 6, статье 8, пункте 2 статьи 10, пункте 2 статьи 12, статьях 13-14 данного закона. Согласно п.5. ст.1 закона принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. Согласно статьи 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [150] нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут быть приняты лишь в форме законов субъектов Российской Федерации и во исполнение федеральных законов.

 

3.2 Полномочия субъектов Российской Федерации
по управлению земельными ресурсами

Полномочия субъектов Российской Федерации по управлению земельными ресурсами определены Конституцией Российской Федерации^[151], Земельным кодексом РФ^[152], ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[153], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[154] и другими, не противоречащими им федеральными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и её субъектов (п. «в», ст.72), а границы между субъектами РФ могут быть изменены с их согласия (п. 3, ст. 67).

Согласно ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах полномочий по предметам совместного ведения создают единую систему исполнительной власти.

Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений определены ст. 10 Земельного кодекса РФ. В п. 2 данной статьи определено, что субъекты РФ управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в их собственности.

Одной из основных задач государственного управления земельными ресурсами является планирование и организация рационального использования охраны земель. По сути, «планирование — это программирование органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных сторон использования земель»[155]. В соответствии с ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[156], государственное прогнозирование социально-экономического развития, это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования. Прогнозы социально—экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

Планирование использования и охраны земель осуществляется путем разработки и реализации плановых мероприятий и документов. В наибольшей степени вопросы территориального планирования отражены в Градостроительном кодексе РФ. Кроме Градостроительного кодекса, планирование использования и охраны земли предусматривается рядом специальных законов, в которых детализируется компетенция субъектов РФ в этой области[157].

Региональные программы могут быть как общими, определяющими основные направления и мероприятия, охватывающие все функции государственного управления, так и узкоспециализированными (Программа повышения плодородия почв на 1995-2000гг., Программа создания АСГЗК на период 1997-2005гг. и на период 2007- 2011гг. Программы развития земельной реформы на период 1991-1995гг. и на период 2000-2005гг; Программа социально-экономического развития РБ до 2015г.). Так как к компетенции субъекта РФ относится не только разработка, но и реализация региональных программ использования и охраны земель, они должны быть неразрывно связаны с бюджетным законодательством и подлежат обязательному согласованию с бюджетными органами субъекта РФ. Без финансового обеспечения такие программы превращаются в обычные декларации.

К функциям управления земельными ресурсами относится деление земель на категории по целевому назначению. Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель государственной и муниципальной собственности к категориям и перевод их из категории в категорию осуществляется по общему правилу их собственником. Следовательно, отнесение к категориям и перевод их из одной категории в другую земель, находящихся в собственности субъекта Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной и в частной собственности. Таким образом, перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель передан в ведение субъекта РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности РФ). Однако на федеральном уровне не определен механизм реализации этих правомочий субъекта РФ.

ЗК РФ (пункт 1 ст. 14) допускает возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся радиоактивному или химическому загрязнению, в земли запаса для их консервации. Кроме этого, вопросы перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых федеральных законодательных актах. В частности, ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999. № 69-ФЗ (ст. 28)[158] предусматривает передачу в постоянное пользование организации — собственнику системы газоснабжения земельных участков для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта. ФЗ «О мелиорации земель» (статья 31) относит перевод мелиорированных земель из категории в категорию к отрасли земельного законодательства РФ, т.е. к компетенции субъекта РФ.

Наиболее детально вопрос об отнесении земель к определенной категории и о порядке перевода в иные категории регламентируются законами «Об особо охраняемых природных территориях» и «О переводе земель и земельных участков из категории в категорию». Принципиальное разграничение полномочий по этому вопросу устанавливается в соответствии с п. 7 ст. 2, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В соответствии с п. 6 ст. 2 рассматриваемого закона и п.2 ст. 18 ЗК РФ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Государственные управление и контроль организации использования и функционирования особо охраняемых природных территорий (государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения) осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченные на то государственные органы РФ в области охраны окружающей природной среды. Закон определяет полномочия исполнительного органа субъекта РФ и различных органов управления не по отнесению земель к категории особо охраняемых природных территорий, а по созданию соответствующих организаций, в то время как их создание должно сопровождаться изменением категории земель. С точки зрения реализации общих функций и задач управления земельными ресурсами, процесс перевода земель в иную категорию сопровождается изменением их правового режима, сведений государственного земельного кадастра, государственного реестра прав на землю, землеустроительных, градостроительных и иных документов.

Согласно п. 2 ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Бесплатное предоставление возможно только в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 34 ЗК РФ, органы государственной власти субъекта РФ обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган. В обязанность собственника входит так же подготовка и заблаговременная публикация информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно).

Субъект РФ не в праве самостоятельно определять процедуру предоставление земельных участков для различных нужд, т.к. они прописаны в федеральном законодательстве. Отклонение от процедуры предоставления земельного участка, самовольное установление дополнительных условий их предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления ущемляет права граждан и юридических лиц и может повлечь признание судом таких действий незаконными.

В целом к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере государственного управления отнесены:

а) разработка и реализация региональных целевых программ использования земель, находящихся в границах субъекта РФ;

б) отнесение земель, находящихся в собственности субъекта РФ, земель
сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной
собственности, к категориям по целевому назначению, а также перевод их в иные категории земель;

в) установление публичных сервитутов для обеспечения интересов жителей региона с учетом результатов общественных слушаний и принятие
решения об отмене публичных сервитутов, в случае отсутствия общественных
нужд, для которых они были установлены;

г) резервирование земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и установление ограничений на них хозяйственной деятельности;

д) осуществление контроля использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;

е) принятие решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных
участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд;

ж) выделение не используемых в течение двух лет земельных участков и их частей находящихся в долевой собственности, из земель сельскохозяйственного назначения в самостоятельные земельные участки;

з) организация проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже
земельных участков (права аренды земельных участков), предназначенных под
застройку, в отношении земельных участков, находящихся в собственности
субъекта РФ;

и) формирование в установленном федеральным законодательством порядке фонда перераспределения земель и управление им;

к) реализация права преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения;

л) представление публичных интересов в судах по вопросам, связанным с рассмотрением земельных споров, отнесенных к компетенции субъекта РФ;

м) управление и распоряжение землями, находящимися в собственности субъекта РФ;

н) иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Определение порядка изъятия, в т.ч. выкупа земельного участка, отнесено к полномочиям федеральных органов. Основания для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд определены п. 1 ст. 49 ЗК РФ. В числе таких оснований:

- выполнение международных обязательств РФ;

- размещение объектов государственного значения при отсутствии других вариантов их размещения;

- иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях.

К иным обстоятельствам может быть отнесено изъятие земельных участков в случае отнесения к категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Так, согласно ст. 26 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-83 (в ред. от 22.08.2004)^[159] природные объекты и комплексы соответствующими органами государственной власти субъекта РФ могут быть объявлены памятниками природы регионального значения, а занятые ими территории особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Решение об изъятии таких земельных участков орган исполнительной власти субъекта РФ может принять по согласованию с Правительством РФ.

К исключительным случаям отнесено изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, занятых лесами первой группы и поэтому субъект РФ не может устанавливать иные основания для их изъятия, чем предусмотрено под пунктами 1 и 2 пункта 1 ст. 49 ЗК РФ.

Не допускается изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю, противоречащих их целевому назначению в пределах земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ) и земель историко-культурного назначения (п. 2 ст. 99 ЗК РФ). В городских и сельских поселениях земельные участки для государственных муниципальных нужд могут быть изъяты, в т.ч. и путем выкупа, только в соответствии с генпланами их застройки и правилами землепользования и застройки поселений (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). Не допускается изъятие особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, перечень которых утверждает субъект РФ (п. 3 ст. 79 ЗК РФ).

Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд возможно в порядке принудительного отчуждения или выкупа. Принудительное отчуждение возможно только при условии предварительного и рационального возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка у собственника устанавливается гражданским законодательством и включает:

- определение порядка выкупной цены участка;

- определение порядка прекращения прав владения и пользования участком при его изъятии;

- права собственника участка, подлежащего выкупу для государственных и муниципальных надобностей.

Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ и ст. 9, 10, 11 ЗК РФ выкуп осуществляет РФ, субъект РФ или муниципальное образование, для чьих нужд изымается участок. Но решение об изъятии участка вправе принимать только орган исполнительной государственной власти РФ или субъекта РФ в соответствии с их полномочиями. Однако ни ГК РФ, ни ЗК РФ не определили порядок изъятия земельных участков для муниципальных образований. В связи с этим целесообразно дополнить ЗК РФ положением о том, что решение об изъятии земельного участка для нужд муниципальных образований принимает орган государственной власти субъекта РФ. Решение этого вопроса ГК РФ, адресует к ЗК РФ. Но ни в ЗК РФ, ни в ином земельном законодательстве РФ нет ответа на данный вопрос. Поэтому целесообразно решение об изъятии земель для муниципальных нужд возложить на орган государственной власти субъекта РФ в порядке, определяемом законодательством субъекта РФ.

Субъект РФ может принимать решение об изъятии земель только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации; размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные основания изъятия земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования. Каким бы ни было основание, главным критерием являются государственные или общественные нужды, т.е. использование земельного участка для осуществления функций государственного управления или местного самоуправления, а так же для осуществления задач организации общественной жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

В целях сохранения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, перечень которых устанавливается субъектом РФ, их изъятие для использования в других целях не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ). Изъятие, в том числе путем выкупа для нужд несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью выше среднерайонного уровня допускается только в исключительных случаях, перечень которых установлен п. 3 ст. 79 ЗК РФ.

После принятия решения об изъятии земельного участка, субъект РФ, не позднее, чем за год до предстоящего изъятия обязан письменно уведомить о нем собственника земельного участка. Решение органа государственной власти субъекта РФ об изъятии участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на земельный участок. Согласно п. 3 ст. 279 ГК собственник земельного участка так же должен быть извещен о государственной регистрации и занятии участка, с указанием ее даты. Однако ГК РФ не определил, кто должен извещать собственника о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд: принявший решение об изъятии земельного участка орган государственной власти или орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. По смыслу ст. 279 ГК РФ эту обязанность должен выполнять орган государственной власти субъекта РФ, который принимает решение об изъятии земельного участка, т.е. в рассматриваемом нами случае.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ ведет переговоры с собственником земельного участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд и заключает с ним соглашение, в котором определяется размер платы за изымаемый земельный участок, сроки и другие условия выкупа. Согласно пункта 3 ст. 282 ГК РФ по соглашению с собственником субъект РФ может предоставить собственнику из земель, находящихся в его собственности, другой земельный участок взамен изымаемого участка, с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 2 ст. 10 и ст. 29 ЗК РФ).

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка, либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, то согласно статьи 282 ГК РФ орган, принявший решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может предъявлять иск о выкупе земельного участка в суд. Статья 283 ГК РФ позволяет применять те же правила при изъятия земель для государственных или муниципальных нужд у землевладельцев и землепользователей. Установленный порядок позволяет определить права и гарантии титульных владельцев в случае изъятия у них земельных участков, но не позволяет достаточно определенно установить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с земельным и гражданским законодательством, земельные участки, предоставленные на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования гражданам или юридическим лицам, находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований[160]. В связи с этим возможна ситуация, когда для нужд субъекта РФ возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, или, наоборот, в муниципальных целях возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ. Тем более вероятна ситуация, когда возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципального образования для нужд Российской Федерации. Поэтому в целях создания условий для эффективности и функциональности государственного управления в законодательстве необходимо четко разграничить компетенции органов государственной власти различного уровня и местного самоуправления в таких случаях. Необходимо предусмотреть основания и порядок такого перехода, а так же случаи, когда земля может быть передана безвозмездно от одного публичного собственника другому, а в каких случаях собственник должен получить компенсацию за изымаемый земельный участок, а так же в какой форме и в каких размерах может быть такая компенсация.

Законодатель различает порядок предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством. Порядок предоставления земельных участков для строительства установлен ст. 30-32 ЗК РФ. Предоставление земельного участка в собственность для строительства осуществляется исключительно на торгах (п. 2 ст. 30 ЗК РФ) в соответствии со ст. 38 ЗК РФ. Альтернативной торгам процедурой предоставления земельного участка для строительства является предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, но в этом случае только в аренду или установленным ЗК РФ лицам в постоянное бессрочное пользование.

В наибольшей степени соответствует зафиксированным в ст. 34 ЗК РФ принципам эффективности, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности путём проведения торгов. При предоставлении земельного участка на торгах субъект РФ, как собственник земель, обязан обеспечить выполнение работ по формированию земельного участка. В содержание работ по формированию земельного участка закон включает пять элементов:

- подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности;

- определение разрешенного использования земельного участка;

- определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно—технического обеспечения;

- принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

- публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Затем проводится государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 ЗК РФ и ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000. №28-ФЗ (в редакции от 22.08.2004)[161]. Только после этого земельный участок может быть выставлен на торги.

Полномочия субъекта РФ при проведении торгов определены Постановлением Правительства РФ «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» от 11.11.2002. №808[162]. Продажа земельных участков, являющихся собственностью субъекта РФ, осуществляется по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Результаты торгов оформляются протоколом, который является основанием для заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее 5 дней со дня подписания протокола. От имени субъекта РФ Договор заключает специальный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью. Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ субъект РФ обязан определить такой орган..

Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта установлен ст. 31 -32 ЗК РФ. Процедура предварительного согласования места размещения объектов состоит из двух взаимосвязанных этапов: выбора земельного участка для строительства и принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Выбор земельных участков для строительства обеспечивает орган местного самоуправления. В случае, если заинтересованное лицо, в соответствии с п. 1 ст. 30 обращается в орган государственной власти субъекта РФ с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, то исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обращается в орган местного самоуправления для проведения выбора земельного участка. ЗК РФ не предусматривает на этом этапе возможности отказа заинтересованному лицу в предоставлении земельного участка. Было бы целесообразно предусмотреть возможные случаи отказа в предоставлении земельного участка выставляемого на торги или, если поступившее заявление противоречит целевому назначению, разрешенному использованию испрашиваемого земельного участка.

ЗК РФ подробно регламентирует порядок проведении процедуры проведения предварительного согласования места размещения объекта, в том числе устанавливает процессуальные сроки различных этапов этой длительной и довольно сложной процедуры. Первым этапом этой процедуры является выбор земельного участка, который осуществляется органом местного самоуправления. Результаты выбора земельного участка для строительства оформляются актом. Не определен срок рассмотрения поступившего заявления от заинтересованного лица о возбуждении процедуры предварительного согласования места размещения объекта, либо об отказе в предоставлении земельного участка. Не определены основания для отказа в предоставлении земельного участка для строительства на этом этапе процедуры, и заинтересованное лицо имеет право обжаловать отказ в судебном порядке.

Не установлен срок проведения выбора земельного участка для строительства, что зачастую является причиной неоправданной волокиты и проволочек со стороны органов местного самоуправления при его осуществлении.

ЗК РФ устанавливает обязанность собственника земель, в том числе субъекта РФ, принимать решении о предоставлении земельного участка и о согласовании места размещения объекта только с учетом результатов сходов, референдумов граждан по вопросам изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (п. 3 ст. 31). Субъект РФ так же обязан обеспечить право граждан и общественных объединений и органов территориального самоуправления участвовать в разрешении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих участков для строительства.

Большие полномочия в осуществлении функций государственного управления по управлению земельными ресурсами субъекту РФ переданы в отношении земель сельскохозяйственного назначения. В его собственность передан весь фонд перераспределения земель сельскохозяйственного назначения. Земли фонда перераспределения могут быть предоставлены для осуществления любых форм сельскохозяйственной деятельности, в соответствии с п. 1 ст. 80 ЗК РФ. ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.06.2003. № 74-ФЗ [163]; ФЗ «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 (в ред. От 22.08.2004)[164]; ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003[165] а для сенокошения и выпаса скота Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002. №101-ФЗ (в ред . от 03.10.2004)[166].

ЗК РФ определяет также основания (ст. 45; 46) и (ст. 54) порядок изъятия земельных участков у землевладельцев, землепользователей и арендаторов осуществляющих использование земельных участков с нарушением земельного законодательства.. Основания и порядок принудительного изъятия земельного участка, в том числе и у собственника, установлены ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Законодатель предусматривает не только порядок и условия предоставления земельного участка, но также порядок прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного владения земельным участком (ст.45), прекращения аренды (ст.46), без возмездного срочного пользования участком (ст.47), прекращения сервитута (ст.48). При этом ЗК РФ предусматривает изъятие не надлежаще используемого земельного участка только по решению суда на основе заявления органа государственной власти, а ГК РФ (п.2 ст.286) предусматривает также внесудебные изъятие земельного участка у собственника. Основанием для ходатайства органа государственной власти в суд является соответствующие материалы государственного земельного контроля.

В соответствии с ст. 71 ЗК РФ, государственный земельный контроль соблюдения земельного законодательства, использования и охраны земель осуществляют специально уполномоченные государственные органы независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Осуществление земельного контроля относится к полномочиям Российской Федерации, а к полномочиям субъекта РФ относится лишь возможность обращения в суд как собственника земли при ненадлежащем использовании земельного участка. При этом, в случае ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения и изъятия по этим основаниям земельного участка у собственника, правом обратиться в суд наделяется орган исполнительной власти субъекта РФ. Это вполне логично, т.к. такой земельный участок после изъятия его у собственника поступает в фонд перераспределения земель.

Согласно ст. 9 ЗК РФ проведение земельного контроля отнесено к полномочиям РФ. Не наделяет субъекта РФ полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля также ст. 10 ЗК РФ. Ст. 71 ЗК РФ предусматривает, что государственный земельный контроль соблюдения земельного законодательства и требований использования охраны и земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами и гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами, в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном Правительством РФ. Положение «О государственном земельном контроле»[167], однако, предусматривает, что государственный земельный контроль осуществляет Федеральная служба земельного кадастра России[168] и ее территориальные органы совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, полномочия которого не входит проведение земельного контроля. В Положении определены и возможные формы взаимодействия федерального контролирующего органа и органа государственной власти субъекта РФ в виде совместного планирования и проведения проверок, ведения учета и обмена соответствующей информацией. Порядок такого взаимодействия государственными органами устанавливается совместно.

Таким образом, субъект РФ в праве осуществлять земельный контроль, но не самостоятельно, а в координации с федеральными органами государственной власти. Однако компетенция управляющего субъекта, как нами уже неоднократно отмечалось, должна определяться законодательно, а не на уровне подзаконных нормативных актов, в которых должны только конкретизироваться полномочия, входящие в состав компетенции. Поэтому представляется целесообразным и необходимым включить в перечень полномочий субъекта РФ, установленных ст. 10 ЗК РФ, осуществление земельного контроля, но только для лиц, использующих земли сельскохозяйственного назначения. Наделение субъекта РФ контрольными функциями в этой области соответствует логике законодателя по установлению системы государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. В случае нормативного закрепления предложенных полномочий, это дало бы субъекту РФ реальные властные рычаги для осуществления функции государственного управления по перераспределению земель: предоставление неиспользуемых земельных участков; контроль использования земель, инициация судебного процесса по изъятию земельных участков в случае их ненадлежащего использования, предоставления поступивших в фонд перераспределения земельных участков. Государственный земельный контроль, в том числе проводимый субъектом РФ, должен осуществляться в соответствии с требованиями ст. 5 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[169].

Кроме ЗК РФ, полномочия субъекта РФ в управлении землями сельскохозяйственного назначения определяются также нормами ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В частности, ст. 1 данного Закона закрепляет преимущественное право субъекта РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ — муниципального образования, на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже (кроме случаев продажи с публичных торгов). В том же порядке предусмотрена покупка доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном её отчуждении участником долевой собственности и при отказе других участников долевой собственности от её покупки. Субъект РФ в праве также выделить неиспользуемую в течение двух лет часть находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в самостоятельный земельный участок по правилам, установленным ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[170]. Субъект РФ так же наделен правом направить в суд заявление о признании за собой права собственности на указанный земельный участок в случае, если участник или участники долевой собственности неизвестны, а если участник или участники долевой собственности известны, то о прекращении их права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и о признании права собственности субъекта РФ. Субъекту РФ так же дано право делегировать все выше перечисленные полномочия муниципальному образованию. При этом Закон не предусматривает обязательное соблюдение установленной ст. 54 ЗК РФ процедуры изъятия земель ввиду ненадлежащего использования.

Информационную основу управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений составляют данные землеустройства, государственного кадастра, мониторинга земель, государственной регистрации объектов недвижимости и сделок с ними. В стране создается единая автоматизированная система ведения кадастра объектов недвижимости.

В осуществлении информационной функции субъект РФ наделен весьма ограниченными полномочиями. Пункт 4 ст. 80 ЗК РФ устанавливает, что сведения о наличие земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными, в то же время не определяет, в каком порядке и в какой форме заинтересованные лица могут получить такие сведения и кто им должен их предоставить. Сведения о наличие свободных земель должен предоставлять орган государственной власти либо орган местного самоуправления, который сам не принимает участия в предоставлении земельных участков и не находится в структуре органов государственной власти субъекта РФ, а, следовательно, независим от него. В то же время субъект РФ вправе своим нормативным актом определить состав таких сведений, порядок их предоставления, в том числе возможность опубликования в средствах массовой информации.

В процессе земельной реформы больше самостоятельности в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами получили не только субъекты Российской Федерации, но и органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г. № 131-ФЗ, а по вопросам регулирования земельных отношений земельным кодексом РФ и федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» и ряда других. Применительно к условиям Республики Башкортостан полномочия органов местного самоуправления конкретизированы законами республики «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5.01.2004г.[171]

Федеральный закон № 131-Фз ввёл несколько новаций в отношении территориального устройства местного самоуправления в сравнении с нормами Земельного и Градостроительного кодексов РФ, законом РБ «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан». Согласно ЗК РФ «Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделённые чертой поселений от земель других категорий.

Согласно п.3 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли и земли для развития поселения. На территории с низкой плотностью населения данный закон допускает появление межселенных территорий. Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004г. №707-Р Башкортостан отнесён к регионам, где нет районов с низкой плотностью населения, а соответственно и нет межселенных территорий. В состав поселения входят все земли н