Возникновение и функционирование государственной службы в странах Запада.

Мы рассмотрим организацию государственного аппарата других стран обобщенно, хотя между ними в этой сфере, как и в других, немало различий, обусловленных политической системой, традициями, историей и т.д. Но во всех странах есть и немало общего. Прежде всего, у государственного аппарата любой страны есть центральный и местный (региональный) уровни, а также уровень органов местного самоуправления.

Например, во Франции парламент утверждает Общее положение о государственной службе и определяет порядок создания бюджетных должностей. Государственный совет устанавливает, на какие должности назначает президент и правительство и какие чиновники назначаются другими органами. Президент утверждает декреты по вопросам государственной службы, назначает высших должностных лиц – государственных советников, префектов, послов и т.д. Премьер-министр отвечает за работу государственного аппарата, утверждает особые положения по государственной службе для министерств, координирует их деятельность и участвует в назначении высших должностных лиц. Президент и премьер-министр Франции назначают весь руководящий состав министерств, вплоть до начальников отделов. На региональном уровне управление государственным аппаратом осуществляют префекты. Эта должность соответствует губернатору во многих других странах. Префект возглавляет префектуру, координирует службы региона, принимает на работу служащих среднего и низшего звена. На уровне местного самоуправления руководящими органами являются муниципальные советы и мэры. Для управления кадрами государственного аппарата на региональном и местном уровнях существуют территориальные институты. Их объединяет общенациональный центр, руководящий кадрами высшего звена. Во Франции развито самоуправление в органах государственного управления, поэтому в вопросах управления участвуют профсоюзы и рядовые сотрудники. Для согласования актов о государственной службе с интересами самих государственных служащих и обсуждения альтернативных проектов таких актов созданы полуобщественные органы – Генеральный совет, Паритетный административный комитет и др.

В других странах Европы и Америки действует примерно такая же схема организации государственного аппарата с разделением ее на ряд уровней, хотя в каждой стране есть своя специфика. В Великобритании руководство государственным аппаратом формально принадлежит королеве, а фактически – кабинету министров. В Меморандуме для государственных служащих говорится: «Чиновники находятся на службе Ее Величества. Для всех практических целей под этим понимается то правительство, которое ее представляет». Тот же принцип характерен и для других европейских монархий. До недавнего времени (пока во Франции не начались реформы, связанные с децентрализацией) английская система управления представляла собой альтернативу иерархической, управляемой из единого центра «идеальной рациональной бюрократии» французского образца. Отличной от соседей была и система занятия должностей, поскольку во Франции кандидаты в обязательном порядке проходят через очную экзаменационную проверку и при принятии окончательного решения менеджер обязан следовать произведенному соответствующей комиссией ранжированию кандидатов. Однако в последние десятилетия наметилось определенное движение навстречу систем государственной службы указанных стран, обусловленное начавшимся реформированием в упомянутых сферах в обоих государствах, хотя наибольших успехов здесь добилась все же Великобритания.

Вслед за неудачей противоречивой «фултонской» инициативы 1968г., призванной содействовать профессионализации и упразднить разделение на классы в гражданской службе, были развернуты довольно радикальные реформы М.Тэтчер. Они начались в 1979г. с методичного анализа расходов отдельных ведомств и их постатейного сокращения, для чего при аппарате премьера с целью контроля и координации была образована специальная группа. Осознав невозможность внедрения качественно новой, рыночной модели в нерыночный по своему базисному типу деятельности государственный аппарат, правительство М.Тэтчер разворачивает в 1988г. программу «Следующие шаги», устремленную на частичное измерение структуры и характера функционирования государственной службы (т.е. внедрение «нового менеджеризма» или рыночных механизмов и стимулов в повседневную практику государственной службы) посредством:

ü Разделения правительственных структур на две категории (центры формирования политики, ключевые распорядительные департаменты – policy making core, core departments; исключительно исполнительные структуры (next step agencies);

ü Перевода исполнительных структур на договорные начала отношений с ключевыми департаментами вплоть до приватизации в отдельных случаях;

ü Поощрения передачи ряда функций и операций от исполнительных агентов на договорной основе фактически частным организациям под строгим правительственным контролем;

ü Сохранения единой тарифной сетки, пенсионных и иных привилегий только за персоналом ключевых департаментов и отдельных исполнительных агентств;

ü Передачи «штабным центрам» (core departments) части финансовых функций Казначейства и изменения системы оплаты персонала.

В США гл. роль в руководстве государственным аппаратом играют президент и конгресс. Есть ряд сфер, где они осуществляют совместный контроль (например, назначение послов), но во многих вопросах они не вмешиваются в компетенцию друг друга. В США долго существовало лишь 13 министерств, и только в 2002 было создано четырнадцатое – министерство национальной безопасности. Правительство США не является коллегиальным органом, и каждое министерство действует самостоятельно, отвечая перед президентом.

В США бюрократия возникла позже демократии, постепенно и с немалыми трудностями приживаясь в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Очень важные изменения знаменовал «Пендлтон акт» 1883г., который вслед за Великобританией позволил реализовать (хотя первоначально только для 10 % должностей) принцип квалификационных экзаменов для служащих и намного раньше прочих стран ввести единую систему должностей и окладов. В 1923г. был принят Классификационный Акт, деливший служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. Можно утверждать, что именно отсюда начинается отсчет американского принципа соответствия ранга работе (rank in job) в отличие от европейского принципа присвоения ранга определенной персоне (rank in person).

Так, в федеративном европейском государстве – Германии, где традиционно тесно переплетены политическая и административная сфера и политические партии оказывают существенное влияние на развитие системы государственного администрирования (несмотря на контроль над ним трехинституционной структуры судов), - в Германии принцип «rank in person» закрепился только после принятия Закона о чиновнике 1971г. и утверждения Немецкой табели о рангах. При этом в Германии широкий круг вопросов государственной службы решается на земельном уровне. В большинстве стран существуют специальные органы управления государственным аппаратом. Каждое государство стремится при этом учитывать культуру и традиции.

Что касается США, то одной из магистральных тенденций нескольких последних десятилетий является «реполитизация» администрации, хотя до сих пор действует Закон Хэтча (1939г.), согласно которому государственным служащим запрещено в любом качестве (включая сбор пожертвований и пропаганду) участвовать в избирательных кампаниях, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо партии.

Одновременно американский государственный аппарат после начала в 1978г. Дж. Картером реализации программы создания «отзывчивой» и «прозрачной» бюрократии серьезно изменился в сторону большего демократизма. Собственно и сам гражданин постепенно из пассивного налогоплательщика превратился в активного потребителя услуг государственной службы, что в 1990е гг. дополнилось пониманием – эффективная государственная служба требуется даже максимально маркетизированной и децентрализованной системе.

Одним из элементов реформы, проведенной в 1978-1979гг. администрацией Дж. Картера, стало создание Службы ведущих руководителей – СВР (Senior Executive Service –SEC), которая имеет задачу обеспечения устойчивого кадрового резерва как для карьерных, так и для политических назначений, а также повышения качества административного персонала и уменьшения напряженности между карьерными служащими и политическими назначенцами.

Кроме того, в рамках реформы Дж. Картера функции регулирования отношений госслужащих с нанимателем были разделены организационно, ибо существовавшая с 1958г. Комиссия по делам государственной службы прекратила свое существование, а кадровую политику стали реализовывать федеральная Служба управления персоналом (Office of Personnel Management) и арбитраж по трудовым спорам – Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board).

Наконец, была введена система регулярной аттестации служащих госаппрата, нацеленная на их ориентацию по достижению конкретных результатов в работе и обеспечение учета индивидуального вклада в достижение общих задач.

Дж.Картер упразднил существовавшую ранее единую систему профессиональных экзаменов на должность, передав право проведения экзаменов и набора персонала самим ведомствам, по отношению к которым Служба управления персоналом должна была выполнять информационно-методические функции. Но достичь проведения в жизнь данных постулатов децентрализации отчасти удалось лишь в рамках новой и опять половинчатой реформы Клинтона-Гора, приоритетом которой (правда только на 1 этапе) было не сокращение, а улучшение работы государственного аппарата. Вместе с тем, не вызывает сомнения, что основой эффективности управленческой структуры в США является этический кодекс государственной службы и система заслуг и достоинств (merit system).

Подводя итог, скажем, что государственный аппарат в современном виде окончательно сложился в большинстве стран Европы и Америки после второй мировой войны. Но дистанция между чиновниками и простыми гражданами, атмосфера секретности, недемократичности, бюрократизм, недостаточная гибкость и оперативность, отставание от современного уровня информационных технологий, излишние затраты к 1980-м гг. вызвали потребность в его реформировании и модернизации. Например, в 1993г. в докладе по итогам национальной проверки деятельности органов национального управления вице-президент США А.Гор отмечал, что в результате неэффективной работы правительственных органов национальный долг США превысил 4 трлн. долларов, поэтому нужно создать правительство, которое работало бы лучше, а стоило бы дешевле.

В основу реформирования государственного аппарата в развитых странах легли следующие принципы:

- принцип демократизации. Необходимо обеспечить открытость, информированность и коммуникабельность государственного аппарата, паритетные отношения между центральными и местными органами, и т.д.

- принцип ориентации на клиента. Следует внедрить рыночный менеджмент; разработать стандарты обслуживания клиентов; скоординировать разные ведомства, чтобы человек решал вопросы в одном месте; создать конкуренцию путем привлечения частных компаний.

- принцип ориентации на результат, а не на процесс. Долгое время критерием эффективности работы государственных органов была сумма затрат, а не результат. Нужно оценивать работу государственных органов по результату, и если он не достигнут, упразднять этот орган как банкрота.

- принцип рентабельности. Не следует тратить деньги налогоплательщиков на неэффективные программы. Нужно экономить средства путем сокращения штатов, рационализации управления и т.д.

- принцип простоты управления. Структуры и процедуры принятия решений должны упрощаться, должна расти самостоятельность подразделений и ответственность исполнителей.

Кроме этих пяти принципов, реформирование государственного аппарата основывается на внедрении методов, апробированных в бизнесе – стратегического планирования, командной работы и т.д. На смену рациональной модели управления идет бихевиористская, где важен не только порядок и четкость, но и творческий и новаторский подход, эмоционально благоприятная атмосфера, оптимизм и т.д.