Административно-процессуальные отношения
Административный процесс как юридический правоприменительный процесс регламентируется административно-процессуальными правовыми нормами, закрепленными в соответствующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актах. При возникновении конкретных юридических фактов правомерного или неправомерного поведения либо событий реализация административно-процессуальных норм влечет возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений.
Административно-процессуальные отношения возникают в связи с фактом возникновения конкретного материального административного или иного публичного правоотношения, когда необходима реализация прав, обязанностей физических или юридических лиц или полномочий органов публичной власти в определенном, установленном процессуальной нормой порядке:
— подача жалобы в орган исполнительной власти;
— совершение административного правонарушения или дисциплинарного проступка;
— подача заявления в суд об оспаривании решения органа публичной администрации и т.п.
Материальные административные правоотношения являются основой процессуальных административных правоотношений. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, выступают средством реализации определенных материальных административно-правовых норм и материальных административных правоотношений.
Административно-процессуальные отношения возникают, как правило, в связи с необходимостью:
· разрешения публичного спора в административном или судебном порядке;
· защиты прав и законных интересов гражданина (организации) при возложении на него органом публичной власти определенной обязанности, не предусмотренной законом;
· установления порядка административно-юрисдикционной деятельности органов публичной власти при осуществлении государственного контроля и надзора и регулирования деятельности органов публичной власти по применению административно-пресекательных и административно-предупредительных мер;
· установления порядка исполнения отдельных полномочий органа публичной власти структурными подразделениями и служащими, замещающими должности в аппарате конкретного органа государственной власти или муниципального органа, в целях упорядочения деятельности аппарата управления по осуществлению его задач и функций (административные регламенты соответствующих органов), а также применения мер поощрения и дисциплинарных наказаний, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами;
· привлечения к административной ответственности физического или юридического лица в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ.
Применение материальной административно-правовой нормы во многих случаях порождает комплекс поэтапно возникающих и развивающихся административно-процессуальных отношений, субъектами которых становятся органы публичной власти, их должностные лица, физические и юридические лица, обладающие конкретными правовыми статусами в административном процессе.
Например, гражданин совершил нарушение Правил дорожного движения, ответственность за которое может повлечь лишение права управления транспортным средством. Факт административного правонарушения зафиксирован в протоколе об административном правонарушении, составленном инспектором ГИБДД.
Между гражданином и инспектором ГИБДД возникли административно-процессуальные отношения, содержание которых определяется нормами ст. 25.1, 28.2 и другими статьями гл. 28 КоАП РФ, определяющими порядок возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Одновременно возникли административно-процессуальные отношения между упомянутым выше должностным лицом полиции и потерпевшим, а также свидетелями противоправных действий (ст. 25.2, 25.6, 28.2 КоАП РФ).
Следующим этапом развития административно-процессуальных отношений по данному делу является решение уполномоченного лица ГИБДД о направлении дела в суд и поступление протокола и иных материалов по делу к мировому судье, процессуальные действия которого определяются нормами гл. 29 КоАП РФ, устанавливающими порядок подготовки дела к рассмотрению, последующее рассмотрение дела вплоть до принятия судьей постановления либо о назначении наказания, либо о прекращении производства по делу в связи с отсутствием вины гражданина или по другим основаниям, перечисленным в ст. 24.5 КоАП РФ.
В процессе подготовки дела к рассмотрению возникают административно-процессуальные отношения между должностным лицом ГИБДД и судьей. Последний может принять дело к рассмотрению, учитывая, что все процессуальные требования по составлению протокола выполнены, а в случае обнаружения существенных недостатков в протоколе — возвратить его на доработку (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).
Кроме того, судья вправе назначить экспертизу по делу, вызвать свидетелей, понятых, назначитьпереводчика, что в конечном счете означает возникновение административно-процессуальных отношений между судьей и перечисленными выше лицами. Судья также по ходатайству лица, привлекаемого к ответственности, обязан предоставить ему возможность воспользоваться юридической помощью адвоката или защитника, что породит административно-процессуальные отношения между судьей и защитником, представляющим интересы лица, привлекаемого к ответственности.
Таким образом, субъектами административно-процессуальных отношений могут быть гражданин (индивидуальный субъект) и организация (коллективный субъект), а также судьи, органы исполнительной власти и некоторые иные органы публичной власти, соответствующие должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.
Следовательно, среди субъектов административно-процессуальных отношений можно, прежде всего, выделить две группы (рис. 1.5).
 |
Рис. 1.5. Субъекты административно-процессуальных отношений
Обязательным субъектом административно-процессуальных отношений являются судьи и другие органы публичной власти или их должностные лица. Эта группа субъектов административно-процессуальных отношений неоднородна, поскольку и органы публичной власти, и их должностные лица имеют различный административно-процессуальный статус в зависимости от места, занимаемого в административном процессе, их административно-процессуальной правоспособности и дееспособности, а также полномочий, определяемых административно-процессуальными нормами.
В отличие от субъектов уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных отношений субъектами, разрешающими конкретное индивидуальное дело публично-правового характера, могут быть не только судьи, но и органы исполнительной власти, а также коллегиальные органы публичной власти (например, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), должностные лица федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (например, министр, руководитель департамента, член правительства субъекта РФ; руководитель органа местного самоуправления). Указанные лица должны действовать в пределах своей компетенции исходя из подведомственности конкретного индивидуального дела (рис. 1.6).
|
 |
| Судьи | Органы исполнительной власти | Исполнительные органы местного самоуправления | Коллегиальные органы публичной власти | Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления |
Рис. 1.6. Субъекты, разрешающие индивидуальное дело
У каждого из участников административного процесса складываются определенные процессуальные отношения с субъектом публичной власти, уполномоченным разрешать конкретное индивидуальное административное дело, дело о дисциплинарном проступке, дело об административном правонарушении.
Судьи как субъекты административно-процессуальных отношений. Судьи судов общей юрисдикции и судьи арбитражных судов наделяются полномочиями субъектов административной юрисдикции по делам, возникающим из публичных, в том числе административных, правонарушений (см. подразд. III, гл. 23—26.2 ГПК РФ; разд. III, гл. 22—26 АПК РФ).
Судьи указанных судов выступают также в качестве субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, влекущих наиболее значимые административные наказания и их последствия (см. ст. 823.1 КоАП РФ). Административно-процессуальная компетенция судей определена в разд. IV КоАП Российской Федерации (Производство по делам об административных правонарушениях). Особенности производства по этим делам определены также в гл. 25 АПК РФ.
Органы исполнительной власти. В качестве субъектов административно-процессуальных отношений выступают органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также исполнительные органы местного самоуправления. Они имеют административно-процессуальные права и несут соответствующие обязанности в административных процедурах и их конкретных производствах, а также в административно-юрисдикционном процессе и производствах в рамках этого процесса.
Процессуальные права и обязанности органов исполнительной власти закреплены в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, в законодательстве субъектов РФ.
Органы публичной власти и их должностные лица с учетом их статуса участвуют в административно-процессуальных отношениях либо в качестве стороны процесса (когда, например, обжалуется решение или действие органа управления), либо в качестве органов, разрешающих административные дела.
В сфере государственного управлениявсе чаще возникают такие правоотношения, которые связаны с процессом урегулирования деятельности различных по компетенции, а иногда и по уровню подчиненности управленческих структур в решении конкретных проблем управления. Имеется в виду урегулирование взаимодействия органов исполнительной власти по совместному решению конкретных вопросов (координация), подготовке нормативных правовых актов (согласование), принятию совместных решений, осуществлению взаимных обязательств (административных договоров) и т.п.
В сфере административно-юрисдикционного процессаразличаются два вида органов публичной власти и их должностных лиц, выполняющих функции государственного принуждения. Одни в силу материальных административных норм имеют статус субъектов административной юрисдикции(см., например, гл. 22 и 23 КоАП РФ), другие выполняют функции, связанные с возбуждением соответствующих дел и применением административно-пресекательных мер (см., например, гл. 27 и 28 КоАП РФ). Вместе с тем нередко органы публичной власти и особенно их должностные лица рассматриваются законом как субъекты административной ответственности, статус которых в административном процессе определяется в качестве юридических лиц и должностных лиц, привлекаемых к ответственности (см., например, ст. 5.39, 5.57, 5.59, 13.14, 13.27, 13.28, 14.9 и другие статьи КоАП РФ).
Например, должностное лицо полиции в пределах, установленных для него КоАП РФ и подзаконным нормативным правовым актом МВД России, вправе составить протокол по делу об административном правонарушении, объективная сторона которого представляет мелкое хулиганство. Тем самым должностное лицо полиции выступает в качестве субъекта административно-процессуальных отношений, возбуждающего дело об административном правонарушении.
Рассматривать такое дело в случае, если необходимо решать вопрос об административном аресте, вправе только судья,который является органом административной юрисдикции.
Должностное лицо органа исполнительной власти наделено функциями приема и регистрации обращения граждан, но рассматривать обращение и, следовательно, выступать субъектом административной юрисдикции обязан руководительданного органа либо по его указанию иное ответственное за работу с обращениями должностное лицо.
Отметим в связи с этим, что в качестве обязательной стороны административно-юрисдикционного отношения может быть один из многочисленных органов публичной администрации (должностное лицо) в отличие от гражданских процессуальных отношений, в которых в качестве властного субъекта всегда выступает суд.
Проиллюстрировать множество органов и должностных лиц, являющихся субъектами административно-процессуальных отношений (рис. 1.7), может анализ норм гл. 28 и 29 КоАП РФ.
 |
Рис. 1.7. Органы публичной власти и их должностные лица как субъекты административно-юрисдикционных отношений
Иная ситуация складывается в административном судопроизводстве,гдеединственным субъектом, разрешающим дело, является суд, а процессуальные полномочия судьи в зависимости от его положения в судебной системе определяются ГПК РФ либо АПК РФ.
Физические лица. Вторая группа субъектов административно-процессуальных отношений — физические лица, не обладающие властными полномочиями в административном процессе. Среди них выделяются граждане Российской Федерации, статус которых определен Конституцией РФ и федеральными законами.
Как субъекты административно-процедурных отношений граждане Российской Федерации являются участниками процесса рассмотрения предложений и заявлений в органах публичной власти, участниками административных процедур в сфере лицензирования, государственной регистрации и др. Граждане могут иметь специальный статус: в качестве индивидуального предпринимателя, собственника недвижимости, в качестве лица, обладающего специальным правом в рамках разрешительной системы (право на управление транспортным средством, право на охоту, право на приобретение, хранение и ношение оружия и патронов к нему и др.).
В административно-юрисдикционном процессе гражданин Российской Федерации участвует в административно-процессуальных отношениях в качестве лица, привлекаемого к дисциплинарной или административной ответственности, в качестве лица, подавшего жалобу на незаконное решение или действие органа публичной власти или должностного лица, а также в качестве потерпевшего, лица, способствующего объективному рассмотрению административного конфликта и принятию обоснованного и справедливого решения по делу (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик, защитник).
В сфере административного судопроизводства гражданин является стороной административно-процессуальных отношений и чаще всего выступает в качестве заявителя, оспаривающего решения, действия или бездействие органов публичной власти и их должностных лиц.
Специальные процессуальные гарантии прав граждан установлены законодательством в отношении несовершеннолетних, а также военнослужащих и приравненных к ним лиц.
Административно-процессуальные гарантии прав граждан Российской Федерации в равной мере распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации на законных основаниях. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ указанные лица пользуются в России правами и несут обязанности наряду с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором РФ. Эта позиция в полной мере касается прав иностранных граждан или лиц без гражданства как субъектов административно-процессуальных отношений.
Коммерческие и некоммерческие организации. Третью группу участников административно-процессуальных отношений составляют коллективные субъекты — коммерческие и некоммерческие организации, имеющие значительный объем административно-процессуальных прав и обязанностей во всех видах административного процесса, в том числе в административном судопроизводстве.
Обобщая изложенную выше информацию, субъектов административно-процессуальных отношений с учетом их роли можно подразделить на две группы: 1) субъекты, уполномоченные разрешать дело, и 2) субъекты, выступающие в качестве сторон дела, подлежащего разрешению (рис. 1.8).
Рис. 1.8. Роль субъектов административно-процессуальных отношений
Таким образом, число лиц, участвующих в административном процессе по конкретному делу, значительно больше, чем в административно-правовых отношениях материального содержания, применение которых сопровождается процессуальными нормами.
Субъекты административно-процессуальных отношений выполняют различные функции, связанные с объемом их прав и обязанностей как субъектов административного процесса.
Например, гражданин, подавая жалобу на акт, нарушающий его законные интересы, выступает в качестве стороны, инициирующей процесс.
Должностное лицо, выступая инициатором привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности, представляет интересы нанимателя — государства.
Между участниками административно-процессуальных отношений устанавливаются конкретные формы связи: стороны имеют горизонтальные связи друг с другом, основанные на принципе равенства их процессуальных прав, и вертикальную связь с субъектом публичной власти (юрисдикции), обладающим правом решить в соответствии с законом данное индивидуальное дело (удовлетворить заявление или запрос, решить вопрос об оказании публичной услуги; принять меры по жалобе; возбудить производство по делу об административном правонарушении и т.п.) (рис. 1.9).
Рис. 1.9. Взаимодействие участников
административно-процессуальных отношений
Следует учитывать, что административный процесс представляет собой сложный комплекс административно-процессуальных отношений, элементами которых являются также процессуальные права и обязанности сторон правоотношения, права и обязанности иных участников процесса (свидетелей, экспертов, переводчиков и др.).
Во всех случаях действуют также определенные процессуальные гарантии прав граждан, должностных лиц и иных участников административного процесса. Многие их них вытекают из гарантий, предоставленных участникам материально-правовых отношений. Однако государство создает специальный механизм гарантий прав участников административного процесса, особо выделяя эти гарантии для лиц, не располагающих в материально-правовых отношениях властными полномочиями.
Основной гарантией в данном случае является судебная защита, т.е. право субъекта административно-процессуальных отношений оспорить (обжаловать) в судебном порядке принятое органом публичной власти решение по индивидуальному делу, в том числе в связи с грубым нарушением процессуальных прав подателя жалобы. Причем в сфере административного судопроизводства предусмотрены апелляционный, кассационный и надзорный порядок рассмотрения жалоб. В сфере административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях ныне также действуют апелляционное, кассационное и надзорное производства.
Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил (сроков рассмотрения дел, обеспечения доказательств, рассмотрения ходатайств, выполнения требований к составлению и содержанию юридических документов, сопровождающих процесс и т.п.).
Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль в рамках системы органов государственного управления и муниципального управления.
Особое место занимает президентский контроль, поскольку в соответствии с ч.2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Контрольные полномочия Президент РФ осуществляет как непосредственно, так и через подведомственные ему органы и должностных лиц - Администрацию Президента РФ, полномочных представителей в федеральных округах. В составе Администрации Президента РФ созданы Контрольное управление, управления по обеспечению конституционных прав граждан, по работе с обращениями граждан и организаций, по вопросам противодействия коррупции. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека
В настоящее время возрастает роль общественных институтов, представляющих интересы гражданского общества, по контролю за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (рис. 1.10). Так, активно работают Общественная палата Российской Федерации, деятельность которой регламентируется Федеральным законом от 04.04.2005 № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации»[24], региональные общественные палаты, общественные советы при государственных органах.
Особым статусом обладают Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченные по правам человека (ребенка), уполномоченные в сфере защиты интересов бизнеса, действующие как в общегосударственном масштабе, так и в субъектах РФ. Их процессуальные отношения с органами публичной власти в целях контроля за соблюдением конституционных прав граждан урегулированы соответственно Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 № 1-ФЗ, указами Президента РФ, законами субъектов РФ.
Рис. 1.10. Процессуальные гарантии прав участников административного процесса
Таким образом, в процессе применения норм материального административного права может возникнуть множество административно-процедурных, административно-юрисдикционных отношений и отношений в сфере административного судопроизводства, связанных с регулированием административно-процессуальными нормами порядка разрешения определенных видов дел, вытекающих из публично-правовых отношений. При этом особенности административно-процессуальных отношений во многом зависят от назначения производства, относящегося к конкретному виду административного процесса.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Каково соотношение понятий «административное право» и «административный процесс», «полицейское право» и «административное право»?
2. В чем отличия административного процесса от иных видов юридического процесса?
3. Перечислите виды административного процесса и их характерные черты.
4. Каково соотношение видов административного процесса и административно-процессуальных производств?
5. Охарактеризуйте стадии административно-процессуального производства.
6. Перечислите направления развития административно-процессуального законодательства в Российской империи. Определите основные подходы русских дореволюционных ученых к изучению вопросов административного процесса.
7. Перечислите этапы развития теории и законодательства об административном судопроизводстве в советский период.
8. Сравните юрисдикционную и управленческую концепции административного процесса.
9. Какие из современных теорий административного процесса, с вашей точки зрения, наиболее перспективны?
10. Перечислите принципы административного процесса.
11. Выделите особенности административно-процессуальных отношений, отличающие их от иных процессуальных правоотношений.
12. Классифицируйте по разным основаниям субъектов административно-процессуальных отношений.
13. Как различается субъектный состав административно-процессуального отношения в зависимости от вида административного процесса?
14. Какова роль суда как субъекта административно-процессуальных отношений?