Национальное и региональное богатство

Несформированность гражданской нации России на новой правовой демократической основе оставляет открытым вопрос о ее национальном богатстве. Обретя юридическое положение

субъекта национального хозяйства, чтобы стать таковым в смысле политико-экономическом, т.е. фактически нация должна придать суверенной территории России правовой и экономический статус национального достояния.

Однако сложность в том, что традиция деформированного правосознания отождествлять государственное и национальное при признании и наличии частной собственности препятствует осмыслению частной и иной

1. Купи, Г., Доннел С. О. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер с.англ. В 2 т. — М., 1981. — С. 277.

негосударственной собственности на суверенной территории и разграничению национального богатства с тем, которое находится в государственной собственности. Деформированное правосознание препятствует не только осознанию юрисдикции России в отношении всего национального достояния, но и обеспечению таковой практически. Парадокс, в частности, в том, что приватизация объектов государственной собственности совершалась в административном порядке, что означало при- знание юрисдикции государства на объекты собственности во всех формах, и это составляло суть права государства на смену титула любого владения с государственного на частное.

Одновременно признавалось, что такая смена титула влекла выведение собственности из государственной юрисдикции, что небесспорно. Юрисдикция не только не тождественна праву собственности и владению — она существенно шире, ибо распространяется на все виды собственности, в чьем бы владении они ни находились, даже если это собственность других стран, не обладающая статусом экстерриториальности. Отождествление права собственности и юрисдикции показывает отсутствие государственно-правового (или публично-правового) сознания, составляющего основу демократического правосознания. Этот абсурд обусловлен частновладельческим пониманием государства и государственности. Такое понимание есть наследие и проявление сохранившегося монархического правосознания, согласно которому всякая команда, правящая страной, самодержавна. Самодержавное правосознание препятствует становлению практической реальности гражданской нации России и ее публично-правовой праводееспособности в отношении национального богатства. Последнее мыслится не как публично-правовое достояние нации, а как достояние команды, избранной на властные должности, будь то на уровне федеральной власти или на уровне власти субъектов Российской Федерации.

Государство, понимаемое как достояние демократически избранного государя, уже по одной этой причине не может обрести демократического правового порядка, свободного от произвола очередных избранных во власть граждан. Как бы ни был монополизирован рынок действующими на основании закона субъектами, он должен быть свободен от произвола властвующих особ, что, однако, никак не является свободой от государственного регулирования.

Трудность демократической революции в России состоит именно в таком сочлененном понимании — рынок освобождается от произвола властвующих лиц благодаря законоустановленному государственному регулированию, совершаемому по строго установленным юридическим процедурам. Посредством правовых процедур достояние российской территории может стать национальным богатством, а народонаселение — гражданской российской нацией.

В настоящее время полномочия главы государства характеризуются не большим или меньшим их составом, а урегулированностью законом процедур их исполнения.

Произвольный порядок исполнения даже единственного полномочия остается произволом. Наоборот, узаконенный порядок осуществления власти по самому широкому спектру полномочий есть правовой порядок. Без этого трудно ожидать верховенства закона, права и демократии.

Без верховенства закона в демократическом государстве не может образоваться ни национального права (будут лишь переписанные у других народов нормы законодательства), ни гражданской нации (только электорат), ни национального богатства (только нищета при свободной распродаже доставшегося по случаю истории и географии достояния).

Верховенство закона основывается на трех столпах: законопредусмотренность любого акта власти, управления, не являющегося законом; принятие любого, не только парламентского, акта власти или акта управления по законоустановленнои процедуре; совершение любого правоприменения, реализации закона, иного акта строго по установленным законом общей и специальным процедурам.

Национальное богатство состоит из ценностей, которые объединяют товарно-материальное и духовное. Сокращение любого из них влечет убывание национального богатства. Причем ценности значимы сами по себе, без различия их качеств, характеристик, содержания. Не суть важно, каковы духовные ценности, — важно, что они есть и значимы для граждан.

Знаменательно, что обесценивание социалистических ценностей для граждан в 1980-е гг. повлекло не только обесценивание и сокращение материального национального богатства России, но и обесценивание самих граждан как специалистов, выраженное в снижении зарплаты внутри и вне страны, обесценивание самого государства в мировом сообществе.

Это богатство ценностей приобретается не каждым актом купли-продажи, обмена товара на товар, посредством совершения каких-либо действий, установления отношений, сделок, приобретения, достижения определенных состояний. Вместе с тем это богатство не может быть приобретено без функционирования экономических отношений в непосредственной форме сделки. Любопытно, что сделка и торговля, не являясь достаточными условиями возрастания ценности национальных ценностей, в том числе и материальных, являются необходимым условием для их существования, тем более возрастания любых национальных ценностей, в том числе и духовных, поскольку выражают их общность, взаимодействие, в частности и посредством обмена.

Размер и состав национального богатства не является безусловной величиной. В равной мере это относится и к богатству, или достоянию, экономическому, т.е. хозяйственному достоянию страны или ее региона.

Размер и состав богатства обусловлены прежде всего функциями, которые исполняются в отношении граждан с помощью данного вида богатства, его большей или меньшей величиной, более или менее богатым составом его элементов.

Не всякое национальное богатство продаваемо и покупаемо в прямом смысле.

Национальное богатство, так же как и региональное богатство, — это система ценностей. Важно, что национальное богатство включает в себя ценность региональных богатств, не только бухгалтерски калькулируемую, но и непокупаемую и непродаваемую, т.е. неторгуемую, ценность.

Не менее важно, что региональные богатства хранят в себе ценности общенационального богатства, — опять-таки как ценности, а не всего лишь как расчеты на субсидии и субвенции в случае катастрофы или несостоятельности хозяйствования. Последнее также есть катастрофа, но не сопровождающаяся человеческими жертвами и прямым материальным ущербом. Однако ее преодолеть гораздо труднее, поскольку это катастрофа власти, т.е. катастрофа человеческих качеств, ума, таланта исполняющих ее лиц. Это катастрофа национального богатства, состоящая в том, что богатство перестало быть ценностью для своего субъекта, превратившись в своего рода обузу, от которой он стремится избавиться, ответственность, от которой он бежит, перекладывая на плечи других — как правило, вместе с толикой национального или регионального материального достояния.

Дело не в том, что тот вид национального богатства, который экономически неизмерим в очевидной денежной форме, не может быть предметом торга, купли и продажи, является неучитываемым и почти неуправляемым, — дело в том, что это некалькулируемое достояние ценностей определяет ценность и цену всякого остального, товарно-материального, торгуемого и продаваемого богатства. Однако это нематериальное богатство подчас слишком жестко проявляет свое экономическое содержание и предназначение.

Проявлением такого богатства являются, в частности, колебания курса ценных бумаг, особенно курса валют на соответствующих биржах. Вспомним август 1998 г.: отказывается российское правительство платить долги, отказывается от ценности своих обязательств — и курс рубля тут же падает вдвое; объявляется преступником до суда высокое должностное лицо — и курс рубля становится еще ниже; выказывает правительство твердость в неприятии бомбардировки граж- дан близлежащей страны — и курс рубля стабилизируется; известный думский фракционер объявляет публично о продаже министерских постов в российском правительстве — и курс рубля опять существенно колеблется.

Можно привести множество примеров связи обесценивания политических, правовых, нравственных ценностей и ценностей материальных. Наоборот, возвышение ценностей духовных повышает, пусть не сразу, и денежную оценку ценностей материальных; высокий имидж торговой марки производителя повышает цену его продукции.

Национальное, особенно региональное, богатство телеологически обусловлено. Чем более широки, расплывчаты и менее взаимосвязаны цели развития региона или даже государства, тем меньше достояние для его сколь-нибудь эффективного употребления. Чем больше стратегически взаимосвязаны цели развития региона, тем относительно больше наличное достояние, ценность самого национального, регионального или государственного богатства.

Равным образом чем меньше определенность целей развития регионального или общенационального хозяйства, тем сложнее оценить его состав и величину. Конечно, здесь нет прямой связи ни в отношении функций, ни в отношении целей. Здесь будет ошибочной логика, согласно которой чем больше затраты на реализацию функций и достижение целей, тем меньше размер наличного расходуемого богатства, как будет ошибочной и логика, согласно которой чем больше затраты на реализацию функций и достижение целей, тем больше размер национального богатства.

Дело в том, что национальное или региональное богатство — это всегда богатство, расходуемое таким образом, что оно воссоздается и возрастает при расходовании. Определять меру его возрастания, пересчитывая его в валюту, посредством которой достигаются иные цели, бесполезно, поскольку это никак не покажет, насколько возросли возможности своих граждан, народа и государства.

Будучи вовлеченным в экономические и технологические процессы исполнения функций и достижения целей, богатство не исчезает и не расходуется, а наоборот, приумножается, увеличиваясь сообразно составу новых, прежде неосуществимых функций и целей граждан, их сообществ и государства (если, конечно, мы имеем дело именно с экономикой региона, а не всего лишь с торговлей и распродажей собственности).

О региональной экономике как реальности и ценности можно говорить, лишь когда имеется круговращение самовозрастающего капитала, функционирующего в регионе. В этом случае появляются основания рассуждать о каком-либо реальном развитии и саморазвитии. Создание воспроизводственных и самовоспроизводящихся циклов, первоначально в регионе, а на этой основе и в стране, отличает рыночную экономику от заурядной распродажи. Именно в этом следует видеть фундаментальные факторы саморазвития регионов, которые создают предпосылки развития страны в целом.

4.3. Ресурсы правового саморазвития власти ¹

Категория «ресурсы» употребляется не только в широком смысле как средства, которые идут на производство товаров и услуг (по Габлеру)², но и как источники, возможности³, в том числе и правовые⁴.

Формирование демократического правового государства и гражданского общества предполагает саморазвитие правовых регионально-управленческих ресурсов в соответствии с конституционным статусом органов государственной и муниципальной властей в субъектах Российской Федерации — регионах. Для характеристики новых, динамично развивающихся нормативно-правовых ресурсов, определяющих хозяйственные и управленческие отношения в региональном масштабе, прежде всего следует определить ключевой термин «регион» и его соотношение с понятием «субъект Федерации». Первый термин все чаще используется в законодательстве и литературных источниках. Конституция России 1993 г. особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст. 71), а текущее законодательство обращается к тер- мину «регион» путем регламентации разнообразных общественных отношений. Его используют новые Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (региональный бюджет, региональные налоги и сборы и т.п.).

Официальная характеристика данного термина имеется в Основных положениях региональной политики в Российской Феде- рации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.⁵ В них регион определяется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Федерации.

Как объект управления Российская Федерация представляет собой государство, объединяющее 89 различающихся по уровням развития и экономическому потенциалу территорий субъектов РФ — регионов. Часть из них претендует не только на политический, но и на экономический суверенитет, наличие своего регионального законодательства.

Так, области, края, республики Российской Федерации различаются по площади в 388 раз, по численности населения — в 22 раза, по стоимости основных производственных фондов — в 39 раз, по объему промышленной и сельскохозяйственной продукции — соответственно в 132 и 39 раз⁶. По существу, они относятся к разным таксономическим уровням и эффективное управление ими из одного центра невозможно. Разрыв между максимальными и минимальными значениями показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития областей, краев, республик в составе России, составляет приблизительно в расчете на душу населения: по производству национального дохода — 7 раз, промышленной и сельскохозяйственной продукции — соответственно 9 и 16 раз, по производству товаров народного потребления — 17 раз⁷.

Различия в социально-экономическом развитии субъектов Федерации, процесс их поляризации на «бедных» и «богатых» имеют далеко идущие последствия. В этих условиях роль регионального права и кодифицированного законодательства о регионах в разрешении противоречий между субъектами власти и управления должна возрастать. На деле же центробежные устремления отдельных субъектов РФ делают практически невыполнимым рациональное использование правовых ресурсов государства, что, в свою очередь, подрывает основы существования Федерации и обеспечения в ней управляемости.

Сохранение равноправия субъектов Федерации и создание лучших условий для использования ресурсов управления на различных уровнях предполагают саморазвитие регионально-управленческих отношений, основанное на опыте отечественного конституционализма и правотворчества и заключающееся в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, динамизм общественных отношений в субъектах РФ, общее и особенное в пони- мании конституционной природы их функций, форм и методов регионального и муниципального управления. Правовой анализ власти и управления в субъектах РФ имеет большое значение для выяснения сущности регионального строительства в соответствии с положением Конституции Российской Федерации о том, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Саморазвитие власти в регионах — это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций власти и управления в субъектах РФ; они имеют сложное строение и по-разному воздействуют на федеральные отношения, испытывая на себе их обратное влияние.

1. См.: Прокошин В.А. Правовые ресурсы саморазвития региональной власти / Регион: ресурсы местного саморазвития: Спецкурс, вып. 8 // Науч. ред. Ю.П. Алексеев, Б.Е. Шпилев. — М.: Изд. БСТ. — С. 49— 68.

2. См.: .Экономика и право: Энциклопедический словарь Габлера. — М., 1998.-С. 163.

3. См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. — М., 1968. — С. 670.

4.См.: Советский энциклопедический словарь. — М., 1980.— С. 1133

5. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 23. - Ст. 2756.

6. См.: Акименко Л., Алексиев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной модели административного устройства // Федерализм. — 1996.-№ 2.-С. 130.

7. См.: Акименко А., Алексиев А., Лавров А., Шувалов В. Указ. соч. — С. 130-132.

Анализ правовых ресурсов, проведенный в трех аспектах (субстанциональном, функциональном и структурном), а также нара- стающих тенденций формирования регионального права показывает возможность выявления у всех субъектов РФ общих правовых ресурсов, не используемых в практике их саморазвития. Это позволяет обосновать предложения по кодификации соответствующего законодательства, содержанию проектов федеральных законов о региональном строительстве в Российской Федерации, развитию государственного и муниципального управления в регионах. Наряду с этим нужны проекты правовых актов о порядке учета законодательства субъектов РФ в процессе законотворчества, о реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. всего, что может составить содержание регионального права, включая описание статуса государственных, муниципальных органов и должностных лиц, с последующим принятием законопроектов о деятельности органов государственного и муниципального управления субъектов РФ, содержании, формах и методах регионального контроля.

Ресурсная система законодательства субъектов РФ должна строиться в расчете и на активность гражданина в управлении, и на реальные ресурсы органов управления, и на оптимальные пределы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, определяемого в законодательстве о разграничении предметов их ведения и полномочий.

Появляется, таким образом, возможность эффективного регулирования региональных ресурсов саморазвития власти и управления с помощью законов субъектов РФ об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округа- ми, об общих принципах взаимоотношений органов государственного управления в межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации; путем принятия программы обеспечения самоуправления и саморегулирования в субъектах Федерации, модели правового регулирования регионального строительства, а также действия механизма предотвращения и устранения коллизий в региональном законодательстве, правил подготовки правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации.

Исследуемые ресурсы для выполнения решений органов регионального и муниципального управления должны отвечать определенным критериям: иметь региональную и муниципальную направленность на саморазвитие потенциала власти и управления,

быть ориентированными на конкретный объект управления и достаточно полными.

Прежде всего речь идет о правовом обеспечении формирования и функционирования рынка продукции, сырья и продовольствия высокого качества; финансирования, кредитования, страхования, льготного налогообложения; зашиты интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности регионов.

Регулированию ресурсных отношений в российских регионах посвящены федеральные законы «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997)¹, «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»(1996), «О национально-культурной автономии» (1996), «Об особой экономической зоне в Калининградской области» (1996) и др.

Значительное количество регионально-правовых норм в сфере экономики содержится в федеральных подзаконных актах — указах Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. Среди них следует отметить различные концепции, положения, федеральные целевые программы, ориентированные на решение сугубо региональных проблем.

Интенсивный процесс «регионализации» федерального законодательства вызван необходимостью решения различных актуальных вопросов экономики в субъектах Федерации, оказания федеральной поддержки депрессивным регионам. В связи с постоянным увеличением правовых норм в федеральном законодательстве, связанных с использованием правовых ресурсов развития власти в регионах, высказываются различные суждения о формах их кодификации. В частности, предлагается издание основ законодательства² по всем вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а проф. В.А. Прокошин выдвинул идею разработки Кодекса регионального строительства в Российской Федерации³.