Европейская хартия о местном самоуправлении

/. Сущность местного самоуправления. 2. Становление и развитие местного самоуправления

в Российской Федерации.

3. Европейская хартия о местном самоуправлении. 4. Развитие законодательных основ местного самоуправления

Как отмечалось в других главах учебника, современный про­цесс системного преобразования российского общества поста­вил перед государством множество сложных правовых, полити­ческих, экономических и социальных задач, требующих неот­ложного решения. Среди них — формирование эффективной системы местного самоуправления.

Однако в обществе до сих пор не сложилось четкого понима­ния сущности и роли местного самоуправления. Косвенным подтверждением отсутствия однозначного понимания и пра­вильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли в процессе преобразования России является то обстоятельство, что оно продолжает оставаться центральной темой и предметом жарких споров и дискуссий в российском обществе, неустоявшимся фактом научной и поли­тической жизни страны.

Достижение в российском обществе однозначного понима­ния сущности явления, кроющегося за термином «местное само­управление»,и связанных с этим пониманием целей развития само по себе является проблемой, которую следует считать клю­чевой не только в процессе становления местного самоуправле­ния, но и в российской государственности, основанной на принципах конституционного федерализма.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 213

Конституция РФ положила начало формирования нового института публичной власти — института местного самоуправ­ления, отнеся его к основам конституционного строя. Следова­тельно, местное самоуправление является основополагающейидеей организации власти, которая наряду с принципом разде­ления властей по горизонтали определяет иерархию уровней власти по вертикали.

Как известно, в демократическом государстве разделение власти происходит не только по «горизонтали» — на законода­тельную, представительную и судебную ветви, но и по «вертика­ли» — на центральную и местную. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется, и выделяются уже три уровня власти — центральная (федеральная), региональ­ная (субъектов Федерации) и местная (местное самоуправле­ние). Наличие местного самоуправления обуславливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффек­тивно решать разноуровневые проблемы. К тому же единооб­разный подход в управлении не может учесть всех особенностей местных территорий, которым и предоставляется определенная автономия в решении местных дел. В условиях федеративного устройства местное самоуправление является одним из уровней власти,самым нижним, но самым близким к населению той или иной территории.

Конституция РФ исходит из идеи глубокой и последователь­ной федерализации России, что концептуально выражено в ст. 1. Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Рос­сийского государства, характеризующегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, отличающихся друг от друга экономическими, национальными, историческими, со­циально-политическими, идеологическими условиями. Феде­рализм призван стать твердой гарантией исторически сложив­шегося единства России на основе общероссийского согласия. Безусловно, важная роль в этом процессе отводится местному самоуправлению, которое, являясь нижним уровнем власти, выступает одновременно «фундаментом»российской государ­ственности, укрепление которого напрямую зависит от его прочности.

Государство признает местное самоуправление в качестве са­мостоятельного уровняосуществления народом принадлежащей [емувласти. Это предполагает, в свою очередь, определяющий

 

214 Глава 10

организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. Так, в соответствии со ст. 12 Конститу­ции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов го­сударственной власти. Государство юридически закрепляет оп­ределенный круг вопросов местного значения, который в общем виде очерчен в ст. 132 Конституции, предусматривает обязатель­ность решения этих вопросов органами местного самоуправле­ния, предоставляя необходимые «властные рычаги» в виде пол­номочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию.

Вместе с тем специфика функций и задач местного само­управления, которые в основном сводятся к обеспечению жиз­недеятельности муниципальных образований, позволяет гово­рить о местном самоуправлении все же как о специфическом уровне власти, которая, с одной стороны, участвует в осущест­влении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает ин­тересы населения.

Из содержания ст. 3 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является формой народовластия, т.е. способом осуществления народом принадлежащей ему власти. Демокра­тия как основа конституционного строя предполагает осущест­вление народом своей власти непосредственно (путем проведе­ния муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой иници­ативы, обращения граждан, создания территориального обще­ственного самоуправления) и через органы государственной власти и местного самоуправления. В организации местного са­моуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.

Поэтому важная роль в системе местного самоуправления отводится институтам непосредственной демократии, которые обеспечивают прямое участие граждан в обсуждении, выработ­ке и принятии решений по вопросам местного значения, а так­же вконтроле за проведением этих решений в жизнь. Кроме то­го, отдельные институты непосредственной демократии, такие как, например, отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 215

_п0 месту жительства и др., составляют необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими орга­нами местного самоуправления, и в этом качестве являются не­отъемлемой частью представительной демократии в системе местного самоуправления. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через инсти­туты непосредственной демократии, обеспечивается возмож­ность органов местного самоуправления оперативно реагиро­вать на экономические, социальные потребности граждан, кол­лективов и общественных объединений.

Интенсивное развитие институтов непосредственной демо­кратии предполагает расширение участия граждан в решении вопросов местного значения. Без реальной активности граждан, без постоянного расширения состава лиц, на деле участвующих в осуществлении местного самоуправления, и без повышения эффективности этого участия все институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления останутся лишь формами, будут характеризовать возможности, но не реальность.

Местное самоуправление в Российской Федерации отнесено к числу важных прав граждан,местного сообщества на самостоя­тельное заведование местными делами. Так, в соответствии с Конституцией РФ граждане имеют право избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); мест­ное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст. 130).

Из содержания ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что мест­ное самоуправление — это специфический вид деятельности по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований с учетом национальных и истори­ко-культурных особенностей.

Муниципальное управление— одна из разновидностей социаль­ного управления.Сам термин «муниципальное управление», включая понятия «муниципальное» и «управление», указывает [науправленческую сущность. Как известно, под управлением i понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Когда же речь идет о самоуправлении, |гоналицо воздействие управляющей системы самой на себя.

 

216 Глава 10

Происходит превращение местного сообщества из участника управления в его первичный субъект,иными словами, совпаде­ние объекта и субъекта управления, что способствует повыше­нию эффективности и результативности управления.

Для России местное самоуправление — это не только эле­мент демократии, но и неотъемлемый атрибут сложных экономи­ческих отношений— отношений различных форм собственнос­ти, закрепляемых на конституционном уровне, и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и разви­тие местного самоуправления в значительной степени взаимо­обусловлены.Реализация современных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской му­ниципальной школы не только гарантирует становление и раз­витие демократических традиций в обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны. Эконо­мический потенциал муниципальных образований должен со­ставлять значительную часть экономического потенциала всей России. Беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует не только сохра­нению, но укреплению государства.

Введение местного самоуправления, основанного на конс­титуционных принципах, выгодно для России с многих пози­ций. Поэтому одной из центральных задач государственного и муниципального строительства стало формирование не только института местного самоуправления, но одновременно и такой системы сдержек и противовесовмежду уровнями власти, при ко­торой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и прежде всего от вмешательства государственных органов в процесс его осуществления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитиеэтого института.

При проектировании государственного строительства мест­ное самоуправление нельзя рассматривать только как государ­ственный институт или институт гражданского общества, по­скольку оно заключает в себе и государственную, и обществен­ную составляющие, а также является фактором повышения эко­номической активности. Местное самоуправление занимает «центральную позицию»между государством и обществом. Именно в этой позиции данный социально-политический ин­ститут играет ключевую роль в сохранении и укреплении госу­дарственности. В отношениях с государством институт местного

 

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 217

самоуправления выражает интересы территориальных сооб­ществ. В отношениях с местными сообществами он по сущест­ву является проводником интересов государства, так как отста­ивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности.

Формирование местного самоуправления в Российской Фе­дерации оказалось одной из трудных задач строительства новой государственности. На пути этого процесса возник целый комп­лекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыноч­ным отношениям), финансовых (ограниченность доходной ба­зы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (паде­ние доверия населения к институтам власти) трудностей.

Отечественный исторический опыт местного самоуправле­ния свидетельствует о длительности этого процесса, тесно свя­занного с развитием институтов государства. Его следует рас­сматривать как часть общего процессастановления и развития новой российской государственности, который обуславливает существенные качественные изменения во многих сферах жиз­ни общества и государства.

Исторически начало формированию местного самоуправле­ния положили земская (1864) и городская (1870) реформы. По­этому в стране в общем-то накоплен большой опыт развития Данного института¹.

В становлении и развитии местного самоуправления в усло­виях современной России можно выделить несколько этапов.

Начальный этап охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появ­лению современной формы организации местного самоуправ­ления в духе Европейской хартии местного самоуправления

¹ См.: Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003.

218 Глава 10

предшествовало реформирование местного партийно-государ­ственного управления, которое осуществлялось в рамках двух основных процессов: децентрализации государственного управ­ления, передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса пере­распределения части полномочий между центральными, регио­нальными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Особенностью этого этапа являлся стихийный процесс фор­мирования территориального общественного самоуправления.Од­новременно на предприятиях вводилась и такая форма само­управления, как избрание советов трудовых коллективов.

На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Для союзных и автономных республик этот закон открывал возможность принятия своих законода­тельных актов, регулирующих местное самоуправление. В нем определялись понятие, система, основные принципы местного самоуправления, его первичный уровень, предусматривалось право союзных и автономных республик устанавливать другие уровни местного самоуправления, право граждан непосред­ственно решать важнейшие вопросы местного значения.

В этом же законе регулировались вопросы, связанные с со­зданием экономической основы местного самоуправления, вво­дился институт коммунальной собственности, что было прин­ципиально новым для существовавшей экономической системы с ее монополией государственной собственности, устанавлива­лось право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях, детально определялась финансо­вая основа местного самоуправления, доходы местных бюдже­тов, новые финансовые права. Особо следует отметить закреп­ление в законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за закон-

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 219

ность принимаемых решений. Именно этот «концептуальный каркас» правовых институтов использовался в последующих за­конах о местном самоуправлении.

Таким образом, на первоначальном этапе формировались условия для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: полити­ческой (отказ от партийного управления) и децентрализации го­сударственного управления.

На следующем этапе становления местного самоуправления (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, про­должился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. № 1551-1 «О местном само­управлении в РСФСР», принятию которого предшествовало включение в Конституцию РФ 1978 г. раздела «Местное самоуп­равление в Российской Федерации» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал гра­ницы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государствен­ной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О крае­вом, областном Совете народных депутатов и краевой, област­ной администрации».

Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал концеп­цию местного самоуправления, исходя из принципа четкого раз­граничения статусов местных Советов и местной администрации. В нем подробно регулировались полномочия этих органов на со­ответствующих уровнях, вопросы, связанные с формированием Финансово-экономической базы местного самоуправления, га­рантии его прав. Принципиальное значение имели нормы, уста­навливающие право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, посел­ковых и сельских Советов принимать положения о местном са­моуправлении на подведомственной территории.

Однако закон не был свободен от «издержек», обусловлен-^Нь1Х сохранением элементов прежней системы местных органов ^власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась ^подчиненность представительных органов и местной админи-

220 Глава 10

страции. Не соответствующие законодательству решения Сове­та могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная ад­министрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законода­тельству. В законе закрепилась единая для всей Российской Феде­рации модель системы органов местного самоуправления с доста­точно сильным главой администрации.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориаль­ного общественного самоуправления в городах и поселках. Од­нако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г., в ре­зультате которых Президент получил право назначения и сме­щения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, осо­бенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были вы­ведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Кульминационным моментом в развитии механизма право­вого регулирования организации местного самоуправления с государственно-правовой точки зрения стало подписание Фе­деративного договора, которым предусматривалось новое соот­ношение компетенции федеральных органов власти и органов власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. К их совместному ведению было отнесено «установление общих прин­ципов организации местного самоуправления».

Таким образом, к концу второго этапа становления местного самоуправления законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система его основных демократичес­ких институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регули­рованию организации местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 221

Следующий этап (октябрь — декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полно­мочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и при­нятию новой Конституции РФ.

С принятием Конституции РФ начался новый этап в станов­лении местного самоуправления. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое за­вершение в виде провозглашения института местного самоуп­равления в качестве самостоятельной структуры в системе пуб­личной власти, имеющего организационную обособленность. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую са­мостоятельность в решении вопросов местного значения на ос­нове права иметь собственный бюджет, формирующийся посред­ством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм.

Однако каких-то значительных изменений в процессе разви­тия местного самоуправления непосредственно после принятия конституции не произошло. До принятия Федератьного закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

Вступление в силу указанного Федерального закона положи­ло начало еще одному этапу, внеся новый импульс в развитие местного самоуправления.

Со вступлением Федерального закона в силу устанавливался переходный период, продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем зако­нотворческой работы: принять более десяти федеральных законов ^и большое число законов субъектов Федерации, проанализиро­вать и привести в соответствие с принятым Федеральным зако­ном около полутора сотен федеральных законов. Однако уста­новленный срок оказался нереальным требованием гл. VIII «За­ключительные и переходные положения» Федерального закона.

222 Глава JO

Политическая нестабильность во второй половине 90-х гг. XX столетия не позволила сосредоточиться на таком важном направлении конституционной реформы, как становление мест­ного самоуправления.

В целях активизации процесса становления местного само­управления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. Концепция программы отводила го­сударству по отношению к местному самоуправлению роль доб­рожелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не меша­ющего, но и не помогающего его развитию. Программа не содер­жала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практи­чески «мгновенно». Однако ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение «региональных лиде­ров», которые в силу нереальности исполнения в установлен­ные сроки, а также, видя в законе лишь угрозу своим интере­сам, не торопились приступать к его реализации. Чтобы стиму­лировать формирование органов местного самоуправления в этих регионах, в 1996 г. был принят Федеральный закон от 26 июня 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избран­ными в органы местного самоуправления», в результате приня­тия которого выборы прошли практически во всех субъектах Федерации.

В целом же для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в полном объеме не были созданы необходи­мые условия. К тому же не вполне продуманными оказались:

во-первых, территориальная организация местного самоуп­равления (в качестве территориальной основы местного само­управления сохранялась существующая система администра­тивно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления);

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 223

во-вторых, характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением в системе публичной ваасти с учетом нового статуса местного самоуправления;

в-третьих, роль государства в процессе становления местно­го самоуправления (Концепция государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помога­ющего его развитию, поскольку в программе не содержалось каких-либо существенных мер по становлению местного само­управления).

Недооценка важности реформыместного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отноше­ний, способствовала постоянному сокращению доходов мест­ных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муници­пальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

Вместе с тем следует отметить и некоторые достижения в прошедшем периоде — создание правовых и организационных основ местного самоуправления, хотя другие основополагаю­щие конституционные гарантии местного самоуправления так и не были обеспечены, что свидетельствует о необходимости про­должения начатых реформ.

Десятилетняя практика государственного строительства убе­дительно доказывает, что формирование системы местного са­моуправления является естественным, объективным, истори­чески оправданным процессом. Сегодня местное самоуправле­ние связывается с укреплением государственной целостности Российской Федерации, поэтому его становление не может осу­ществляться вне рамок общего процесса государственного строи­тельства, а его развитие не должно ограничиваться рассмотре­нием и внесением поправок в базовые законы о местном само­управлении.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении перехода России к устойчивому развитию, становление и разви­тие местного самоуправления должно стать одной из приоритет­ных задач государственного строительства и осуществляться вРамках специальной государственной программы. Это означает Усиление роли государства, и прежде всего в координации всех Процессов государственного строительства, оказывающих влия­ние на развитие муниципальных образований, в системной ра-

224 Глава 10

боте по координации реформаторской деятельности в направле­нии создания необходимых условий развития местного само­управления. Поскольку узким местом в государственном строи­тельстве остаются вопросы взаимодействия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, то основ­ная стратегическая задача государства — формирование и юриди­ческое закрепление механизмов такого взаимодействия.

В качестве теоретического обоснования современной кон­цепции муниципальной реформы в России следует рассматри­вать и некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении.

Как известно, правовые основы любой отрасли права за­крепляются в виде юридических норм, содержащихся в норма­тивно-правовых актах, которые принято именовать «источни­ками отрасли права». В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором над правилами, установленными федеральным законом.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифи­цированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Офици­ально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сен­тября 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении — это конеч­ный результат ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Она относится к числу международно-правовых актов, включающих международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции в развитии муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 225

Совет Европы, возможно, является наиболее подходящей организацией, в рамках которой можно было разрабатывать ипринимать этот документ, тем более что в 1957 г. он проявил свое понимание значения местных органов власти, учредив для них представительный орган на европейском уровне, ставший в дальнейшем постоянной Конференцией местных и региональ­ных органов власти Европы (CLRAE).

Именно CLRAE в своей 64-й резолюции (1968 г.) предложи­ла декларацию о принципах местной автономии и призвала Ко­митет министров Совета Европы принять ее. Эту инициативу поддержала консультативная Ассамблея, которая в своей Реко­мендации № 615 (1970 г.) представила Комитету министров текст, очень близкий к тесту документа CLRAE и разработан­ный этими органами совместно. Однако декларация имела на­столько общий и всеобъемлющий характер, что на ее основе бы­ло невозможно предпринимать какие-либо определенные действия.

Поэтому новая инициатива CLRAE в 1981 г. была основана на более гибком подходе. Но была также высказана точка зре­ния, что не имеющая обязательной силы декларация не может полностью определить значение местной автономии. Было бы более целесообразным предложить правительствам взять на се­бя жесткие обязательства.Документ должен быть гибким и учи­тывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями путем предостав­ления правительствам определенного предела выбора положе­ний, которые они бы считали обязательными.

Логическим завершением такого подхода явилось представ­ление Комитету министров в резолюции CLRAE № 126 (1981 г.) проекта Европейской хартии местного самоуправления с пред­ложением принять ее со статусом европейской конвенции.Ко­митет министров решил передать предложение CLRAE в орга­низационный Комитет по региональным и муниципальным вопросам (CDRM) для их последующего обсуждения на 5-й конференции европейских министров, ответственных за мест­ное самоуправление (Лугано, 5—7 октября 1982 г.). В своих за­ключениях присутствующие на конференции министры призна­ли, что проект Хартии представляет собой важный шаг в выра­ботке определения принципов местной автономии, приняв при этом к сведению пожелания о необходимости придания Хартии

226 Глава 10

формы, имеющей обязательную силу конвенции, и об опреде­ленных аспектах содержания Хартии, и предложили Комитету министров Совета Европы дать поручение совместно с CLRAE внести необходимые изменения в проект в соответствии с заме­чаниями по форме и по существу, сделанными в ходе конферен­ции с тем, чтобы ее можно было передать на утверждение следу­ющей конференции.

Текст пересмотренного Комитетом CDRM проекта Хартии был представлен 6-й конференции европейских министров, от­ветственных за местное самоуправление, которая проходила в Риме 6—8 ноября 1984 г. Изучив текст, министры единогласно выразили свое согласия с содержавшимися в нем принципами. Что касается юридической формы Хартии, то большинство ми­нистров высказались в пользу конвенции.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении — вос­полнение отсутствия общеевропейских нормативов определе­ния и зашиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повсе­дневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, администра­тивную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политичес­кую волю сделать жизнеспособные на всех уровнях территори­ального управления принципы, которые Совет Европы защи­щает с момента своего создания, считая своей задачей воспро­изводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объеме.

Хартия состоит из трех частей.

В первой части Хартии закреплены принципы местного са­моуправления, обосновываются необходимость конституцион­ных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. После­дующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отно­шении их административных структур и найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 227

Во второй части Хартии содержатся положения, касающие­ся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между зашитой основных принципов и гибкостью, необходи­мой для учета правовых и организационных особенностей госу­дарств — членов Совета Европы, допускается исключение опре­деленных положений Хартии из числа тех, которые они считают для себя не обязательными. Таким образом, в Хартии содержит­ся компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную за­дачу центрального правительства, и, с другой, минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Обязательства участников могут быть расширены после устра­нения соответствующих преград.

Закрепленные в Хартии принципы местного самоуправле­ния распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств — членов Совета Евро­пы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. В особых случаях участни­ки вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действий Хартии.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, со­ответствующие обычно включаемым в конвенции, разрабатыва­емые под эгидой Совета Европы.

Европейская хартия местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основлюбого демократического строя, а право граждан участво­вать в ведении государственных дел относится к важнейшим де­мократическим принципам современного правового государства.

Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей фор­ме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение — обя­зательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартии, можно вы­делить несколько групп основополагающих положений,относя­щихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за дея­тельностью муниципальных образований.

228 Глава 10

1. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного само­
управления должны быть признаны альтернативнотам, где это
целесообразно: либо в конституции государства, либо в законо­
дательстве страны.

Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосред­ственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы, а также конституционные поло­жения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства госу­дарства, организацию судебной системы, устанавливают то конституционное поле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.

С учетом особенностей государственного устройства Рос­сийской Федерации понятие конституционного законодатель­ства государства включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов воспроизводят основные поло­жения Конституции РФ, относящиеся к сфере местного само­управления, создают необходимую правовую основу его органи­зации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая таким образом функционирование местной власти в рамках основных принципов Европейской хартии местного самоуправления.

2. Хартия определяет сущность местного самоуправления
как право и способность населениярегламентировать значитель­
ную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках за­
кона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение
воспроизведено в норме Конституции РФ о праве граждан са­
мостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и
детализировано в Федеральном законе 1995 г. «Об общих прин­
ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­
дерации», который определяет местное самоуправление как са­
мостоятельную и под свою ответственность деятельность насе­
ления по решению непосредственно или через создаваемые им
органы вопросов местного значения, исходя из интересов насе­
ления, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2).

Конституционно-правовые акты и другие законы субъектов Федерации в сфере местного самоуправления воспроизводят и

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 229

детализируют эти формулировки, как явствует, например, из конституций республик Бурятия (п. 2 ст. 3; п. 1 ст. 109), Дагестан (ч. 2 ст. 4), Карелия (ч. 1 ст. 3; ч. 2 ст. 78) и др. Аналогично реша­ются вопросы и в уставах Липецкой (ст. 65), Оренбургской (п. 1 ст. 40), Пермской (ст. 38) областей, Ставропольского края и дру­гих субъектов Российской Федерации'.

В федеральных и региональных актах Российской Федера­ции реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии); самостоятельное принятие реше­ний, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетен­ции (п. 2 ст. 4); полные и исключительные полномочия предста­вительных органов местного самоуправления, гарантии невме­шательства в их деятельность вне рамок закона (п. 4 ст. 4); рас­ширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ре­сурсов (п. 5 ст. 4); согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных от­ношений в сфере местного самоуправления (п. 6 ст. 4).

3. Регламентирование территориальных основ местного са­моуправления включает следующие основополагающие положе­ния:установленные Хартией принципы распространяются на все существующие на территории государства категории мест­ного самоуправления (ст. 5); сами территориальные разграниче­ния должны проводиться на основе предварительных консуль­таций с соответствующими общинами (ст. 13); ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления до­пустимы, о чем должны быть сделаны соответствующие оговор­ки при подписании Хартии (ст. 16).

Конституционно-правовые акты и законодательство Рос­сийской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления восприняли основные требо­вания Хартии и содержат дополнительную правовую детализа­цию территориальных основ местного самоуправления. Так, фе­деральное законодательство вводит понятие «муниципальные

' См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. С. 30, 44, 53, 213.

230 Глава 10

образования» и дает их примерный перечень: район, город, по­селок, станица, сельский округ. В законодательных актах регио­нов отражается процедура согласования территориальных раз­граничений и т. д.

К источникам муниципального права должно быть отнесено и законодательство о так называемых закрытыхадминистратив­но-территориальных образованиях.

Принятыми в 1996 г. дополнениями к Федеральному закону «Об закрытом административном территориапьном образова­нии» от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ установлено, что организа­ция и полномочия местного самоуправления в закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях ограничиваются лишь в тех пределах, которые диктуются обеспечением обороны страны и безопасности государства.

4. Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к
организационным основамместного самоуправления: самостоя­
тельное определение внутренних административных структур и
их соответствие решаемым задачам (ст. 6); свободное осущест­
вление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение за­
коном административного контроля и вмешательства в деятель­
ность органов местного самоуправления (ст. 8).

Отмеченные принципы нашли закрепление иразвитие в пра­вовой системе Российской Федерации. Невмешательство орга­нов государственной власти в деятельность муниципальных об­разований обеспечивается конституционной нормой, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а структура этих органов определяется населением самостоятельно (п. 6 ст. 14 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»).

Административный контроль,о котором идет речь в Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель — обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного само­управления. Важными инструментами такого контроля являют­ся судебный контроль и прокурорский надзор, осуществляемые в соответствии с законодательством.

5. Финансовые основыместного самоуправления отражены в
ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти
на получение и свободное распоряжение достаточными

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 231

собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной предоставленным полномочиям. В целях зашиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления го­сударство должно корректировать предоставление потенциаль­ных источников финансирования по согласованию с местами, обеспечивать в необходимых случаях выделение несвязанных субсидий и доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Законодательство Российской Федерации отражает и разви­вает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» обязы­вает государственные органы обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и утверждать минимальные социальные стандарты (п. 6 ст. 4; п. 5 ст. 5), дополнительно финансировать осуществление органами местного самоуправления государ­ственных полномочий (ст. 38) и оказывать содействие их досту­пу к национальному рынку ссудного капитала (ст. 42).

6. Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита,которая в силу своего особого положения способна наиболее эффектив­но обеспечивать свободное осуществление полномочий и зак­репленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления. Конституция РФ как акт прямого действия значительно расширила возможности судебного конт­роля, в том числе и в сфере местного самоуправления. В соответ­ствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 ок­тября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении пра­восудия» суд применяет конституционные нормы во всех случа­ях, когда оспариваемый акт содержит положения, противореча­щие Конституции РФ. Особая роль суда в защите прав граждан закреплена в Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.).

Правовые гарантии в сфере местного самоуправления обес­печиваются и мерами прокурорского надзора. Всоответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесе-

232 Глава 10

нии изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» прокурорский надзор за исполнением фе­деральных законов, законов субъектов Федерации, уставов му­ниципальных образований, а также за исполнением законов должностными лицами и законностью издаваемых ими актов гарантирует самостоятельность местной власти и ее защиту от необоснованного вмешательства, от кого бы оно ни исходило.

Европейская хартия о местном самоуправлении — первый многосторонний юридический акт, который определяет и защи­щает принципы местной автономии, одной из опор демокра­тии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей.

Конституционное право населения страны на местное само­управление делает ответственным государство за обеспечение его реализации. Это предполагает совершенствование законо­дательства.

Как отмечалось ранее, позитивную роль в процессе станов­ления важнейшего института народовластия сыграл Федераль­ный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции». Он заложил правовые основы формирования местного са­моуправления. Вместе с тем практика обнажила нечеткость ря­да норм, противоречивость некоторых положений. Уточнения и дополнения, внесенные Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного са­моуправления перед органами государственной власти Федера­ции и ее субъектов за принятие решений, противоречащих зако­нодательству, но не исчерпали объективной потребности в его совершенствовании.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления: с одной стороны — приблизить орга­ны местного самоуправления к населению, с другой — сделать их ответственными перед государством. В результате улучши-

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 233

лись правовые условия для организации местного самоуправле­ния. В отличие от Закона СССР 1990 г., Закона РСФСР 1991 г. и федерального закона 1995 г. настоящий Федеральный закон обобщил практику применения ныне действующих конституци­онных норм, определяющих основные принципы организации местного самоуправления. С его принятием задан вектор от абсо­лютизации самостоятельности местного самоуправления к зако­нодательному установлению гарантий эффективности последне­го как публичной власти на местном уровне. Закон направлен на решение общих вопросов территориальной, функциональной и институциональной организации местного самоуправления, на обеспечение баланса интересов государства и муниципальных образований. В нем более детально решены вопросы организа­ции местного самоуправления на всей территории России: уста­новлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образо­ваний (ст. 10), содержатся требования к определению их границ (ст. 11 — 13). Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границы конкретных муниципальных образований в унифицированной законодателем схеме, в основе которой двухуровневая модель их организации, позволяющая обеспечить решение вопросов мест­ного значения, исходя из наличия необходимых для этого ре­сурсов, кадрового и организационного потенциала. Такой под­ход направлен на решение двуединой задачи — построение оп­тимальной системы взаимодействия местного самоуправления, как с населением, так и с органами государственной власти. В ее рамки легко укладывается определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных конт­рольных инструментов со стороны как государства, так и граж­дан, достижение максимальной эффективности в решении со­циально-экономических вопросов. К тому же четко разграниче­ны полномочия каждого уровня местного самоуправления. Все иные полномочия его органов, устанавливаемые законодатель­но, должны относиться к отдельным государственным полномо­чиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета. Раз­решена проблема дополнения перечня вопросов местного зна­чения отраслевым законодательством.

234 Глава 10

Более детально определены и подходы к структуре органов местного самоуправления, которую составляют представитель­ный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распоря­дительный орган), контрольный орган муниципального образо­вания, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по реше­нию вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34). Наличие в структу­ре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы последнего, а также мест­ной администрации является обязательным (ч. 2 ст. 34). Это оз­начает, что фактически на усмотрение муниципальных образо­ваний оставлены лишь вопросы о необходимости создания контрольного органа, о целесообразности придания отрасле­вым, функциональным и иным исполнительным органам стату­са самостоятельных органов местного самоуправления либо структурных подразделений местной администрации и о выбо­ре способа замещения должности главы местной администра­ции. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоя­тельно, что позволяет максимально учесть исторические и иные местные традиции. В ч. 5 ст. 34 Федерального закона перечисле­ны исключительные случаи, когда структура этих органов опре­деляется населением на референдуме либо сходе граждан само­стоятельно при условии, если в муниципальном образовании насчитывается менее ста человек. К ним относятся: образова­ние на межселенных территориях; преобразование существую­щего муниципального образования.

Обязательность наличия представительного (выборного) ор­гана местного самоуправления следует из ч. 2 ст. 130 Конститу­ции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществля­ется гражданами через формы непосредственной демократии, а также через выборные и другие органы местного самоуправле­ния. Согласно содержанию ст. 12 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, определение конкретного состава других (невыборных) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуп­равления — прерогатива самих муниципальных образований.

Уточнены понятия и термины. Так, «представительный ор­ган местного самоуправления» получил название «представи­тельный орган муниципального образования», что в статусном

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 235

выражении указывает на его отсутствие в населенном пункте, не являющимся таковым, поскольку представительный орган призван служить интересам населения не только конкретной территории, но и всего муниципального образования.

Определяя понятие и сущность представительного органа местного самоуправления, законодатель ушел от привычного трактования этого органа как «представительного» и «выборно­го», содержащегося в ст. 1 и 15 Федерального закона 1995 г.

Изменился порядок формирования представительного орга­на в муниципальном районе. Он может формироваться либо пу­тем избрания посредством муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и при этом число депутатов от каждого поселения не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 35), либо из глав поселе­ний, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых предста­вительными органами поселений из своего состава в соответ­ствии с равной, независимо от поселения, нормой представи­тельства (п. 1 ч. 4 ст. 34). Представительный орган муниципально­го образования в этом случае формируется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не ме­нее двух третей поселений, входящих в состав муниципального района (ч. 5 ст. 34).

Обязательным органом в муниципальном образовании ста­новится местная администрация, которая введена в юридичес­кий оборот как исполнительно-распорядительный орган муни­ципального образования (ч. 2 ст. 34). При этом согласно ч. 8 ст. 37 ее структура утверждается представительным органом му­ниципального образования по представлению главы местной администрации, а руководство осуществляет глава местной ад­министрации на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37). Главой местной администрации может быть глава муниципального об­разования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам кон­курса на замещение указанной должности на срок полномочий, •определяемый уставом (ч. 3 ст. 37).

Контрольный орган муниципального образования (конт-Рольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется

236 Глава 10

в целях: контроля за исполнением местного бюджета, соблюде­нием установленного порядка подготовки и рассмотрения его проекта отчета о его исполнении; контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имущест­вом, находящимся в муниципальной собственности (ч. 1 ст. 38). Этот орган формируется на муниципальных выборах или пред­ставительным органом муниципального образования в соответ­ствии с его уставом (ч. 2 ст. 38). Однако данный орган создается только в случае, если это предусмотрено уставом образования.

Присутствие в гл. 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» (ст. 39) избира­тельной комиссии указывает на особый статус этого органа, ил­люстрирующего выборный характер публичной власти.

По сравнению с Федеральным законом 1995 г. в новом Феде­ральном законе гораздо больше императивов, направленных на развитие демократических начал местного самоуправления. Так, статья о местном референдуме содержит 10 пунктов (в ана­логичной статье прежнего закона их было 6); статьи о собрании и сходе граждан — в общей сложности 15 пунктов (против 2 ра­нее); статья о правотворческой инициативе граждан — 3 пункта (против косвенной отсылки в предыдущем законе); статья о тер­риториальном общественном самоуправлении — 11 пунктов, да еще с множеством подпунктов (против 2 ранее). Федеральный закон 2003 г. дополнен новыми статьями: о голосовании по от­зыву депутата, члена выборного органа местного самоуправле­ния, выборного должностного лица местного самоуправления; об изменении границ муниципального образования, преобразо­вании муниципального образования; о публичных слушаниях; о конференции граждан; об опросе граждан.

Не остался без рассмотрения и вопрос о разграничении пол­номочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; определено, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправ­ления; установлены принципы взаимоотношений органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления в про­цессе передачи и исполнения указанных полномочий. Границы муниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должны устанавливаться субъектом Федерации с уче­том осуществления ими отдельных государственных полномо­чий (ст. 11).

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 237

Федеральный закон 1995 г. не содержит конкретных требо­ваний к законодательному наделению органов местного само­управления государственными полномочиями. Новый закон устанавливает четкие критерии их содержания. При этом пол­номочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законам к вопросам местного значе­ния, признаются государственными полномочиями субъектов, передаваемыми для осуществления органам местного само­управления (ч. 1 ст. 19).

Отдельные государственные полномочия субъектов Федера­ции, передаваемые органам местного самоуправления, осущест­вляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законо­дательно. В правовом отношении это означает, что, во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления, во-вторых, при необходимости от­дельные государственные полномочия субъекта Федерации мо­гут быть законодательно переданы органам местного само­управления городских и сельских поселений. Ранее подобные нормы содержались только в законах отдельных субъектов Фе­дерации.

Серьезное внимание в новом федеральном законе уделено и совершенствованию конституционно-правового механизма, ре­гулирующего финансовые отношения органов местного само­управления и органов государственной власти. Финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномо­чий субъектов Федерации осуществляется за счет предоставляе­мых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов Фе­дерации. Органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные Ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмот­ренных законом и уставом муниципального образования.

Особое внимание уделено контролю за деятельностью орга­нов и должностных лиц местного самоуправления со стороны органов государственной власти не только за осуществлением отдельных государственных полномочий, но и использованием Предоставленных на эти цели материальных и финансовых ^сРедств (ч. 1 ст. 21). При этом органы и должностные лица мест-

238 Глава 10

ного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам все необходимые для этого докумен­ты (ч. 2 ст. 21).

Большое внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципаль­ных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. Однако их эффективность во многом будет зави­сеть от подкрепленности соответствующими нормами Бюджет­ного и Налогового кодексов, определяющими доходную базу местных бюджетов.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента РФ и феде­рального законодателя совершенствовать муниципальную сис­тему страны, создать условия для развития инициатив и ответ­ственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Контрольные вопросы и задания

1. Что понимается под местным самоуправлением?

2. Назовите основные теории местного самоуправления.

3. Как соотносятся понятия «местное самоуправление» и «го­
сударственная власть»?

4. Какими особенностями характеризуется местное само­
управление?

5. В чем отличие российской конституционно-правовой мо­
дели?

6. Чем обусловлено принятие Европейской хартии Советом
Европы?

7. Что нового внес Федеральный закон «Об общих принци­
пах организации местного самоуправления в Российской Феде­
рации»?

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 239

Рекомендуемое законодательство

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург,

1990.

Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (с последующим изменением и дополне­нием) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. Закон вступит в силу с 1 января 2006 г.

Рекомендуемая литература

Емельянов Н.А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. Тула, 1997.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула, 1997.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Фе­дерации (конституционно-правовой анализ). Тула, 1998.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российс­кой Федерации. М., 2000.

© Емельянов Н.А.

Глава 11