Современная государственная и муниципальная финансовая политика

Организационно-правовые основы финансовой политики Российской Федерации в настоящее время определяются положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 г., утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации от 31.01.2013, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014—2016 гг.». Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012, Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.. Государственной программы «Управление государственными финансами», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.03.2013 № 293-р. Государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.03.2013 № 376-р.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления строя? финансовую политику на подведомственной территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансовая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на других уровнях управления, этот факт обусловливает необходимость рассмотрения ее особенностей на современном этапе.

Политика в области Важной составной частью финансовой политики Российской государственногоФедерации на современном этапе является политика в области

социального государственного социального страхования, которая связана

страхования с функционированием государственных социальных внебюд-

жетных фондов, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности. Эффективная реализация этой составляющей финансовой политики в первую очередь влияет на социальное развитие общества, улучшение условий жизни и благосостояние населения. В настоящее время социальная политика должна обеспечить формирование условий для роста экономики государства, что обусловливает необходимость решения следующих основных задач политики в области государственного социального страхования и социальной защиты населения в целом:

•упорядочение системы социальных пособий и льгот, которые должны получить адресный характер, предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения;

•сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов, которые зависят прежде всего от размеров страховых взносов, с целью обеспечения уровня пенсий, адекватного прожиточному минимуму, предоставления медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;

•использование механизма софинансирования социальных выплат за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что будет способствовать поддержанию стабильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению;

•применение методов финансирования учреждений социальной сферы по принципу «деньги следуют за потребителем», который предполагает введение душевого финансирования, применение страховых механизмов мобилизации финансовых ресурсов в социальную сферу и использование государственного социального заказа;

•усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств государственных социальных внебюджетных фондов.

Практическое осуществление указанных задач политики в области государственного социального страхования позволит обеспечить социальную стабильность общества и социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и последовательно реализовывать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции Российской Федерации.

Результаты В 2012 и начале 2013 г бюджетная политика была направлена

реализации на решение социально-экономических задач, в первую очередь

бюджетной политики поставленных в Указе Президента Российской Федерации ЛЬ1*от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Консолидированный бюджет Российской Федерации в совокупности с бюджетами государственных внебюджетных фондов в 2012 г. были исполнены с профицитом в 260.4 млрд ИА (0,42% ВВП), дефицит федерального бюджета составил 39,4 млдо руб. (0,06% ВВП). Совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния увеличился в 2012 г. на 970,4 млрд руб. и достиг уровня 4576,3 млрд руб. (7.3% ВВП). На финансово безопасном уровне сохранялся объем государственного и муниципального долга. Государственный долг Российской Федерации составляет 6519,9 млрд руб. (10,4% ВВП).

Последовательно выполнялись обязательства государства, в первую очередь социальные, обеспечена макроэкономическая стабильность.

Федеральный бюджет на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформирован в соответствии с законодательно утвержденными правилами использования нефтегазовых доходов. Соблюдение этих правил обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.

Правительством Российской Федерации проводится работа по созданию системы управления рисками изменения экономической ситуации.

В Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены поправки, обеспечивающие создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. На федеральном уровне впервые утверждены практически все государственные программы Российской Федерации.

В 2012 году продолжилась реализация комплексной реформы государственных и муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных учреждений. Расширилась практика формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг и предоставления субсидий на их выполнение.

Был реализован ряд предусмотренных налоговой политикой мер. направленных на улучшение качества инвестиционного климата.

Движимое имущество, принятое на баланс с 1 января 2013 г. в качестве основного средства, не признается объектом налогообложения. Реализуется план мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов. Проведены мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности.

Приняты решения по поэтапной отмене наиболее крупных налоговых льгот для естественных монополий по налогу на имущество организаций.

В рейтинге Всемирного банка Россия поднялась с 105-го на 64-е место по удобству уплаты налогов. Комитет по налоговым вопросам ОЭСР признал российскую фискальную систему соответствующей требованиям ОЭСР.

Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости бюджета Международного бюджетного партнерства. Создан единый портал бюджетной системы Российской Федерации, работающий в тестовом режиме.

Однако, несмотря на положительные итоги проводимой в Российской Федерации бюджетной политики, все-таки остается ряд важных нерешенных проблем.

1.Планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными.

Не удалось в полной мере обеспечить приоритезацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры.

2.Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики.

Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов.

3.Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу.

Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены.

4.Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся

как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования.

5.Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не и верждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров.

6.В сфере пенсионной реформы до сих пор нет главного — параметров пенсионной формулы.

Без решения этого вопроса нет определенности в объеме трансферта из федерального бюджета и роли Фонда национального благосостояния в обеспечении устойчивости пенсионной системы.

7.Медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Во многом формальным остается использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом «от достигнутого».

8.Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагалось создать Российское финансовое агентство. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов.

9.Возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты.

По итогам 2012 г. в 26 субъектах Российской Федерации, т.е. практически в каждом третьем субъекте, соотношение государственного долга и собственных доходов превысило 50%. Также наметилась тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов — падение объемов и доли расходов инвестиционного характера.

10.Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития.

Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, те. в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточна

11.На низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам.

Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

12.Достаточно часто эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

13.Межбюджетные отношения не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Высока зависимость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от финансовой помощи. поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

14.Бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются.

15.Не удалось избежать практики постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства.

Даже при улучшении условий налогообложения для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

Стратегические Ситуация в российской и глобальной экономике ставит бюджет-

задачи бюджетной ную политику перед новыми вызовами.

политики Основанная на высоких темпах экономического развития

и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности.

В период быстрого экономического роста 2000—2008 гг. увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, поскольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 1990-е гг.

Внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных доходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению. Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 г. экспорт вырос всего на 1,7%. Профицит торгового баланса практически не увеличился: 211,2 млрд дол. США по итогам 2012 г. (210,9 млрд дол. США в 2011 г.). а по отношению к ВВП снизился в 2012 г. с 11,1% ВВП до 10,4%. Это снижает возможности для роста доходный базы федерального бюджета за счет внешних источников. А возможности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов за счет ненефтегазовых пока ограничены.

Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2% в 2004 г. до 46,1% в 2013 г., а его ненефтегазовый дефицит увеличился с 1.8 до 9,7% ВВП. Если в предкризисном 2007 г. при цене на нефть 69,3 дол. за баррель федеральный бюджет был исполнен с профицитом 5,4% ВВП, то в 2012 г. при цене на нефть 110,5 дол. за баррель — с дефицитом 0,06% ВВП.

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения «длящихся» социальных обязательств — с другой.

В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

Механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно— итоги реализации мер социально-экономической политики.

Необходимо уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства. Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований.

В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Со-ответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата. За счет бюджетных средств не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наоборот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой пиритизации расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на долгосрочный период, в которой были бы определены основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на среднесрочный период в бюджетной стратегии должны быть определены предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам (ключевым направлениям расходов). В рамках бюджетной стратегии можно будет конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы Российской Федерации на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов.

При формировании бюджетной стратегии необходимо учитывать как действующие расходные обязательства, так и те обязательства, возникновения которых можно ожидать на основе данных экономических и социальных прогнозов, оценки перспективного воздействия внутренних и внешних экономических, социальных и иных факторов

В бюджетной стратегии необходимо определить механизмы обеспечения связи между долгосрочными целями государственных программ, конкретными индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

В краткосрочном периоде необходимо определиться с параметрами дальнейшего развития пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения. Это важно прежде всего для граждан, поскольку от обоснованности действий в этой сфере непосредственно зависят возможности и условия обеспечения их прав. Но это важно также и для формирования благоприятного инвестиционного климата, поскольку от параметров пенсионной системы в значительной степени зависят стабильность и пред сказуемость экономического и социального развития Российской Федерации, и прежде всего предсказуемость бюджетной политики. От определения параметров дальнейшего развития пенсионной системы зависят требуемый объем трансфертов из федерального бюджета и роль Фонда национального благосостояния в обеспечении устойчивости пенсионной системы.

Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса.

В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», в том числе ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов — от федерального до поселенческих. а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.

На всех уровнях управления следует регулярно публиковать (размещать в сети Интернет) брошюру «Бюджет для граждан*. Это даст возможность в доступной форме информировать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств.

Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств.

Для выявления дополнительных резервов повышения эффективности федерального бюджета необходимо проводить экспертное обсуждение его проекта.

В 2014—2015 годах должен быть завершен переход к программное целевым методам стратегического и бюджетного планирования.

Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.

Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Федеральный бюджет, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации фооми- руются в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективное?) «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизму контроля за их реализацией.

Насть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязну с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенал* регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.

Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам фи на, рования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Государственные программы должны устанавливать общие требования к полит** субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант — тот, который Правительство Российской Федерации считает обоснованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.

в рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.

Исходя из этого, стратегическими задачами современной бюджетной политики являются следующие:

•обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства:

—проект федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. формируется в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита Поэтому Правительству Российской Федерации необходимо разработать бюджетную стратегию Российской Федерации на период до 2030 г, и в случае необходимости внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития. При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на трехлетний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновременно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического развития на три года и на период до 2030 г. являются несопоставимыми. Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации;

•ограничение использования нефтегазовых доходов, сориентированное на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при разумных прогнозных оценках стоимости нефти;

•оптимизация структуры расходов федерального бюджета:

—исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста. Основными резервами в настоящее время являются: 1) обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров; 2) активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе; 3) с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011—2020 гг.; 4) повышение адресности социальной поддержки граждан (для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан); 5) проведение структурных реформ в социальной сфере;

6)повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих. При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований;

•координация долгосрочного стратегического и текущего бюджетного планирования:

-стратегическое планирование в настоящее время остается слабо увязанным с текущим бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех расходных обязательств. Поэтому необходимо оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые внутренние и внешние условия развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной политики. Для разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется расширение горизонта и повышение надежности экономических прогнозов, которые должны быть основаны на разумных оценках конъюнктурных параметров и макроэкономических показателей, зависящих от бюджетных расходов. Нужно ввести четкие правила оценки объема действующих расходных обязательств и процедуры принятия новых расходных обязательств, предусмотрев повышение ответственности за достоверность их финансово-экономических обоснований. При этом необходимо отказаться от практики занижения при рассмотрении новых инициатив их финансовой оценки с последующим ежегодным увеличением расходов по уже принятым и обоснованным решениям. Любое предлагаемое новое решение должно быть проанализировано с точки зрения возможностей его финансового обеспечения и вклада в достижение стратегических целей развития страны-.

•принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы:

—первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение должно про-водиться с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей. общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам. Также необходимо подчеркнуть, что при создании Фонда национального благосостояния было продекларировано, что он предназначен в том числе для поддержания устойчивости пенсионной системы. В настоящее время необходимо определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и каковы будут механизмы их использования. Необходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства;

•разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций:

—в период кризиса государство оказало серьезную поддержку многим отраслям экономики и конкретным организациям, при этом различные меры этой поддержки продолжают осуществляться и сегодня. Однако государственная поддержка на прежних льготных условиях не может предоставляться длительное время. Государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать («финансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственночастного партнерства. Необходимо в ближайшие годы обеспечить комплексный подход к формированию инновационной системы и инвестиционной среды в целом, создать условия для полного цикла развития инноваций, в том числе путем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и прав собственности, устранения административных барьеров. Необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализатором для вложения средств частного сектора в те сферы и проекты, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение финансовых ресурсов субъектов хозяйствования. При этом предполагается более интенсивное использование механизма государственно-частного партнерства;

•создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры:

—Правительство Российской Федерации начинает размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств. Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом случае нужно определить долю участия Фонда, которая позволяет разделить риски ре-ализации проекта с другими участниками. Процедура отбора таких проектов должна быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Будет сформирован банк инфраструктурных проектов. финансовая модель которых всесторонне проработана. При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопрово ждения проектов;

•переход к формированию государственного (муниципального) задания на оказание

—для повышения доступности и качества оказания государственных (муниципальных) услуг необходимо решить три задачи. Первая — законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура и др. родители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений. Вторая — создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги. Третья — включение основных параметров государственного (муниципального) задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ. Таким образом, будет создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями раз вития соответствующих отраслей для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций. Необходимо снять барьеры и ограничения, препятствующие доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг. Одновременно представляется необходимым расширять практику финансирования государственных (муниципальных) услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертификатов, образовательных кредитов и т.д. Остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач;

•повышение качества человеческого капитала:

—никакая модернизация невозможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессионального обучения. Необходимо стремиться к росту научного потенциала Российской Федерации, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению

в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и технологических разработок, привлечению и закреплению в ней молодежи. Помимо развития собственных научных школ следует уделять внимание привлечению высококвалифицированных иностранных специалистов, а также способствовать повы-шению квалификации российских специалистов в зарубежных учебных заведениях. Серьезнейшее внимание должно быть уделено как образованию, так и улучшению здоровья граждан, формированию здорового образа жизни, созданию условии для повышения трудовой и творческой активности. В рамках формируемых государственных программ должна быть продолжена работа по приоритетным национальным проектам, механизмы реализации которых доказали свою эффективность.

Налоговая политика Главное место в составе политики мобилизации денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации занимает налоговая политика. При этом необходимо отметить, что рост доходов должен быть обеспечен прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. Налоговая политика государства в долгосрочной перспективе должна быть нацелена на обеспечение условий инновационного развития экономики: мотивирование производства новых товаров, работ (услуг) и стимулирование спроса на них. Налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции.

Налоговая система Российской Федерации должна быть конкурентоспособна по сравнению с налоговыми системами государств, ведущих на мировом рынке борьбу за привлечение инвестиций в национальные экономики. А для этого процедуры налогового администрирования должны стать максимально комфортными для добросовестных налогоплательщиков.

Развитие налоговой системы должно отвечать задачам диверсификации российской экономики. Поэтому налоговая нагрузка на не сырьевые сектора экономики не должна повышаться по крайней мере ближайшие пять лет. Также в среднесрочной перспективе необходимо отказаться от корректировки ставок по основным налогам.

Необходимы также последовательные действия по предотвращению попыток уклонения от уплаты налогов. Налоговая нагрузка воспринимается болезненней добросовестными налогоплательщиками, когда другие работающие в тех же экономических условиях уклоняются от уплаты налогов. Дело не только в недополученные бюджетом доходов, которые могли бы быть использованы в интересах общества, но и в неравенстве условий экономической деятельности.

В связи с этим необходимо принять конкретные меры по противодействию уклонению от уплаты налогов, исходя из того, что при увеличении налоговых доходов (в результате осуществления этих налоговых мер) могут быть приняты решения о снижении существующей налоговой нагрузки.

В целях сокращения неоправданных административных издержек налогоплательщиков следует обеспечить упрощение налогового учета и возможность использования документов бухгалтерского учета при подготовке и представлении налоговой отчетности.

Необходимо также про инвентаризировать и оценить эффективность влияния на социальные и экономические процессы уже принятых налоговых и таможенных стимулирующих механизмов. Нельзя допускать, чтобы их реализация была связана со сложными .

Процедурами, которые в большей степени носят перестраховочный характер и значительно осложняют экономическую жизнь организаций и повседневную жизнь граждан. Надежность налогового контроля не должна ухудшать условий деятельности добросовестных налогоплательщиков Также сохраняется проблема с возмещением налога на добавленную стоимость. Предполагается оценить «запретность» такого администрирования как для налогоплательщика. так и для государства, обратив внимание в первую очередь на избыточность «оправдательных документов» и иа предъявляемые к ним требования.

Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования.

Политика в области Инструменты бюджетной политики должны быть нацелены бюджетных расходов на противодействие факторам нестабильности — высокой инфляции и бюджетному дефициту. Без этого невозможно улучшение предпринимательского и инвестиционного климата. Поэтому прежде всего необходимо крайне осмотрительно формировать политику расходов, В условиях высоких цен на нефть и газ на мировом рынке в бюджет поступают дополнительные доходы и возникает потенциальная возможность соответственно увеличить бюджетные расходы. Но действие этого фактора крайне нестабильно, и в случае ухудшения ситуации на мировом рынке может возникнуть угроза невыполнения бюджетных обязательств. Такого развития событий нельзя допустить.

Продуманная бюджетная политика в области расходов в совокупности с мерами денежно-кредитного регулирования, включая применение гибкого механизма формирования валютного курса рубля, должна обусловливать низкую инфляцию, что в свою очередь должно способствовать переходу Российской Федерации на новый уровень развития, характеризующийся большей устойчивостью к резкому воздействию внешних негативных факторов.

В период острой фазы мирового экономического кризиса в целях повышения возможности для оперативного маневрирования бюджетными средствами было на время прекращено действие так называемого бюджетного правила, исключающего возможность использования доходов, получаемых в результате высокого уровня цен на нефть и газ, для осуществления текущих расходов. В настоящее время представляется целесообразным возвратить действие этого правила, предусмотрев законодательное закрепление порядка использования нефтегазовых доходов, позволяющего в максимально возможной степени стимулировать экономический рост и страховать от резких колебаний на мировом рынке.

При планировании расходов федерального бюджета необходимо основываться на базовой, средней цене на нефть за пятилетний период с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения десяти лет. Предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на 1 % валового внутреннего продукта.

В случае если фактическая цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные Доходы следует направлять в Резервный фонд. Если же цена снижается, то для покрытия дефицита федерального бюджета следует направлять средства Резервного фонда.

После достижения нормативно установленного объема Резервного фонда дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Фонд национального благосостояния.

При этом часть этих доходов может использоваться для финансирования инфраструктурных и других приоритетных для Российской Федерации проектов. Представляется крайне необходимым до принятия решений о таком использовании средств Фонда национального благосостояния принять долгосрочное решение по развитию пенсионной системы и необходимому резервированию средств Фонда национального благосостояния для поддержки ее устойчивости.

Необходимо сформировать эффективную систему управления рисками, позволяющую обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое реагирование на них. Недостаточно реагировать на уже возникший кризис. Нужно научиться его прогнозировать и предотвращать. Для этого должна быть организована работа по постоянному мониторингу системных рисков, подготовке и реализации мер по их предотвращению и смягчению.

При подготовке проекта федерального бюджета Правительству Российской Федерации следует учитывать вероятность неблагоприятного для Российской Федерации развития внешнеэкономической ситуации. А для этого необходимо предусмотреть в пределах утвержденных в соответствии с бюджетными правилами параметров бюджета механизмы возможного перераспределения ресурсов для реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда, отраслей социальной сферы и по социальному обеспечению населения. При этом механизмы и инструменты антикризисной государственной политики должны быть заранее проработаны. В случае резкого снижения цены на нефть на мировом рынке и ухудшения экономической ситуации должны быть заблаговременно определены варианты возможной корректировки параметров бюджета.

В среднесрочной перспективе представляется необходимым повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относится к таким значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. От успешности действий в этих сферах непосредственно зависят условия жизни населения. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал. Поэтому нельзя идти по пути механического наращивания бюджетных расходов в этих сферах. Несмотря на увеличение бюджетных расходов в последние годы, достигнутые результаты не удовлетворяют граждан. Причина состоит в медленном реформировании отраслей социальной сферы и в неэффективной системе материального и морального стимулирования работников.

Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников.

Нормативно-правовая база для отказа от сметного финансирования учреждений и введения новой системы оплаты труда уже создана. Теперь необходимо повсеместно внедрить ее и обеспечить практическую реализацию уже предусмотренного законодательством нового механизма финансирования государственных и муниципальных учреждений, а в самих учреждениях обеспечить переход к «эффективному контракту», который должен четно определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Применение «эффективного контракта» также призвано повысить конкурентоспособность государства как работодателя на региональных рынках труда и сопоставимость стоимости груда в государственном, муниципальном и частном секторах экономики.

Этапы перехода к «эффективному контракту» должны быть увязаны с конкретными структурными и институциональными изменениями в отраслях социальной сферы, направленными на повышение эффективности образования, науки, культуры, здравоохранения.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг недопустимо ориентироваться исключительно на возможности государственных и муниципальных учреждений. Если необходимая услуга может быть предоставлена за те же деньги и более качественно частными организациями, у них ев и следует заказывать. Граждане должны иметь возможность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств. Осуществление структурных изменений наряду с финансированием из бюджетов всех уровней также должно привести к увеличению заработной платы работников социальной сферы.

Политика в области Стратегической целью политики в области межбюджетных отно- межбюджетных шений является расширение финансовой самостоятельности

отношении субъектов РФ и муниципалитетов, возможностей их влияния

на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов.

Повышение уровня финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за счет собственных доходов — это предпосылка для повышения эффективности расходования региональных и местных налогов, увеличения стабильности и предсказуемости доходов региональных и местных бюджетов и создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных или муниципальных услуг, а следовательно, для повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимое ими политики. Однако по-прежнему сохраняется острота проблемы выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями.

Ключевой задачей в области межбюджетных отношений является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов РФ определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В ближайшие годы предполагается завершить работу по распределению полномочий между уровнями власти и управления. Вместо практики делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам РФ постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

Потребуется серьезная корректировка принципов предоставления межбюджетных трансфертов. Целесообразно перейти к предоставлению межбюджетных трансфертов преимущественно в виде дотаций бюджетам субъектов РФ, что обусловлено необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и повышения их ответственности за результаты деятельности. Заслуживает внимания идея укрупнения субсидий, предоставляемых субъектам РФ в рамках государственных программ (в сферах совместного ведения). При этом предполагается на федеральном уровне поставить перед получателями субсидий конкретные цели, контролировать результаты, а выбор способов их достижения предоставить получателям субсидий. Представляется целесообразным предусмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи субъектам РФ, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики.

В настоящее время почти треть субъектов РФ перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию региональных и местных бюджетов программно-целевыми методами, предоставляя за счет средств федерального бюджета гранты на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.

Одной из задач бюджетной политики является обеспечение выполнения плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополученную доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить прежде всего эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому необходимо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Начиная с 2014 г. во всех регионах становится обязательным принятие бюджетов на три года.

В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.. должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обес- печены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.

Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам Российской Федерации крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.