Глава 7. Валютный контроль.

7.1. Понятие и значение валютного контроля.

Механизм валютного контроля исторически складывается в каждом государстве с учетом специфических условий его развития. Непосредственный выбор форм и методов валютного контроля зависит от особенностей государственных и экономических процессов в конкретном государстве. Активное использование валютный контроль получает в условиях экономических кризисов либо в целях восстановления народного хозяйства (например, в послевоенный период). По мере развития внутригосударственных финансовых отношений, укрепления связей с международными валютно-финансовыми структурами сфера валютного контроля уменьшается. Во многих промышленно развитых странах значительно расширены права резидентов, сняты основные ограничения на валютные операции и т.д. Однако, это не означает отказ государств от осуществления валютного контроля, поскольку он остается одной из основополагающих функций государственного управления. В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом международной организации высших контрольных органов, отмечается, что контроль – это не самоцель, а неотъемлемая часть системы реагирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. Сущность валютного контроля заключается в том, что уполномоченные на то субъекты, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных субъектов законам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных. Валютный контроль является одной из основополагающих функций государственного управления и видом государственного финансового контроля. Валютный контроль осуществляется в целях реализации государственной валютной политики, представляя собой особый вид государственного контроля. В таком качестве валютный контроль может быть рассмотрен в нескольких аспектах 17 Во-первых, валютный контроль является одной из функций государственного управления. Он обеспечивает проверку деятельности участников валютных отношений для выявления случаев отклонения от выполнения предписаний государства. Контроль, есть проверка, а также наблюдение с целью проверки . 18, проверка деятельности кого или чего-либо, наблюдение за кем или чем-либо с целью проверки 19 В-третьих, валютный контроль представляет собой форму обратной связи в системе регулирования валютных отношений. Посредством валютного контроля осуществляется постоянный мониторинг за действиями , что характеризует контроль как функцию государственного управления. Во-вторых, валютный контроль представляет собой стадию конкретных управленческих действий государства. Например, установив правило репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ (ст. 19 Закона), органы и агенты валютного контроля обязаны контролировать соблюдение этого требования через систему паспортов сделок (ст. 20 Закона). 17 Данные аспекты валютного контроля выявлены И.В. Хаменушко (см. Хаменушко И.В. Валютный контроль в Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2001. С. 16). 18 См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 306. 19 См.: Словарь современного русского литературного языка. Т. 5. Изд-во Академия наук СССР / Под ред. А.М. Бабкина, Ю.С. Сорокина. М., 1956. С. 1341. участников валютных правоотношений. Это позволяет оценивать результаты реализации норм валютного права и проводить их корректировку. В-четвертых, валютный контроль направлен на обеспечение соблюдения установленных валютных ограничений, что характеризует его как средство поддержания правопорядка в валютной сфере. Понятие валютного контроля необходимо рассматривать в двух аспектах. В широком аспекте валютный контроль представляет собой совокупность мер государственного регулирования, направленных на обеспечение экономической безопасности государства и соблюдение государственных интересов в валютных правоотношениях. В узком аспекте под валютным контролем понимается деятельность специально уполномоченных субъектов направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования участниками валютных правоотношений. В научной литературе существует точка зрения о том, что валютный контроль скорее может быть назван валютным надзором. Это объясняется тем, что сфера валютного контроля не включает решение вопроса о целесообразности проверяемых операций, а также отсутствием у контролирующих органов права вмешательства в оперативную деятельность проверяемых объектов 20 К сожалению ни юридическая доктрина, ни российское законодательство не дают однозначного ответа на вопрос о разграничении контроля и надзора. В нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус органов и агентов валютного контроля указываются полномочия по осуществлению контроля и надзора, однако их разграничение не делается. Например, название органа валютного контроля – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора предполагает наделение его исключительно надзорными полномочиями. В то же время, в нормативных . 20 См. Хаменушко И.В. Валютный контроль в Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2001. С. 20; Кальней М.Г. Правовое регулирование валютных операций в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд.юрид.наук. Омск, 2002. С. 17-18; правовых актах говорится о том, что федеральная службы является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В широком смысле контроль как социально-правовое явление проявляется в виде двух самостоятельных направлений – собственно контроля и надзора. В этой связи более правильным представляется говорить о контрольно-надзорной деятельности в валютной сфере. Впервые на законодательном уровне (ст. 3 Закона) закреплены принципы валютного контроля, к которым отнесены: 1. Исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов; 2. единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации; 3. единство системы валютного регулирования и валютного контроля; 4. обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций. Следует отметить, что ФЗ объединяет и принципы валютного регулирования, и принципы валютного контроля. Необходимость единой и согласованной системы валютного регулирования и валютного контроля вполне объективна, поскольку государство может обеспечить соблюдение условий и порядка проведения валютных операций главным образом путем контроля за их соблюдением и применением мер ответственности к нарушителям валютного законодательства. Примером реализации данного принципа является одновременное наделение Правительства РФ и Банка России как функциями по валютному регулированию, так и функциями по осуществлению валютного контроля. В правовом регулировании системы валютного контроля выделяются два направления: 1. организационное обеспечение валютного контроля путем создания соответствующих организационных структур и наделения их властными полномочиями в пределах возложенных на них функций в этой области ; 2. определение правовых форм взаимоотношений участников валютных операций между собой и с органами (агентами) валютного контроля, использование которых необходимо для осуществления эффективного валютного контроля. Следует различать меры валютного контроля и валютные ограничения. Если через валютные ограничения государство регулирует (оказывает воздействие) на операции с валютой и валютными ценностями, то посредством осуществления мер валютного контроля происходит процесс слежения за соблюдением установленных требований. Так, например, вывоз валюты РФ, внутренних ценных бумаг и валютных ценностей физическими лицами допускается в размерах, не превышающих ранее ввезенные или переведенные в РФ. Для того, чтобы проконтролировать соблюдение этого ограничения установлено требование предоставления подтверждающих документов. При этом без предоставления подтверждающих документов допускается единовременный вывоз валюты РФ и иностранной валюты на сумму не более 10 000 $. Если же физическое лицо желает единовременно вывезти большую сумму, то оно должно представить документ, подтверждающий ввоз или перевод валюты в РФ. В данном случае валютным ограничением является ограничение допустимой к вывозу суммы, а не требование представить документы. Вместе с тем в некоторых случаях де-факто мероприятия валютного контроля могут становиться валютными ограничениями. Это может иметь место, когда государство необоснованно вводит такие процедуры контроля, которые настолько затрудняют законные операции, что участники валютных правоотношений теряют интерес к их совершению, либо фактически лишаются возможности их совершить. В этом случае меры валютного контроля фактически начинают выполнять не контрольную, а регулирующую функцию, т.е. используются как средство воздействия на поведение добросовестных участников валютных отношений.