Оформление горных отводов
В ст. 11 Закона РФ «О недрах» раскрывается понятие лицензии, которая
является документом, оформляющим предоставление недр в пользование. В
данной статье само понятие «лицензия» употребляется в ином значении,
чем в Гражданском кодексе РФ. Статья 49 ГК РФ, раскрывая понятие «пра-
воспособность юридического лица», указывает на то, что отдельными вида-
ми деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое
лицо может заниматься только на основании специального разрешения (ли-
цензии). Таким образом, речь идет о лицензировании видов деятельности,
тогда как в Законе о недрах лицензия удостоверяет право определенного
пользования участком недр. .Вместе с тем лицензия на пользование недрами
не исключает обязанность лицензирования некоторых видов деятельности,
которые осуществляются при таком пользовании. Например, маркшейдер-
ская, взрывная деятельность, эксплуатация пожароопасных и взрывоопас-
ных производств, включая эксплуатацию нефтегазодобывающих комплек-
сов, подлежат лицензированию как виды деятельности. В этом случае не-
дропользователь может и не иметь лицензию на их осуществление, а заклю-
чить договор о выполнении этих работ с лицами, имеющими такие лицензии. Однако для осуществления пользования недрами лицо обязано иметь
лицензию на недропользование.
В Законе РФ «О недрах» реализуется подход, в соответствии с которым
объектом лицензирования выступает не какой-то вид деятельности, а пре-
имущественно предоставление конкретного участка недр с точно опреде-
ленными границами в пользование субъектам предпринимательской дея-
тельности. В ст. 11 Закона РФ «О недрах» сказано, что «предоставление недр в
пользование оформляется специальным государственным разрешением в
виде лицензии». Однако далее в ч. ч. 3 и 4 данной статьи раскрываются
иные подходы к определению сущности лицензии. С одной стороны, лицен-
зия является документом, «удостоверяющим право её владельца пользова-
ния участком недр в определенных границах», одновременно с этим лицен-
зия и «удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению».
Дело в том, что в лицензии должны определяться виды работ, которые свя-
заны с данным недропользованием, ведение реестра работ по геологическо-
му изучению возложено на Федеральное агентство недропользования.
Упоминание о лицензии отсутствовало в Основах законодательства
Союза ССР и союзных республик «О недрах» от 09.07.1975 и Кодексе
РСФСР «О недрах». В соответствии с ними предоставление недр в пользо-
вание осуществлялось на основании акта, удостоверяющего горный отвод.
Предоставление недр для геологического изучения, а также для целей, не
связанных с добычей полезных ископаемых, осуществлялось на основе раз-
решений без выдачи акта, удостоверяющего горный отвод. В настоящее
время горноотводный акт является приложением к лицензии, он определяет
только объект недропользования, тогда как лицензия определяет также все
условия недропользования, определяет его пределы.
Лицензия, по сути, является разрешением независимо от формы его
выражения. Документ, удостоверяющий наличие разрешения, также назы-
вается лицензией. Судебная практика в сфере лицензирования видов дея-
тельности не связывала утрату документа с утратой права, что в последую-
щем нашло отражение в законодательстве о лицензировании видов деятель-
ности. В Законе РФ «О недрах» сохранился старый подход. Исходя из опреде-
ления в ст. 11 Закона лицензия предоставляет собой, во-первых, разреше-
ние, во-вторых, определённую совокупность документов, поскольку вклю-
чает установленный формы бланк с Государственным гербом РФ, а также
текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой со-
ставной частью лицензии.
Лицензия удостоверяет право её владельца на пользование участком
недр в определённых границах в соответствии с указанной в ней целью в
течение установленного срока. В лицензии оговариваются все условия
пользования соответствующим участком недр. Вместе с тем в ст. 11 Закона РФ
«О недрах» предусмотрена возможность (но не обязательность) заключения
договора между уполномоченными на то органами государственной власти
и пользователем недр. Договором могут быть конкретизированы зафикси-
рованные в лицензии условия пользования недр с учетом особенностей раз-
работки месторождения, географических и экономических условий региона,
а также решаться иные сопутствующие вопросы, связанные с его освоени-
ем. Такой договор заключается в соответствии с общими требованиями и
принципами гражданского законодательства и является результатом сво-
бодного волеизъявления сторон в отличие от лицензии, которая носит ад-
министративный характер.
68 Licet - разрешать, Licentia - свобода, право
Согласно ст. 9 Закона РФ «О недрах» права и обязанности пользователя
недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на поль-
зование недрами. При этом соглашение не носит самостоятельного характе-
ра, поскольку оно возможно только при наличии лицензии. В ст. 11 Закона РФ
«О недрах» перечисляются виды лицензий, а Положение о порядке лицен-
зирования пользования недрами дает их подробную характеристику.[1] Ука-
занное Положение регулирует не только порядок предоставления и оформ-
ления лицензий, но и комплекс иных вопросов, связанных с принятием ре-
шений, проведением конкурсов и аукционов, учетом участков недр и фор-
мированием их перечней. Следует учитывать, что по этим вопросам суще-
ствует специальное нормативное регулирование, упоминавшееся ранее.
Особенности предоставление лицензий на добычу подземных вод и лечеб-
ных полезных ископаемых регулируются Инструкцией Роскомнедр.[2]
Согласно ст. 16 Закона РФ «О недрах» лицензии выдаются и регистриру-
ются только федеральными органами, тогда как принятие решений о пре-
доставлении участка недр и регулирование порядка выдачи лицензий на
разработку общераспространенных полезных ископаемых и строительства
подземных сооружений местного значения осуществляется субъектами РФ.
Указанное Положение не регулирует предоставление лицензий на сбор
минералогических, палеонтологических и других коллекционных материа-
лов.
2. Виды лицензий определяются видами недропользования. В соответ-
ствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца вы-
даются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов.
Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения
поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, ис-
пользуемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых. Не требует региональное гео-
логическое изучение: геологическая съемка с общими поисками, инженер-
но-геологические изыскания, региональное создание и ведение мониторинга
природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные рабо-
ты, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных
ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривает-
ся в лицензии на добычу полезных ископаемых.
Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только
того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и
не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право
добычи полезных ископаемых.
В случае, если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение
полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответст-
вии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии и
при отсутствии предоставленной лицензии на соответствующую сопредель-
ную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр
может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторож-
дение.
Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может
отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим
пересчетом платы за право пользования недрами, подав в Агентство недро-
пользования или его территориальное подразделение письменное заявление.
Заявление удовлетворяется с I января следующего года, если оно поступило
не позднее, чем за 3 месяца до его наступления, или с 1 июля текущего года,
если оно поступило в срок до 1 апреля этого года.
Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и
разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобы-
вающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не
оговаривается в лицензии.
Рассматриваемая лицензия может выдаваться на разработку всего ме-
сторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка
одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями
недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исклю-
чающей нерациональное использование недр. Координация действий поль-
зователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, кото-
рому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора.
Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого ме-
сторождения.
Допускается предоставление лицензии на право добычи полезного ис-
копаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического
изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологиче-
ской информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец
лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлага-
тельно извещен органами, предоставляющими лицензию, о принимаемом
решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение
лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях. В этом
случае владелец лицензии на право геологического изучения недр вправе
получить от владельца лицензии на право добычи полезного ископаемого
компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее вы-
данной лицензии.
Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на
право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных место-
рождений одному заявителю, если экономически рентабельной является
только общая разработка указанных месторождений одним предприятием.
Владелец лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет пра-
во проводить в пределах предоставленного ему горного отвода работы по
геологическому изучению недр, связанных с проводимой им добычей, без
дополнительной лицензии, но с согласованием условий их проведения с ор-
ганами государственного санитарного, горного надзора и государственного
экологического контроля.
Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перераба-
тывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицен-
зии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных иско-
паемых либо иному юридическому или физическому лицу.
Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооруже-
ний, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право
пользования определенными участками недр для подземного хранения неф-
ти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса
сточных вод и иных нужд.
Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих
научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назна-
чение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, гео-
логических заповедников, выделение памятников природы, использование в
научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных
природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осущест-
вляется после принятия соответствующими органами решений, определяю-
щих статус выделенных участков недр.
Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих не-
сколько видов пользования недрами (поиски, разведка, добыча полезных
ископаемых). В этом случае добыча может производиться как в процессе
геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а также строительст-
ва и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с их добычей, вы-
дается только на те участки недр, геологическая информация по которым
прошла государственную экспертизу. При предоставлении лицензии на
право пользования недрами одновременно для геологического изучения и
добычи полезных ископаемых пользователи недр могут, согласно лицензии,
начинать добычу до государственной экспертизы геологической информа-
ции. Сроки последующего представления геологической информации на го-
сударственную экспертизу с уточнением условий пользования недрами,
включая платежи, оговариваются в условиях этой лицензии.
Лицензии для добычи подземных вод, а также полезных ископаемых,
отнесенных к категории лечебных, с целью их последующего использова-
ния и для извлечения подземных вод при проведении осушительных, водо-
понизительных и природоохранных мероприятий оформляются в особом
порядке.
Не требуется оформление лицензии на пользование недрами для добы-
чи подземных вод из первого от поверхности водоносного горизонта на тех
участках, где он не является и не может являться источником централизо-
ванного водоснабжения, а используется или может быть использован только
для удовлетворения нужд землевладельцев (землепользователей) в воде хо-
зяйственно-питьевого и (или) технического назначения и если отбор под-
земных вод из него осуществляется с помощью простейших водозаборных
сооружений (копаные и забивные колодцы, малодебитные скважины, кап-
тажи небольших родников). Это относится и к использованию недр для водоснабжения индивидуальных приусадебных участков, небольших фермер-
ских хозяйств, садовых участков и других мелких объектов.
Все условия, связанные с отбором подземных вод при разработке ме-
сторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при
строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых, устанавливаются в лицензии на основной вид
недропользования, т. е. специальная лицензия не требуется.
Пользование недрами для извлечения подземных вод при проведении
осушительных и природоохранных мероприятий, не связанных с другими
видами недропользования, может осуществляться только на основании са-
мостоятельной лицензии.
Допускается выдача одной лицензии на несколько участков недр, экс-
плуатируемых децентрализованными водозаборными сооружениями (оди-
ночными скважинами), принадлежащими одному владельцу.
На добычу питьевых подземных вод для хозяйственно-питьевого водо-
снабжения и минеральных лечебных вод, а также полезных ископаемых,
отнесенных к категории лечебных, не выдаются совмещенные лицензии,
включающие разрешение на пользование недрами для проведения поисков
(поисково-оценочных работ), разведки и добычи подземных вод.
Ст. 11 Закона РФ «О недрах» особо выделяет случаи предоставления недр
в пользование на условиях соглашения о разделе продукции. Подробное ре-
гулирование отношений, возникающих в процессе заключения, исполнения
и прекращения соглашений о разделе продукции, осуществляется Законом
«О соглашениях, о разделе продукции». Вместе с тем соглашение не исклю-
чает необходимость получения лицензии на недропользование и является
основанием для ее предоставления в течение 30 дней с момента его заклю-
чения. Это связано с тем, что недра изъяты из оборота и совершение сделок
по поводу недр не допускается. Соглашение о разделе продукции регулирует порядок и условия недропользования и отношения по поводу произве-
денной продукции. В последнем случае отношения попадают в сферу част-
ных отношений.
3. В лицензии должны содержаться данные о пользователе недр, т. е. в
ней указывается субъект предпринимательской деятельности, получившей
лицензию. В бланк лицензии записываются основные данные, в частности,
официальное название юридического лица, юридический адрес, фамилия,
имя, отчество лица, представляющего данный субъект предприниматель-
ской деятельности. Если лицензия выдаётся индивидуальному предприни-
мателю, то указывается его фамилия, имя, отчество, место жительства, пас-
портные данные. Более подробные данные о субъектах предприниматель-
ской деятельности имеются в материалах, представляемых для получения
лицензии, которые включают заявку и прилагаемые документы, содержа-
щие данные, имеющие значения для получения лицензии, включая сведения
о финансовом состоянии и технологических возможностях пользователя
недр.
В ст. 12 Закона РФ «О недрах» указывается, что лицензия должна со-
держать данные об органах, предоставивших лицензию, и основания пре-
доставления лицензии. Непосредственно в лицензии данные об органах,
предоставивших лицензию, выражаются в сведениях о должностных лицах
(как правило, федерального органа по управлению государственным фон-
дом недр и органа государственной власти субъекта РФ), подписавших ли-
цензию.
Лицензия должна содержать данные о целевом назначении работ, свя-
занных с пользованием недрами, с необходимой расшифровкой. Описание
границ участка, координаты угловых точек, копии топографических планов, разрезов и другое приводятся в приложении к лицензии под определёнными
номерами.
При предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливают-
ся предварительные границы горного отвода. После разработки техническо-
го проекта освоения месторождения, получения на него положительного за-
ключения государственной экспертизы, согласования данного проекта с ор-
ганами государственного горного надзора и государственными органами по
охране окружающей среды документы, определяющие уточнённые фаницы
горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых
точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.
В лицензии указываются сроки действия лицензии и сроки начала ра-
бот (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность,
предоставления геологической информации на государственную эксперти-
зу).
Должны отражаться в лицензии и условия, связанные с платежами за
пользование недрами, земельными участками или акваториями. В настоя-
щее время платежи за добычу полезных ископаемых, пользования землей
(кроме аренды), пользования водными объектами (кроме аренды) носят на-
логовый характер, фиксировать их в лицензии не имеет смысла. Отражаться
должны бонусы и ренталс.[3] Возможно отражение и особых налоговых ре-
жимов, например, связанных с разделом продукции, или замена денежных
платежей на поставку продукции.
Лицензия должна включать согласованный уровень добычи минераль-
ного сырья. Уровень добычи минерального сырья определяется исходя из
задач рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр.
В лицензии определяется правовой режим добытого минерального сы-
рья, полученной геологической информации и отходов. Эти вопросы обсу-
ждались в теме «Объекты недропользования».
В числе обязанностей пользователя недр является соблюдение утвер-
ждённых в установленном порядке стандартов (норм, правил), регулирую-
щих условия охраны недр, атмосферного воздуха, лесов, вод, а также зданий
и сооружений от вредного влияния работ, вязанных с пользованием недра-
ми, выполнение требований по безопасному ведению работ. На необходи-
мость соблюдения соответствующих условий и требований должно быть
указано в лицензии. На недропользователей распространяются также положения Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Ст. 12 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что в лицензии необходимо
определить порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консер-
вации горных выработок и рекультивации земель. Предприятия по добыче
полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанных с добычей
полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении
срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования не-
драми. В этих случаях горные выработки и буровые скважины должны быть
приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья
населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консер-
вации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых
скважин на всё время консервации. Консервация и ликвидация горных вы-
работок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществ-
ляются за счёт пользователя недр.
В лицензии на право пользования недрами континентального шельфа и
морской исключительной экономической зоны Российской Федерации оговаривается специальный режим ведения работ, который согласовывается с
органами, обеспечивающими охрану Государственной границы Российской
Федерации, органами, регулирующими судоходство, рыбный и иной про-
мысел, экологическую безопасность, и другими органами. В такие лицензии
могут включаться дополнительные требования, не противоречащие законо-
дательству Российской Федерации, относительно предоставления объектов
инфраструктуры (искусственных островов, установок и сооружений) в рай-
оне действия лицензии или прилегающих к нему участков в тех случаях, ко-
гда это необходимо для обеспечения безопасности работ и охраны здоровья
работников, участвующих в работах.
В особых случаях, когда пользование недрами связано с повышенной
опасностью для жизни и здоровья людей, работающих или проживающих в
зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами, значительным эко-
логическим риском в процессе пользования недрами, в лицензии преду-
сматриваются два этапа.
На первом этапе в установленный в лицензии срок ее владелец ведет
подготовку проекта использования недр и его согласование с соответст-
вующими органами с целью определения соответствия разработанного про-
екта стандартам (нормам, правилам) по безопасному ведению работ и эко-
логической безопасности. При необходимости производится уточнение гра-
ниц горного отвода и земельного участка.
На втором этапе осуществляется реализация согласованного проекта в
соответствии с условиями лицензии.
Перечень объектов, на которые распространяется особый порядок
пользования недрами, устанавливается совместным решением Агентства
недропользования (Роснедра), органом по безопасному ведению работ в
промышленности и горным надзором (Служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) и Министерством природных ресурсов и экологии Рос-
сийской Федерации.
Предусмотренные в лицензии условия могут быть пересмотрены толь-
ко при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, а
также в случаях, установленных законодательством.
4.Существуют некоторые различия при оформлении горных отводов
при-предоставлении для добычи полезных ископаемых,7 и добычи нефти и
газа,[4] и целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.*73
73 *Инструкция утверждена МПР РФ от 07.02.1998 № 56, Госгортехнадзором РФ от 31.12.97 №58.
[1] Инструкция утверждена Постановлением Госгортехнадзора РФ от ] 1.09.1996 № 35.
" Инструкция утверждена Постановлением МПР РФ, Госгортехнадзора РФ Х° 18/24 от 25.03.1999.
При предоставлении в установленном порядке лицензии на пользова-
ние недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода.
Его уточненные границы устанавливаются после рассмотрения техническо-
го проекта, прошедшего в установленном порядке согласование, экспертизу
и утверждение. Документы, удостоверяющие уточненные границы горного
отвода, включаются в лицензионные документы в качестве их неотъемле-
мой составной части. Уточненные границы горного отвода устанавливаются
только на ту часть предоставленного в пользование участка недр, геологи-
ческая информация о которой прошла государственную экспертизу.
Границы горного отвода устанавливаются в целях обеспечения рацио-
нального использования и охраны недр, охраны окружающей среды от
вредного влияния горных работ, обеспечения промышленной безопасности
при пользовании недрами, защиты интересов недропользователя и государ-
ства.
При определении границ горного отвода учитываются зоны сдвижения
горных пород, проектные контуры подземного сооружения, границы безо-
пасного ведения горных и взрывных работ. Зоны округов горно-санитарной
охраны, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие фак-
торы, влияющие на состояние недр, земной поверхности и окружающей
среды в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
При захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе
сточных вод границы горного отвода определяются той частью недр, в ко-
торой может быть обеспечена их локализация в строго определенных гра-
ницах.
Не допускается включать в границы горного отвода участки недр, экс-
плуатация подземных сооружений на которых создает угрозу порчи место-
рождения полезных ископаемых или безопасности людей.
Для получения документов, удостоверяющих уточненные границы
горного отвода, пользователь недр представляет проект горного отвода и
следующие приложения: копию лицензии на пользование недрами, включая
приложения к ней; копию заключений государственной экспертизы проекта,
в том числе копия заключения государственной экологической экспертизы.
При несоответствии границ горного отвода границам безопасного ве-
дения горных работ, создающем угрозу безопасности людей, охране недр,
окружающей природной среде, зданиям и сооружениям, границы горного
отвода могут быть изменены. В этом случае оформляются новые уточнен-
ные границы горного отвода.
Добыча полезных ископаемых осуществляется после получения доку-
ментов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода и в пределах
этих границ. Самовольное пользование недрами и самовольная застройка
площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения
затрат, произведенных за время незаконного пользования недрами.
Уточненные границы горного отвода устанавливаются только на ту
часть предоставленного в пользование участка недр, запасы полезного ис-
копаемого которого прошли государственную экспертизу. Если лицензией
на пользование недрами в целях разведки и (или) геологического изучения
недр предусматривается добыча полезных ископаемых, то границы горного
отвода устанавливаются в соответствии с условиями лицензии на пользова-
ние недрами.
Не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного от-
вода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицен-
зировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим
причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях
производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они
включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр.