Понятие и виды нормативных правовых актов в России

Результаты правотворчества получают свое официальное оформление в актах правотворчества. Акт правотворчества выполняет троякую функциональную роль: во-первых, функцию способа придания государством общеобязательной силы созданным в ходе правотворчества правилам поведения; во-вторых, функцию способа существования этих правил поведения; в-третьих, функцию способа их закрепления и выражения во вне. Несмотря на значительные различия этих функций, фактически они нацелены на выполнение актом правотворчества единого предназначения – быть источником (формой выражения) российского права, т.е. тем, в чем правовые нормы объективируются и функционируют. Юридическими источниками права в России являются в основном нормативные правовые акты, подготовка и создание которых и составляет основное содержание правотворчества.

Нормативный правовой акт в России представляет собой принятый в установленном порядке органами государства, органами местного самоуправления либо населением письменный официальный документ - решение об установлении, изменении или отмене правовых норм с той или иной сферой действия во времени, в пространстве и по лицам. В Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» он определен как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Пленум Верховного Суда РФ сформулировал следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[158] .

Для нормативных правовых актов характерна четко выраженная структура. Они снабжены указаниями о времени, и о месте принятия, а равно подписями надлежащих должностных лиц, разбиты чаще всего на части, разделы, главы, параграфы, статьи и т.п. Любой нормативный правовой акт содержит четкие положения о том, на какую территорию или круг лиц распространяется действие акта, с какого времени он вступает в силу.

Нормативные правовые акты по юридической силе делятся на законы и подзаконные акты.

Закон называют «писаным правом», которое затем истолковывается юристами. Поэтому, чтобы избежать путаницы в толковании, система нормативных правовых актов обладает строгой иерархичностью. На первом месте стоят нормы конституции и приравненных к ней конституционных актов. Например, во Франции Конституция 1958 г. – это всего лишь часть, хотя и наиболее значительная, действующего основного закона. В соответствии с преамбулой Конституции Франции 1958 г. ее составной частью являются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула конституции Франции 1946 г., главным образом провозглашающие права и свободы. В конституцию в широком значении входят не только два упомянутых акта, но и «основные принципы, признанные законы Республики», к которым отсылает преамбула основного закона Франции 1946 г.

В классическом понимании закон – это нормативный правовой акт, содержащий первичные юридические нормы, которых раньше в правовой системе не было, либо объединяющий разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон регламентирует основные, ключевые аспекты жизни страны: принципиальные экономические, политические и социальные вопросы. Отсюда вытекают основные признаки закона как нормативного правового акта:

4) закон принимается представительными органами, избираемыми народом, или непосредственно самим народом в порядке референдума;

5) закон обладает высшей юридической силой;

6) закон принимается в особом процессуальном порядке;

7) закон по своему характеру является стабильным;

5)закон принимается для регулирования наиболее важных, социально значимых общественных отношений

Итак, закон - это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принимаемый в особом законодательном порядке народом или парламентом, регулирующий наиболее важные общественные отношения. Именно то, что в законе содержатся первичные (изначальные) правовые нормы, которые по-новому регламентируют самые значимые для жизни страны общественные отношения, и придает данному источнику права высшую юридическую силу. А все другие указываемые формально-юридические моменты — статус законотворческого органа, сложность законотворческой процедуры — обусловлены вышеобозначенными содержательными моментами. Чтобы изначально (первично) определить параметры правового регулирования в той или иной особо значимой сфере общественной жизни, и требуется призвать к такому творчеству особый субъект — народ или представительный орган, а также придать этому процессу более публичный и контролируемый характер.

Кроме высшей юридической силы, законы обладают и прямым действием (ст. 76 Конституции РФ), что также вытекает из содержания (т.е. первичных норм, регулирующих важнейшие общественные отношения) данного нормативного правового акта. Под прямым действием закона в широком смысле в юридической литературе понимаются все формы реального влияния входящих в закон правовых норм непосредственно на сознание, психику людей, а также на все общественные отношения. В узком смысле под прямым действием закона следует понимать лишь те случаи его непосредственного влияния и осуществления, которые связаны с конкретной активностью физических и юридических лиц в политико-правовой и социально-экономической сферах, когда каждый из них может наиболее выгодно использовать законодательные положения для осуществления своих охраняемых законом интересов[159].

Исходя из этого, хотелось бы предложить определение закона как такого нормативного правового акта, посредством которого народ или парламент в особом законодательном порядке устанавливает первичные правовые нормы для регулирования наиболее важных общественных отношений, благодаря чему он приобретает высшую юридическую силу и прямое действие[160].

Законы по своему значению и, прежде всего, по юридической силе делятся на основные и обыкновенные. Основные законы - это конституции.

Конституция - это единый правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства государства и общества, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Конституционные нормы обладают особым авторитетом, так как устанавливают фундаментальные основы жизни общества. В связи с этим во многих государствах конституционные положения принимаются и изменяются в особом порядке, например, путем всенародного голосования. Особый авторитет этих норм выражается в особом контроле за их соблюдением, за соответствием других законов, стоящих ниже на иерархической лестнице, нормам конституции. Во многих странах, в том числе в Российской Федерации, создан в этих целях особый орган – Конституционный суд.

В настоящее время Конституция РФ – не только правовой акт. В ее содержании присутствуют ориентиры справедливости для всего общества. В отличие от других законов она является актом правового учредительства. В ней весь уклад жизни общества и государства приобретает первоначальную правовую форму. Конституция России как Основной закон страны учреждает, юридически оформляет политическую форму существования общества, систему органов государственной власти, устанавливает порядок их формирования и способ функционирования, закрепляет права и свободы человека и гражданина.

Непосредственно к Конституции примыкают конституционные (органические) законы как закрепляющие правовые основы взаимоотношений государства и общества и дополняющие и уточняющие собственно конституционные положения (например, Закон о Конституционном Суде РФ). Необходимость принятия конституционных законов прямо предусматривается действующей Конституцией РФ. Для них установлена более сложная по сравнению с обычными законами процедура принятия Федеральным Собранием. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента (ст. 108 Конституции РФ). К разновидности конституционных законов можно отнести нормативные акты, при помощи которых принимаются поправки к гл.гл. 3-8 Конституции РФ.

Однако самым существенным моментом, определившим особую правовую природу конституционных законов как органических, на наш взгляд, являются не особенности процедуры их принятия и не ее формальная (официальная) констатация в ч.3 ст. 76 Конституции РФ. Они являются конституционными по своей сути, т.е. устанавливающими новые порядки в той области общественных отношений, в которой прямо это разрешено самой Конституцией, принятой в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 года, что и обусловливает их высокую юридическую силу (практически равную самой Конституции РФ). Именно по этой причине для их принятия и устанавливается более сложная процедура, исключающая возможность наложения вето со стороны президента РФ. И поэтому – остальные федеральные законы не могут им противоречить.

Следовательно, конституционный закон – это такой основополагающий законодательный акт, принятие которого в специальном порядке возлагается содержащимися в Конституции бланкетными нормами на представительный орган (как правило, парламент) в целях дополнительного конституционно-правового урегулирования общественных отношений и юридическая сила которого приравнивается к Конституции.

Обыкновенные законы представляют собой акты действующего законодательства, которые посвящены различным сторонам политической, экономической, социальной жизни общества. Они по своей внутренней структуре делятся на текущие и кодифицированные и, как уже отмечалось, издаются в строгом соответствии с предписаниями Конституции РФ, конкретизируя ее положения.

Типичным примером текущего законодательного акта является закон о бюджете, который действует только в течение определенного года. Текущие законы могут регулировать какой-либо отдельный вопрос отрасли права. Так, Федеральный закон «О федеральной фельдъегерской связи» от 17.12.94 г. регламентирует довольно специфический вид общественных отношений в сфере административного права.

Важное значение имеет классификация законов по отраслям права: уголовные законы, законы о труде, финансово-кредитные законы и т.д.

Различного рода кодексы, уставы, положения, основы представляют собой так называемые кодифицированные законы.

Кодекс (от лат. codex - книга, пень) - это единый нормативный правовой акт, систематизирующий законодательство какой-либо отрасли права (гражданской, уголовной, земельной, и т.д.). Кодекс является результатом сложной правотворческой деятельности, в ходе которой создается единый логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт.

Структура кодекса, как правило, содержит общую и особенную части. В общей части закрепляются основополагающие принципы и нормы, которые определяют характер и содержание непосредственно действующих норм особенной части кодекса.

Например, положения Общей части УК РФ содержат принципы и задачи уголовного права, общие понятия уголовного права, которые конкретизируются в Особенной части.

Особую роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, которые аккумулируют основные положения той или иной законодательной отрасли, иные нормативные акты данной отрасли "подстраиваются" к отраслевому кодексу.

Кроме того, по характеру юридических норм, содержащихся в кодексах, они подразделяются на материальные и процессуальные кодексы.

Кроме отраслевых в системе законодательства существуют межотраслевые законы, в которых содержатся нормы нескольких отраслей права (например, природоохранительные законы включают в себя нормы административного, гражданского и иных отраслей права).

В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты, которые издаются во исполнение и на основе законов, называются подзаконными актами (постановления, распоряжения, инструкции и т.д.). В нашей стране в развитие Конституции РФ и федеральных законов Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, отдельные ведомства также издают нормативные правовые акты.

Издаваемые Президентом РФ нормативные правовые акты - указы и распоряжения - принимаются по широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют указы по важнейшим вопросам экономики, культуры, образования, обороноспособности страны. В частности, благодаря Указу Президента РФ от 8 июля 1994 г. «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования» сохранялось бесплатным полное среднее общее образование. Согласно же действующей Конституции РФ государство гарантирует бесплатное обучение лишь до 10-го класса, т.е. основное общее образование. Данный Указ Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку устанавливает более широкие гарантии прав граждан по сравнению с теми, что закреплены в Конституции РФ.

Согласно ст. 90 Конституции РФ нормативные правовые акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следовательно, указы и распоряжения являются подзаконными актами и не могут приниматься по вопросам, подлежащим нормативно-правовому регулированию в форме федеральных законов. Вместе с тем в настоящее время сложилась практика принятия нормативных указов Президента РФ по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законом. Так, Президентом РФ принимались указы по вопросам налогового законодательства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступностью. Наличие указов Президента не ограничивает право Государственной Думы принять по этому же вопросу федеральный закон и установить иные нормы права.

Указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в действие на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 7 дней после их официального опубликования в "Российской газете" или выставления на «Официальном Интернет-портале правовой информации»: www. pravo.gov.ru. В отдельных случаях может устанавливаться и иной порядок вступления указов Президента РФ в силу.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает нормативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ. Как орган федеральной исполнительной власти Правительство РФ наделено широкими полномочиями в сфере финансовой и кредитной политики, образования, науки, культуры управления федеральной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан. Выполняя возложенные на него задачи, Правительство РФ не может не принимать нормативно-правовых актов в развитие федеральных законов. Ежегодно Правительство РФ принимает более 1000 нормативно-правовых постановлений. Все постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, подлежат отмене Президентом РФ.

Важную роль в системе подзаконных федеральных актов играют нормативно-правовые акты федеральных министерств. Такие акты, как правило, регулируют отношения внутри системы министерства и принимаются в соответствии и на основе Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также нормативно-правовых актов Правительства РФ. Однако отдельные министерства обладают правом издавать нормативно-правовые акты, регулирующие отношения с гражданами, а также с органами, учреждениями, предприятиями, не входящими в систему министерства. Например, Министерство образования и науки РФ издает нормативные правовые акты по вопросам аттестации школьников, организации учебного процесса. Такие акты являются обязательными как для работников образовательных учреждений, так и для граждан.

Чтобы исключить нарушения прав граждан, иных лиц, нормативные акты министерств и ведомств, имеющие общеобязательный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. Количество нормативных правовых актов и перечень ведомств, акты которых подлежат государственной регистрации, постоянно растут.

В целях обеспечения единого правового пространства Российской Федерации Министерство юстиции РФ ведет Федеральный регистр нормативных правовых актов всех субъектов Российской Федерации, в который сегодня уже внесено более 300 тысяч правовых актов. Доступ к его информационным ресурсам свободно осуществляется через Интернет.