Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований
Доходы бюджетов субъектов РФ формируются прежде всего за счет налоговых доходов, установленных для бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ. Так, бюджетом Пермского края запланированы следующие поступления в 2011 году:
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., в том числе | 50 232 754,2 |
| Удельный вес в общем объеме доходов | 84,2 % |
| Налог на прибыль организаций | 23 674 851,7 |
| Налог на доходы физических лиц | 14 470 232,4 |
| Акцизы по подакцизным товарам (продукции) | 7 346 738,2 |
| Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения | 2 090 482,6 |
| Налог на имущество организаций | 2 261 699,3 |
| Налог на добычу полезных ископаемых | 369 170,0 |
| Сборы за пользование объектами животного мира и пользование объектами водных биологических ресурсов | 4 300,0 |
| Государственная пошлина | 15 280,0 |
| НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., в том числе | 1 377 713.9 |
| Удельный вес в общем объеме доходов | 2,3 % |
| Доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной собственности | 271 953,0 |
| Платежи при пользовании природными ресурсами | 296 422,9 |
| Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства | 115,0 |
| Доходы от продажи материальных и нематериальных активов | 788 063,0 |
| Штрафы, санкции, возмещение ущерба | 21 160,0 |
| БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ, тыс. руб., в том числе | 8 079 594,6 |
| Удельный вес в общем объеме доходов | 13,5 % |
| Дотации бюджетам субъектов РФ | 543 582,4 |
| Субсидии бюджетам субъектов РФ (межбюджетные субсидии) | 1 579 586,1 |
| Субвенции бюджетам субъектов РФ | 4 657 585,3 |
| Иные межбюджетные трансферты | 1 298 840,8 |
| Итого доходов | 59 690 062,7 |
Согласно плану большая часть доходных поступлений действительно формируется за счет налоговых доходов – 84,2 % от общего объема планируемых поступлений.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) местные бюджеты аналогично федеральному бюджету и бюджетам субъектов формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений (прил. 3).
В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15–20 % доходов местных бюджетов, а в отдельных городах – до 30–40 %. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2–5 % [48].
В результате проведения муниципальной реформы (2003–2004 годы) произошли значительные изменение в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, в налоговом и бюджетном законодательстве. Так, до проведения муниципальной реформы в состав местных налогов и сборов входили:
1) местные налоги (налог на землю, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы);
2) местные регистрационные и лицензионные сборы (регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками, лицензионный сбор за право проведения аукционов и лотерей);
3) прочие сборы (сбор за право торговли, целевые сборы на содержание милиции, благоустройства, образование и другие цели) [6].
В 2005 году (и до настоящего времени) местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Таким образом, количество местных налогов сократилось в несколько раз [48]. Кроме того, были снижены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (табл. 8).
Таблица 8
Нормативы отчислений от федеральных и региональных
налогов (сборов), а также от налогов, предусмотренных
специальными налоговыми режимами, %
| Налоги и сборы | До реформы (2004 г.) | После реформы (2005–2007 гг.) |
| Налог на прибыль | – | |
| Налог на доходы физических лиц | ||
| Налог на игорный бизнес | – | |
| Акцизы: – на водку и ликероводочные изделия – на прочую алкогольную продукцию | – – | |
| Единый сельскохозяйственный налог | – | |
| Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности | ||
| Налог на имущество организаций | – | |
| Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения | – | |
| Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых | – | |
| Государственная пошлина |
Структуры доходов местных бюджетов в зависимости от типа муниципального образования могут существенно отличаться. Общей тенденцией в последние годы является то, что муниципальные образования в большинстве случаев зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения (передачи межбюджетных трансфертов), причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.
Доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2006 год – 30,7 %, 2007 год – 29,7 %, 2008 год – 29,9 %), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы повышается (2006 год – 58,0 %, 2007 год – 58,0 %, 2008 год – 58,6 %). При этом в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2006 год – 9,9 %, 2007 год – 12,2 %), превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов. Особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (доля НДФЛ в налоговых доходах муниципалитетов: 2006 год – 56,4 %, 2007 год – 67,1 %, 2008 год – 68,6 %, 2009 год – 68,7 %).
Доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика (9,95 % – 2007 год, 11,5 % – 2008 год). Учитывая, что 80,4 % таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов [48].
Следует отметить отдельный вид неналоговых доходов местных бюджетов – средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. В соответствии в 131-ФЗ (ст. 56) размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования, для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).
В плане безвозмездных поступлений в структуре доходов муниципальных бюджетов наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми.
4.4. Проблема рационализации структуры доходов
бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ
Наиболее актуальным вопросом при формировании доходов бюджетов является их распределение по уровням бюджетной системы, которое является основным инструментом вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности. Напомним, что основным принципом бюджетного федерализма является соответствие расходных полномочий доходным поступлениям. Выполнение данного принципа является залогом устойчивого развития всей страны.
Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высокую финансовую зависимость от федерального и регионального бюджетов. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюджетная политика государства должна быть направлена на укрепление и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований.
Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная. Первая заключается в том, что за каждым уровнем бюджета были закреплены свои налоги и сборы, соответственно, размер бюджетных доходов определял размер бюджетных расходов. С 1931 года в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между уровнями бюджетной системы – веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного уровня бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В результате появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территорий.
Необходимость использования веерной модели обусловлена резкой дифференциацией уровней экономического и социального развития территорий, а также тем, что при использовании схемы «один бюджет – один налог» территории ослабляют внимание к собираемости всего спектра налогов и акцентируются на собираемости «своего» налога.
В связи с этим одним из перспективных направлений повышения собираемости бюджетных налогов является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов доходных отчислений и расщеплении налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории, стимулировать их органы власти в развитии налоговой базы всех налогов.
Часть общей бюджетной политики в области налоговых доходов называется налоговой (фискальной) политикой. Налоговая политика осуществляется через воздействие государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повышения общего уровня налогообложения, разных налоговых льгот, поощряющих деловую активность в отдельных сферах или регионах.
Величина налоговой нагрузки в Российской Федерации, рассчитанная как соотношение поступления налогов, иных обязательных платежей и валового внутреннего продукта, в 2000–2008 годах находилась на уровне 35–36 % ВВП [31]. По расчетов экономистов, занимающихся вопросами оптимизации налогового бремени в России [49], оптимальная величина доли налоговых начислений в добавленной стоимости составляет 27–28 %. Вместе с тем общее налоговое давление на денежные доходы населения, с учетом косвенных налогов, составляет сейчас в России около 40 %, а уровень начисления на заработную плату в подавляющем большинстве составляет 47 %, в том числе 13 % – основная ставка подоходного налога и 34 % – общая ставка страховых взносов (с 1 января 2011 года).
Налоговая политика осуществляется органами власти через налоговый механизм, представляющий собой совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением. Юридической формой налогового механизма является Налоговый кодекс РФ. Основными элементами налогового механизма являются:
– налоговое планирование – экономически обоснованный расчет поступления сумм налогов на заданный временной период;
– организация налогообложения – организация процесса взимания налогов и сборов;
– налоговое регулирование – используется государством для сглаживания циклических колебаний, поддержки прогрессивных структурных изменений, НИОКР, экологии, внешнеэкономических связей. Налоговое регулирование может быть как стимулирующим, так и сдерживающим, что определяется целями бюджетной политики государства. Основным инструментом налогового регулирования является система налоговых льгот (частичное или полное освобождение лиц от налогообложения). По своему назначению льготы делятся на стимулирующие (создают экономическую заинтересованность субъектов в ресурсосбережении, привлечении инвестиций и т.д.) и адаптационные (сближают условия деятельности предприятий, служат выравниванию уровня жизни населения);
– налоговый контроль – часть финансового контроля. Играет важную роль в исполнении доходной части бюджетов разного уровня.
Таким образом, основной задачей налоговой политики является создание благоприятных условий для развития бизнеса, роста его финансовых результатов, как базы налогообложения, способствующей росту доходов бюджетов. С помощью фискальной политики государство может в период спада экономики проводить политику стимулирования хозяйственной деятельности (фискальная экспансия) путем повышения государственных расходов и снижения налогов. При «перегреве» экономики в условиях слишком быстрого роста ВВП возможно проведение политики фискальной рестрикции, направленной, наоборот, на снижение государственных расходов и повышение налогов.
Следует отметить, что основная задача бюджетной политики в области неналоговых доходовзаключается в создании оптимальной системы управления государственным (муниципальным) имуществом для получения максимально возможного объема неналоговых доходов.
Контрольные вопросы к главе 4
1. Перечислите виды доходов бюджетов бюджетной системы РФ.
2. В чем заключается смысл налоговой и неналоговой политики в области доходов?
3. Перечислите основные элементы налогообложения.
4. Приведите примеры неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты.
5. Дайте определение собственных доходов бюджетов.
6. Приведите примеры администраторов доходов федерального бюджета с указанием конкретного вида администрируемого дохода.
7. За счет каких доходов в основном формируется федеральный бюджет?
8. В чем заключается суть веерной модели распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ?
9. Перечислите и опишите основные элементы налогового механизма.
ГЛАВА 5
Расходы бюджетов бюджетной системы РФ
5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль
в макроэкономическом регулировании
В широком смысле расходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе распределения основного общегосударственного фонда денежных средств и его последующего использования. Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов.
Средства расходов бюджетов, за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок страны и оказывают воздействие на повышение совокупного спроса (например, содержание бюджетников, стипендии, прочие социальные трансферты населению), на все факторы производства и конечную продукцию (например, государственный и муниципальный заказ, целевые программы и пр.), стимулируя, таким образом, экономический рост. К началу XXI века уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне – от 20 до 50 % общего объема ВВП, имея незначительный общий тренд к снижению [71, с. 177]. В социально ориентированных экономиках он, как правило, значительно выше среднего уровня, например: в Швеции – 57,2, Австрии – 52,1, Франции – 52,5, Финляндии – 49,0 %. В экономиках либерального типа эта доля значительно ниже: в США – 34,9, Австралии – 37,2, Великобритании – 40,2 % (данные по консолидированным бюджетам за 2005 год).
В целом бюджетная политика в области государственных расходов ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию страны при безусловном повышении эффективности и результативности бюджетных расходов. Государство путем изменения направления бюджетного финансирования может влиять на различные стороны хозяйствования, а также на совокупный спрос населения, поднимая его доходы (например, путем повышения пенсий, заработной платы бюджетникам, увеличения финансирования на содержание армии и т.д.). Однако повышение непроизводительных расходов, как правило, в условиях неустойчивой экономики приводит к росту инфляции.
Следует отметить две принципиально важные макроэкономические особенности государственных расходов [71, с. 180]. Во-первых они, по своей сути, более инерционны, чем государственные доходы. Так, незначительное увеличение налогового бремени (например, путем повышения акцизов или отмены отдельных налоговых льгот) проходит относительно незаметно для гражданского общества в целом – оно касается, в основном, отдельных групп представителей бизнеса. Сокращение же социальных расходов (жилищных субсидий, пособий по безработице, объемов финансирования социальных отраслей) затрагивает широкие слои населения, приводя к нарастанию социальной напряженности и другим отрицательным последствиям. Поэтому практически во всех странах происходит постоянный рост расходов, даже если имеет место конъюнктурное снижение доходов.
Во-вторых, государственные расходы обладают мультипликационным эффектом: финансовые расходные потоки приводят в движение и частный капитал (например, государственные закупки, государственно-частное финансирование приоритетных инвестиционных проектов и т.п.). Кроме того, даже целевые пособия, жилищные субсидии, создание «материнского капитала», как, например, в России с 2007 года, в дальнейшем способствует росту покупательной активности граждан и инвестиций в жилищную сферу, частное образование и т.д. Иначе говоря, каждый выплаченный рубль за счет государственных расходов прямо или косвенно способствует росту ВВП.
Согласно Бюджетному кодексу РФ под расходами понимаются поступающие выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
В соответствии с бюджетным кодексом РФ, код классификации расходов бюджетов состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств;
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.
В соответствии с бюджетным кодексом РФ главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.
Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете. Пример ведомственной структуры расходов бюджета представлен в прил. 4.
По своему материально-вещественному воплощению бюджетные расходы представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Основные направления расходования средств закреплены Бюджетным кодексом РФ в виде единых для всех бюджетов бюджетной системы разделов классификации расходов:
| Разделы классификации расходов | Наименование разделов |
| Общегосударственные вопросы | |
| Национальная оборона | |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | |
| Национальная экономика | |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | |
| Охрана окружающей среды | |
| Образование | |
| Культура, кинематография | |
| Здравоохранение | |
| Социальная политика | |
| Физическая культура и спорт | |
| Средства массовой информации | |
| Обслуживание государственного и муниципального долга | |
| Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований |
5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной
системы РФ
В данном подразделе охарактеризованы разделы расходов бюджетов и рассмотрена структура расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.
1. Общегосударственные вопросы. Общегосударственные вопросы представляют собой совокупность функций, отражающих различные аспекты деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Полный перечень данных функций представляет собой совокупность подразделов раздела 01 «Общегосударственные вопросы» (прил. 5) и финансируется из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ:
– функционирование Президента Российской Федерации;
– функционирование высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования;
– функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
– функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;
– судебная система;
– обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора и прочие вопросы в данной сфере.
В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Общегосударственные вопросы» составляет около 8 % в общем объеме расходов. Основной удельный вес расходов по данному разделу приходится на подраздел «Судебная система» (15 %) и «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора и т.д.» (27 %). Отметим, что часть расходов на данные подразделы финансируется в рамках Федеральных целевых программ «Развитие судебной системы России» на 2007–2012 годы», «Государственная граница Российской Федерации (2003–2011 годы)».
2. Национальная оборона. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам:
– Вооруженные Силы Российской Федерации,
– мобилизационная и вневойсковая подготовка,
– подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности,
– прикладные научные исследования в области национальной обороны и прочие вопросы в данной сфере.
В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная оборона» составляет около 8,5 % в общем объеме расходов. Отметим, что часть расходов по данным подразделам финансируется в рамках федеральных целевых программ «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007–2010 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2013 годы)» и т.д.
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность. Правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства – это система органов государственной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность и интересы государства от противоправных посягательств. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам:
– органы прокуратуры,
– органы внутренних дел,
– внутренние войска,
– органы юстиции,
– система исполнения наказаний,
– органы безопасности,
– органы пограничной службы,
– органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и прочие вопросы в данной сфере.
В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» составляет около 8,8 % в общем объеме расходов. Значительный уровень расходов по распорядителям бюджетных средств в области правоохранительной деятельности, обеспечении безопасности государства объясняется необходимостью укрепления законности и правопорядка в стране, усилению борьбы с терроризмом.
4. Национальная экономика. В данном направлении расходов бюджета присутствует целый ряд различных отраслей экономики, таких как:
– топливно-энергетический комплекс,
– исследование и использование космического пространства,
– воспроизводство минерально-сырьевой базы,
– сельское хозяйство и рыболовство,
– водное хозяйство,
– лесное хозяйство,
– транспорт,
– дорожное хозяйство (дорожные фонды),
– связь и информатика и прочие вопросы в данной сфере.
Расходы на национальную экономику в общем объеме бюджетных ассигнований имеют достаточно высокий удельный вес – запланированные расходы по разделу «Национальная экономика» составляют в федеральном бюджете порядка 3,5 % ВВП.
5. Жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из «болевых точек» экономики страны: итоги реформирования в данной сфере за последние десятилетия оказались неудовлетворительными – три четверти существующего жилищного фонда городов России составляют самые энергозатратные в мире дома, а фактическое водопотребление в 2–3 раза превышает нормативы самых благополучных стран в мира [71, с. 267]. Кроме того, актуальной остается проблема недоступности приобретения жилья для большинства россиян. Так, в 2009 году приобрести жилье могли позволить себе лишь 12 % российских семей [73]. Конкретные расходы на содержание и обеспечение деятельности жилищно-коммунальной отрасли распределяются по следующим подразделам:
1) жилищное хозяйство, включающее в себя расходы на мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилого фонда, сносу и реконструкции аварийных домов, по установке коллективных (общедомовых) приборов учета коммунальных ресурсов в многоквартирных домах и т.д.;
2) коммунальное хозяйство, включающее в себя расходы на строительство газопроводов и газификацию жилых домов, мероприятия по повышению энергетической эффективности, строительству водопроводных сетей, реконструкции системы очистки сточных вод, реконструкции системы водоснабжения, строительству и реконструкции системы канализации и т.д.;
3) благоустройство, включающее расходы на мероприятия по уличному освещению, строительству и модернизации автомобильных дорог общего пользования, обустройству подходов к объектам социальной сферы, обустройству остановочных павильонов, благоустройству мест массового отдыха, организации содержания мест захоронения и т.д.
Следует отметить, что большая часть мероприятий в данной сфере ложится на плечи муниципальных образований. Так, в бюджете г. Перми расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 23,6 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году.
Часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Жилище», принятой в рамках национального проекта «Жилье» и нацеленной на комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Общий объем финансирования программы в 2011–2015 годах составит 620,69 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета – 291,15 млрд руб.; за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 109,96 млрд руб., за счет средств внебюджетных источников – 219,58 млрд руб., в том числе за счет средств инвесторов – 0,39 млрд руб., молодых семей – 219,19 млрд руб.
Структура расходов федерального бюджета на 2011–2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище» представлена в табл. 8.
Таблица 8
Структура расходов федерального бюджета на 2011–2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище»
| № п/п | Мероприятия | Объем финансирования, млн руб. |
| Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» | 28 181,42 | |
| Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» | 15 615,51 | |
| Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» | 175 203,85 | |
| Подпрограмма «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» | 21 066,75 | |
| Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан | 50 524,46 | |
| Научно-исследовательские работы | 99,3 | |
| Расходы на управление реализацией программы | 457,5 | |
| Всего | 291 148,79 |
В соответствии с планами Правительства РФ [73] к 2015 году на каждого россиянина должно приходиться 24,2 м2 жилья против 22,4 в 2009 году. А средняя стоимость квартиры площадью 54 м2 должна равняться среднему годовому доходу семьи из трех человек за четыре года (в 2009 году этот же показатель равнялся 4,8 года).
6. Охрана окружающей среды. Расходы по данному разделу являются сравнительно незначительными во всех бюджетах бюджетной системы: удельный вес расходов на охрану окружающей среды не превышает 1 % в общем объеме расходов по всем бюджетам. Конкретные расходы на охрану окружающей среды распределяются по следующим подразделам:
– экологический контроль,
– сбор, удаление отходов и очистка сточных вод,
– природоохранные мероприятия и прочие вопросы в данной сфере.
7. Образование. Развитие всех отраслей экономики напрямую связано с уровнем образованности общества. Это обстоятельство наряду с участием российской высшей школы в европейском пространстве высшего образования, предлагаемом Болонским процессом, в ближайшем будущем потребует внесения в сложившуюся систему высшего образования значительных перемен. Расходы бюджетов на образование распределяются по следующим подразделам:
– дошкольное образование,
– общее образование,
– начальное профессиональное образование,
– среднее профессиональное образование,
– профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации,
– высшее и послевузовское профессиональное образование,
– молодежная политика, оздоровление детей и прочие вопросы в данной сфере.
Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: так, например, профессиональное образование финансируется преимущественно из федерального бюджета, а дошкольное и общее образование – из местных бюджетов (частично за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ на реализацию основных общеобразовательных программ). Следует также отметить, что раздел «Образование» занимает наибольший удельный вес в местных бюджетах – так, в бюджете г. Перми расходы на образование составляют 33,3 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году.
Кроме того, часть расходов в сфере образования финансируется за счет средств Федеральной целевой программы «Развитие образования на 2011–2015 годы», принятой в рамках национального проекта «Образование». Общий объем финансирования по программе составляет 54,2 млрд руб. (средства федерального бюджета). Основными задачами реализации программы являются модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития; приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие потребностям рынка труда; развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.
8. Культура, кинематография. Отрасль хозяйства «культура» представляет собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по созданию условий для организации досуга населения, развитию и самореализации личности, сохранению национальной культуры, патриотическому воспитанию молодежи [54]. Несмотря на важность и бесспорную необходимость осуществления мероприятий по данному разделу, объем расходов всех бюджетов здесь остается незначительным. Расходы на культуру и кинематографию распределяются по следующим подразделам:
1. Культура. Здесь планируются расходы на финансирование дворцов и домов культуры, библиотек, театров, цирков, музеев; строительство и реконструкцию памятников истории и культуры; популяризацию объектов культурного наследия и пр.
2. Кинематография и прочие вопросы в данной сфере.
Следует отметить, что часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Культура России (2006–2011 годы)», основными целями которой является сохранение культурного наследия РФ, формирование единого культурного пространства, укрепление мировых культурных связей, обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям.
9. Здравоохранение. Предоставление каждому человеку доступности медико-социальной помощи и социальной защищенности в случае утраты здоровья является одним из важнейших конституционных прав граждан России. Основной перечень заболеваний и видов медицинской помощи, гарантированных населению бесплатно за счет средств бюджета и обязательного медицинского страхования (см. подразд. 2.5), следующий [71, с. 302]:
– скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина, травмах, отравлениях и пр.;– амбулаторно-поликлиническая помощь, включая мероприятия по проведению, диагностике и лечению заболеваний в поликлинике, на дому и в дневных стационарах;– стационарная помощь при острых заболеваниях, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям, при родах и новорожденным.Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ учитываются по разделу 09 «Здравоохранение» в рамках следующих подразделов:
– стационарная медицинская помощь,– амбулаторная помощь,– скорая медицинская помощь,– санаторно-оздоровительная помощь,– заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов,– санитарно-эпидемиологическое благополучие и прочие вопросы в данной сфере.Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: за счет федерального бюджета предоставляется высокотехнологичная медицинская помощь (оказывается в федеральных специализированных центрах), обеспечивается государственный санитарно-эпидемиологический надзор и пр. В бюджетах субъектов РФ значительный вес имеют средства, направляемые на страхование неработающего населения (например, в бюджете Пермского края на 2011 год удельный вес данных расходов в общем объеме расходов на «Здравоохранение» составляет 50,1 %). Кроме того, за счет бюджетов субъектов РФ финансируется обеспечение медицинских организаций донорской кровью и ее компонентами, а также изделиями медицинского назначения. За счет средств местных бюджетов оплачивается скорая медицинская помощь, первичная медико-санитарная помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных организациях. Здесь следует отметить, что в рамках эксперимента все средства на обеспечение деятельности медицинских учреждений поступают в учреждения одноканальным путем, т.е. от территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Значительную часть расходов по разделу «Здравоохранение» занимают инвестиционные ресурсы – средства на строительство и реконструкцию объектов медицинской инфраструктуры.
Часть расходов на все эти подразделы финансируется за счет средств федеральных целевых программ в сфере здравоохранения, принятых в рамках национального проекта «Здоровье». В качестве первоочередных проблем российского здравоохранения при утверждении проекта были выделены: профилактика, кадровая политика, состояние материально-технической базы, развитие первичной и высокотехнологичной медицинской помощи. Конкретные направления приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2011–2013 годах представлены в табл. 9.
Таблица 9
Основные направления приоритетного национального
проекта «Здоровье» в 2011–2013 гг.
| № п/п | Направление | Объем финансирования, млрд руб. | ||
| 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | ||
| Формирование здорового образа жизни | 0,8 | 1,0 | 1,0 | |
| Развитие первичной медико-санитарной помощи и совершенствование профилактики заболеваний | 71,2 | 71,9 | 76,8 | |
| Повышение доступности и качества специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи | 58,5 | 49,3 | ||
| Совершенствование медицинской помощи матерям и детям | 26,6 | 32,2 | 31,8 | |
| Информационная поддержка и управление проектом | 0,2 | 0,2 | 0,2 | |
| Итого | 157,3 | 167,3 | 159,1 |
10. Социальная политика. Любой гражданин, оказавшийся в сложной жизненной ситуации, имеет право на социальную защиту, которая реализуется по двум направлениям: социальное обслуживание и предоставление мер социальной поддержки. Расходы на социальную политику предусматриваются в бюджетах бюджетной системы РФ по следующим подразделам:
– пенсионное обеспечение,– социальное обслуживание населения,– социальное обеспечение населения,– охрана семьи и детства и прочие вопросы в данной сфере.Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на социальную политику занимают расходы на пенсионное обеспечение – 71 %. В них, наряду с трансфертами Пенсионному фонду РФ, направляемыми на покрытие дефицита его бюджета, входят ресурсы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных (федеральных) служащих и военнослужащих. Следует отметить, что, несмотря на то что основным источником пенсионного обеспечения граждан является Пенсионный фонд, бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ включают расходы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных и муниципальных служащих (из соответствующих бюджетов).
Кроме того, в федеральном бюджете предусмотрены расходы на реализацию государственной политики занятости населения (подраздел «Социальное обеспечение населения»), в том числе выплата им пособий по безработице и расходы на социальные выплаты (пособия отдельным категориям граждан – военнослужащим, гражданам, подвергшимся воздействию радиации, ветеранам труда и т.д.). В подразделе «Охрана семьи и детства» основной удельный вес занимают средства на выплату материнского капитала (88 %), которые передаются в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде трансфертов.
11. Физическая культура и спорт. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на мероприятия в области физической культуры и спорта. В зависимости от характера услуг физической культуры и спорта все субъекты деятельности в данной сфере могут быть условно разделены на две группы:
1. Учреждения и организации, предоставляющие физкультурно-спортивные услуги различным группам населения – спортивные клубы, детско-юношеские спортивные школы, центры спортивной подготовки, образовательные учреждения и пр.
2. Общественные организации, управляющие мероприятиями в данной сфере, – общероссийские физкультурно-спортивные объединения, Олимпийский комитет России, общественная организация «Паралимпийский комитет России» и пр. [71, с. 312].
Конкретные расходы в данной сфере распределяются по следующим подразделам:
– физическая культура,– массовый спорт,– спорт высших достижений и прочие вопросы в данной сфере.Следует отметить, что до 2011 года расходы на мероприятия в области физической культуры и спорта планировались по разделу 08 «Здравоохранение и спорт», но в связи со значительным ростом бюджетных ассигнований в сфере спорта были выделены в отдельный раздел. Часть данных расходов финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006–2015 годы», включающей подпрограмму «Развитие футбола в РФ на 2008–2015 годы», а также бюджетные инвестиции, осуществляемые в рамках организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи.
12. Средства массовой информации. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в области:
– телевидения и радиовещания,– периодической печати, издательства и прочих вопросов.13. Обслуживание государственного и муниципального долга. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на обслуживание долговых обязательств, связанных, прежде всего, с выплатой процентных платежей.
14. Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. На основе изменений, введенных Федеральным законом от 30.09.2010 г. № 245-ФЗ (п. 14 БК РФ), начиная с 1 января 2011 года суммы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии) планируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ по соответствующим подразделам. Так, например: субсидии, предусмотренные в федеральном бюджете на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство, в 2010 году планировались по разделу «Межбюджетные трансферты», подразделу «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». С 2011 года эти же средства предусматриваются по разделу 07 «Образование», подразделу 0702 «Общее образование».
В этой связи по разделу «Межбюджетные трансферты» с 2011 года планируются лишь объемы дотаций и прочих межбюджетных трансфертов общего характера. Объем дотаций бюджетам субъектов РФ запланирован в федеральном бюджете на 2011 год в сумме 523,3 млрд руб., что на 4 % превышает уровень 2010 года. Прирост (21,7 % от уровня 2010 года) обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд руб. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2011 году планируются примерно на уровне 2010 года – 407 млрд руб. Надо отметить, что бюджетная обеспеченность 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов РФ до выравнивания различалась в 5,8 раза (до кризиса 2008 года бюджетная обеспеченность различалась в 13 раз). Сейчас в результате принятого решения о централизации налога на добычу полезных ископаемых в федеральном бюджете удалось добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, разница составляет 2,4 раза, что меньше, чем в Евросоюзе [74].
Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд руб. (79,1 % от уровня 2010 года). Это сокращение обусловлено уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках.
Ранжирование расходов по удельным весам на 2011 год в бюджетах разных уровней представлено в табл. 10.
Таблица 10
Ранжирование расходов по удельным весам в бюджетах бюджетной системы РФ на 2011 г.
| Раздел | Наименование разделов расходов | Федеральный бюджет, млн руб. | Бюджет субъекта РФ (Пермский край), млн руб. | Бюджет городского округа (г. Кунгур), млн руб. |
| Общегосударственные вопросы | 777 600, 87 | 3 327,28 | 102,11 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 8 % | 4,9 % | 11,4 % | |
| Национальная оборона | 793 001, 14 | 85,22 | – | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 8,5 % | 0,1 % | – | |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 819 804, 18 | 2 041,31 | 77,57 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 8,8 % | 3,0 % | 8,7 % | |
| Национальная экономика | 1 702 272, 79 | 8 901,44 | 8,89 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 18,2 % | 13,1 % | 1,0 % | |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 196 468, 20 | 968,93 | 100,63 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 2,1 % | 1,4 % | 11,3 % | |
| Охрана окружающей среды | 16 824,00 | 39,68 | – | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 0,2 % | 0,1 % | – | |
| Образование | 495 825, 43 | 11 720,78 | 427,67 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 5,3 % | 17,3 % | 47,9 % |
Окончание табл. 10
| Раздел | Наименование разделов расходов | Федеральный бюджет, млн руб. | Бюджет субъекта РФ (Пермский край), млн руб. | Бюджет городского округа (г. Кунгур), млн руб. |
| Культура, кинематография | 81 908,61 | 1 870,76 | 44,62 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 0,9 % | 2,8 % | 5,0 % | |
| Здравоохранение | 453 760, 65 | 13 354,46 | 51,39 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 4,9 % | 19,7 % | 5,8 % | |
| Социальная политика | 2 951 785,39 | 15 726,66 | 40,52 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 31,6 % | 23,2 % | 4,5 % | |
| Физическая культура и спорт | 42 386,71 | 675,86 | 39,98 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 0,5 % | 1,0 % | 4,5 % | |
| Средства массовой информации | 61 078,06 | – | 0,13 | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 0,7 % | – | 0,01 % | |
| Обслуживание государственного и муниципального долга | 389 906, 10 | 25,64 | – | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 4,2 % | 0,1 % | – | |
| Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований | 569 741, 62 | 9 001,56 | – | |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 6,1 % | 13,3 % | – | |
| Итого | 9 352 363, 78 | 67 739,59 | 893,52 |