Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду призна­ков и прежде всего в зависимости от государственного устрой­ства; по правовым основаниям создания; способам формирова­ния; организационным формам; характеру компетенции; поряд­ку решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устрой­ством различаются федеральные органы исполнительной влас­ти и органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По правовым основаниям создания органы исполнитель­ной власти делятся на органы, образование которых предусмот­рено Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ, законами (например, правительства, территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти и др.) и подзаконными правовыми актами: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, Правительства РФ и других уполномоченных федеральных органов исполнительной влас­ти, например, министерств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое основание может быть выражено об­щей нормой о создании определенных органов или правовым актом об образовании конкретного органа.

По способу формирования различают органы, формируе­мые: а) путем издания правовых актов; б) путем сочетания из­дания акта с элементами выборности определенных должност­ных лиц органа, например, при замещении должностей по кон­курсу.

В зависимости от положения в иерархической системе вы­деляются высшие и иные органы исполнительной власти. Выс­шим органом системы федеральных органов исполнительной власти является Правительство РФ, а субъекта РФ — его орган исполнительной власти общей компетенции, независимо от его организационно-правовой формы. Это может быть правительст­во, администрация и т. п. Наличие высших органов на указан­ных уровнях подчеркивает федеративный характер Российского государства, однако не в полной мере согласуется с конститу­ционным принципом единства системы органов исполнитель­ной власти в РФ.

Следует иметь в виду, что иногда федеральные органы ис­полнительной власти именуют «центральными», но признание за ними такого статуса не основано на действующих норматив­ных правовых актах.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров; в) кабинеты минист­ров; г) министерства; д) государственные комитеты; е) комите­ты; ж) службы; з) главные управления, управления; и) инспек­ции; к) агентства; л) департаменты; м) администрации; н) мэ­рии; о) отделы, комиссии и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, харак­тер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разре­шения подведомственных им дел. Часто эти параметры закреп­ляются в нормативных правовых актах, устанавливающих пра­вовой статус тех или иных органов.

По общему правилу, правительства, советы министров, ми­нистерства образуются на уровне РФ, республик. Но в настоя­щее время правительства, министерства созданы и в других субъектах РФ (в г. Москве, Московской области, Санкт-Петер­бурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативных правовых актов по орга­низационным формам сложно определить функциональное на­значение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным. Об этом свидетельствуют и случаи упразднения (преобразования) органа одной формы и создание вместо него органа другой фор­мы с сохранением содержания деятельности его предшествен­ника.

До издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» организационные формы и основы статуса федераль­ных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». Ими являлись министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, феде­ральные комиссии России, федеральные службы России, рос­сийские агентства, федеральные надзоры России. Было запре­щено создание федеральных органов исполнительной власти РФ иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотре­но данным Указом^[42].

По Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. формами феде­ральных органов исполнительной власти являлись лишь феде­ральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства; Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. были предусмотрены также государственные комитеты РФ по рыбо­ловству; по делам молодежи. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных ор­ганов исполнительной власти» эти Комитеты преобразованы со­ответственно в федеральное агентство по рыболовству и феде­ральное агентство по делам молодежи.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигури­рует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в од­них случаях все центральные органы отраслевого и межотрас­левого управления, включая министерства, государственные ко­митеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т. е. комитеты, главные управле­ния и др. В литературе они именовались специальными ведом­ствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установле­нию их правового статуса. Прежде он формировался Правитель­ством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее вре­мя эти вопросы могут решаться в том же порядке, в каком и в отношении федеральных органов исполнительной власти.

Администрации — органы исполнительной власти ряда краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы ор­ганов администраций определяются соответствующими субъек­тами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, ме­жотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся ор­ганизационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда, как отмечалось, в одной и той же форме создаются органы исполнительной власти и образова­ния, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная ме­дицинская служба гражданской обороны, Федеральная проти­вопожарная служба гражданской обороны и др.^[43], которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнитель­ной власти и их структурные подразделения. Например, к пер­вым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — Де­партамент ценных бумаг Министерства финансов РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты об­ладают значительной самостоятельностью в руководстве отрас­лями, подотраслями, в осуществлении специализированных функций, особенно те из них, статус которых определяется по­ложениями, утвержденными Президентом РФ или Правитель­ством РФ.

В зависимости от подведомственностифедеральных орга­нов исполнительной власти Президенту РФ или Правительству

РФ они делятся на три группы по установленному для каждой из них перечню. Базовыми для их группировки являются феде­ральные министерства, которые делятся на два вида: имеющие в своем ведении федеральные службы и федеральные агентства и не имеющие их. При этом допускается, что федеральные служ­бы и федеральные агентства либо иные федеральные органы ис­полнительной власти могут быть непосредственно подведомствен­ны Президенту РФ или Правительству РФ. Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов ис­полнительной власти» выделены группы органов, руководство деятельностью которых осуществляют: а) Президент РФ, феде­ральные министерства, службы и федеральные агентства, под­ведомственные этим федеральным органам исполнительной вла­сти (МВД России, подведомственная ему Федеральная миграци­онная служба; Минобороны России и подведомственные ему федеральные службы по военно-техническому сотрудничеству; по оборонному заказу; по техническому и экспортному конт­ролю; агентство специального строительства и т.п.); б) Правитель­ство РФ (например, Минобрнауки России, подведомственные ему федеральные службы по интеллектуальной собственности, па­тентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки; федеральные агентства по науке и инновациям; по обра­зованию и т.п.); в) Правительство РФ (например, ФАС России, ФТС России, ФСТ России, Роскосмос и др.).

По соотношению с исполнительной властью в норматив­ных правовых актах различаются, в частности, органы испол­нительной власти и иные государственные органы. Перечень федеральных органов, являющихся органами государственной исполнительной власти, устанавливается Президентом РФ, а субъекта РФ — его высшим должностным лицом. Некоторые их виды предусматриваются в конституции (уставе) данного субъекта РФ.