Административно-правовые отношения: понятие, содержание и виды.

Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки: 1) они возникают в процессе гос-го управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган гос-го управления (ОИВ); 3) являются отношениями власти—подчинения и характеризуются юрнеравенством сторон.

Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере гос-го управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами АП в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти—подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней.

Недостаток этих концепций: ничего не говорится о необходимости установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению.

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами АП общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.

Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание. Субъектами адм-го правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения).

Субъекты подразделяются на: индивидуальные и коллективные. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства (а также вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами адм-х правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).

Важнейшим признаком субъектов является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух следующих категориях:

1) административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);

2) административная дееспособность — способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов АП, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления либо в совершении военнослужащим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов АП, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Административно-правовое отношение — разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Во-первых, правовые нормы в них первичны, во-вторых, правовой нормой регламентируется действие субъектов, которая и придает им юр силу. Права и обязанности взаимно корреспондируются. Специфичен состав правоотношения – элементы указаны, различается юридическая сторона (нормы) и фактическая (поведение).

Особенности АП-отношений:

1. Построены, как правило, на отношениях власть-подчинение, бывают также и договорные отношения (адм-е договоры о координации, взаимодействии и т.д.)

2. Выделяется субъект управления – сторона АП-отношений, которая в пределах компетенции обязана реализовывать государственно-властные полномочия для защиты публичных интересов, КП и свобод граждан.

3. АП-отношения связаны с ГУ, с его фактической стороной

4. АП-отношения являются организ-ми, возникают по инициативе любой из сторон

5. Между сторонами могут возникать споры, которые разрешаются, как правило, во внесудебном адм-м порядке. Сторона, интересы которой нарушены, также вправе обратиться в суд.

6. Основания для возникновения, изменения, прекращения отношений – юрфакты – обстоятельства, при которых в соответствии с нормой должны произойти конкретные правоотношения. Бывают действия и события. Действия – правомерные и неправомерные.

7. Современные черты – возникают в процессе ГУ, имеют в качестве обязательного субъекта ОГУ, возникают для решения задач управления, имеют организующее начало, отличаются особым режимом обеспечения законности.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По составу участников на отношения, участники которых принадлежат к гос-му аппарату (гос-е органы и их должностные лица), отношения между ОИВ (местной администрацией) и гос-ми предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между ОИВ (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между ОИВ (местной администрацией) и негос-ми коммерческими организациями, отношения ОИВ (местной администрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

административно-правовые отношения ОИВ (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории;

административно-правовые отношения ИВ отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Так же отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию адм-го акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса.

Особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления. И функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются ПСЧГ, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления и т.д.

Субординационные отношения – базируются на полномочии субъектов использовать распорядительные полномочия по отношению к другим.

Координационные – совместная деятельность нескольких субъектов.

Реординационные – образуются в целях обратного воздействия управляемого на управляющий субъект.

 

История развития административно-правовой науки (камералистика; полицейское право; административно-правовая наука в конце XVIII в. - начале XIX в., административное право конца XIX в. - начала XX в., основные достижения науки административного права в XX в.). История развития российской науки административного права (1991 – 2008 годы).

Начало развитию АП положила камералистика – наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении в 16 веке. До 19 века назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение счастья, безопасности и благосостояния граждан – полицейская наука. АП сформировалось в течение 500-летнего развития.

Полицейское право, право внутреннего управления – смотреть вопрос про историю АП, синонимы АП.

Внутреннее управление – деятельности административных органов по осуществлению ГУ, организация этих органов и их действия. Право ВУ – законы, определяющие это.

Предпосылки становления АП – обеспечение общественного благополучия, защита правопорядка, создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности, создание порядка управления.

«Полиция» - «состояние хорошего порядка в обществе» в 16 веке. Ранее полиция не ограничивалась в компетенции – отсюда термин «полицейское государство»

Первые попытки уточнения термина «полиция» - в трудах Пюттера. Главная задача полиции – защита общества от опасностей, обеспечение порядка и общественной безопасности. (Кройцберг-решение 1882 г.). Были изданы уголовные кодексы полиции.

В России также появилось полицейское управление (1700-е года), изменялась роль полиции. Впервые она возникла в 1718 году. Позднее полиция присвоила законодательные функции. 1782 – Устав благочиния – организация городской полиции, обязанности и функции полиции. В 1810 году – министерство полиции.

19 век – учение об управлении достигло апогея – фон Моль, Штейн. Система управления хар-ся разделением властей, сокращением задач государства, связыванием законом властителей, прав индивида. АП отделилось от науки государственного права. Возник новый взгляд на АП – управление, основанное на законе, ПСЧГ.

В конце 18 – 19 веке – французские работы по вопросам управления. Управление дБ регламентировано законом.

1864 г. – монография «Правовое государство» - только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а управление будет подчинено судопроизводству

Направления развития – государственно-правовое направление (Гос. Право + управленческие категории, описание функционирования гос. Власти в различных областях деятельности, исходил из анализа управления, не создавая АП)

Научно-правовой метод – создание АП путем выявления присущих ему институтов

В эти годы появилась система административных судов, в которые можно было обжаловать решения власти, продолжило развитие муниципальное самоуправление

В конце 19 – начале 20-го века наука АП постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. Оскар Майер «Германское административное право» 1895 г. Этот ученый разделял государственную деятельности в области законодательства, юстиции и управления, над всякой государственной деятельностью должен стоять закон.

В 20 веке большой вклад в развитие АП внесен германскими учеными. Основными достижениями АП являются возрастание государственного вмешательства в экономику, внутренние преобразования законодательства, развитие судебной практики, разработка правовых проблем процесса публичного управления, административное судопроизводство, установление законодательных основ публичной службы, повышение качества нормативного регулирования административного договора, новая структура АП.

В России развитие науки АП включало в себя многие из институтов – управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, госслужба. Юрий Крижанич – сторонник принудительного государственного вмешательства во все области жизни.

1840 г., Рождественский (под влиянием фон Моля) – «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам»

1856 г. – Платонов, 1871 г. – Андреевский «Полицейское право». Наука российского АП развивалась как наука полицейского права, которое изучало полицейское законодательство, представляло его систематизирование, выявляло обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. ПП (понятие и содержание науки, меры принуждения, источники, деятельность полиции безопасности, деятельность полиции благосостояния)

АП в широком смысле – совокупность юр норм, определяющих деятельность административных органов

Следующим периодом стал советский, который тоже можно систематизировать.

До 1918 года – ликвидация сословий, чинов, национализация, власть Советов

1918 – 1921 – политика военного коммунизма, централизация власти

1921 – 1928 – НЭП, частная инициатива в мелком производстве, государство брало ответственность за незаконные акты, которые могли быть признаны таковыми обычными судами. Создана прокуратура.

1928 – национализация, введение паспортов

С 1936 года (КСССР) – новый этап развития науки АП, восстановлено преподавание в ВУЗах, подчеркивался социалистический характер права.

1950 – 80-е – развитие АП, учебники по АП, монографии. Манохин – советская государственная служба, анализ госслужбы (но не было правовой регламентации госслужбы). 80-90-е – анализ теоретических вопросов АП, курс «Советское АП», материалы, посвященные управлению отдельными отраслями права.

конец 90-х – учебники по АП, госслужба – Манохин, Бахрах, Козлов, Коренев, Тихомиров.

Возрос интерес к проблеме админ-го договора, административно-деликтного и полицейского права, к деятельности ОВЖ.

Основные проблемы после КРФ – кодификация АП, современные задачи, функции, принципы ГУ и МСУ, становление системы МСУ, проблемы функционирования ИВ, современного АП, создание зак-ва, процесс, применительная деятельность, админ-я юстиция, выделение новых подотраслей, проблемы госслужбы.

Понятие, система и виды субъектов административного права. Физические и юридические лица. Индивидуальные и коллективные субъекты. Административная правосубъектность (правоспособность и дееспособность).

Субъектом АП считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти.

Признаки субъектов АП:

1. вступают в правоотношения в сфере гос. управления;

2. отношения между ними урегулированы нормами АП;

3. субъектами могут быть как физ, так и юр лица;

4. не все физ и юр лица могут быть субъектами АП.

Субъект АП — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой.

Субъекты АП могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:

1. в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);

2. управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;

3. административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

4. административно-деликтном праве, т. е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

В отношении распределения субъектов административного на виды, в юридической литературе не сложилось единой точки зрения. Так, некоторые авторы учебников по АП всех субъектов АП делят на физических и юридических лиц, или граждан и организации, другие — просто дают их перечень, не разделяя на обобщенные виды.

В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективныесубъекты АП.

Коллективные субъекты АП — это группы людей, являющиеся организациями (гос-ми, негос-ми, частными, общественными), которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.

Организация — это совокупность людей, коллектив; она предполагает деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным процедурам (правилам). Признаками организации являются: совокупность людей;

1. осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами;

2. определение цели и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений);

3. соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения); нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников).

Все организации подразделяются на две большие группы: гос-е и негос-е. Они различаются тем, что их статус, процедуру учреждения, реорганизации и прекращения деятельности, правовой режим управленческих действий (решений), порядок защиты прав определяют различные н/п/а.

Гос-я организация представляет собой часть гос-го мех-ма (гос-й администрации), обладающую определенной самостоятельностью в реализации принадлежащих ей полномочий, имеющую соответствующий правовой статус. Ее деятельность направлена на обеспечение публичных интересов и защиту прав и законных интересов человека и гражданина. К гос-м организациям относятся гос-е органы, учреждения, предприятия (например, унитарные предприятия).

Негосударственными организациями, имеющими статус субъектов административного права, выступают:

1. общественные объединения (общественные организации, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности);

2. некоммерческие организации (религиозные объединения, фонды, некоммерческие партнерства, учреждения и др.);

3. муниципальные образования;

4. коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы).

Административно-правовой статус указанных негос-х организаций устанавливается ФЗ.

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления. Субъектами административно-правовых отношений граждане становятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего гос-го органа, обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов ИВ, нарушающих права, свободы, законные интересы и т.д.

К индивидуальным субъектам АП относятся также государственный служащий или должностное лицо.

1. Они занимают гос-е должности в гос-х органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами;

2. их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами;

3. они осуществляют компетенцию гос-х органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия;

4. выполняют действия и принимают решения от имени гос-х органов (при этом они — индивидуальные субъекты права).

Особенности физ. лиц как субъектов АП:

1. не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами ИВ или публичного управления;

2. субъектами становятся в силу необходимости совершения какого-либо действия (получения разрешения (лицензии) соответствующего гос-го органа, обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов ИВ, нарушающих права, свободы, законные интересы).

Особенности юр. лиц как субъектов АП:

1. выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права;

2. порядок их создания и деятельность регламентированы н/п/а;

3. действуют от своего имени;

4. законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.

Адм-я правоспособность и адм-я дееспособность — главные составляющие административно-правового статуса субъектов АП.

В отличие от частного права (гражданского законодательства), нормативно устанавливающего понятия гражданской право и дееспособности, в адм-м праве термин «адм-я правосубъектность» лишен правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.

Правоспособность субъекта сочетает его юр права и обязанности; она традиционно представляет собой способность конкретного лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Адм-я правоспособность — вид общей правоспособности субъекта права, представляет собой установленную законодательством и гарантированную гос-м возможность конкретного субъекта права (гражданина, гос-го органа, гос-го служащего, должностного лица, хозяйственного общества, некоммерческой организации и т. д.) вступать в различные правоотношения. Правоспособность — это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности, совершать действия и принимать решения, возбуждать адм-е производства и рассматривать дела об адм-х правонарушениях, нести ответственность в случае нарушения правовых норм и несоблюдения установленных законом требований.

Административно-правовые отношения возникают тогда, когда субъекты (участники) этих отношений имеют административную правоспособность, т. е. обладают необходимым объемом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления в правоотношения.

Каждый субъект АП имеет особую адм-ю правоспособность. Например, адм-я правоспособность гражданина отличается от адм-й правоспособности организаций, ОГВ, общественных объединений и иных организаций.

Реализацию правоспособности невозможно представить без волеизъявления самого физ лица либо представляющего орган публичного управления должностного лица.

Таким образом, адм-я правоспособность — это потенциальная возможность субъекта воспользоваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия.

Под адм-й дееспособностью физического или юридического лица понимается их способность своими решениями и действиями (бездействием) приобретать и осуществлять права, создавать для себя и иных лиц обязанности, исполнять их и обеспечивать права и свободы граждан.

Дееспособность — это важнейшее условие реализации субъектами принадлежащих им прав и свобод, а также исполнения установленных обязанностей.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица: самостоятельно реализовывать принадлежащие ему (гражданину, иностранцу, лицу без гражданства) права; осуществлять установленную компетенцию и принимать правовые акты управления; применять меры адм-го принуждения; признавать, гарантировать и защищать права и свободы граждан; нести правовую ответственность за вред, причиненный гражданам, гос-му органу или юр лицу; нести в случае совершения адм-го или дисциплинарного правонарушения (проступка) соответственно адм-ю или дисциплинарную ответственность (адм-я деликтоспособность). В последнем случае деликтоспособность — часть дееспособности. Субъект АП имеет возможность (способен) принять на себя установленные законом меры адм-й или дисциплинарной ответственности, т. е. терпеть отрицательные последствия совершенного правонарушения (личного, имущественного или иного характера).

Адм-е законодательство закрепляет сам факт наличия и объем дееспособности субъектов АП в зависимости от различных критериев: 1) возраста (административная ответственность физ лиц наступает при достижении лицом 16 лет); 2) должностного положения (государственно-властные полномочия могут осуществлять только уполномоченные специальными правовыми нормами субъекты); 3) правового режима осуществления права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрезвычайного положения права граждан могут быть ограничены); 4) результатов проведения соответствующих регистрационных или иных админ-х процедур.